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【投書】藻礁公投前的省思:「預防原則」是捍衛環境的有效準則嗎?

今年12月7日,環保團體與中油公司針對三接工程造成藻礁環境影響程度進行會勘。(攝影/陳曉威)

在台灣的環境運動中,應用預防原則來捍衛環境價值是很常用的做法,大家對此置之不疑,保護藻礁運動也不例外。使用預防原則通常會如下論述:

由於目前還缺乏足夠的科學研究、資訊與證據,在因果關係不明確、開發案無法確定其傷害之前,不應該允許對環境的開發或侵擾作為。

預防原則在環境主義面對經濟開發這個大敵之時,的確是重要的論述基礎,經常能有助於捍衛所欲保護的標的生態系。但在全球化及全球氣候變遷的問題框架下,預防原則是否還能有效捍衛環境,就不是如直觀上如此的理所當然。深思熟慮的環境研究者及運動者應該要思考這個問題,以下我先引用英國著名社會學家安東尼.紀登斯(Lord Anthony Giddens)在《氣候變遷政治學》(The Politics Of Climate Change)書中(中譯本頁90-95)的論述來說明。

「凡可能影響生態的都不行」──嚴格預防原則下,可能產生價值矛盾

紀登斯分析,預防原則只著重於風險的其中一面,也就是傷害的可能性,但這樣謹慎的態度,幾乎總是會產生另外一些風險,典型如,不能(或遲疑)做出勇敢的決定來有效因應氣候變遷。如果人們使用嚴格的預防原則(以下稱「強預防原則」),將會癱瘓所有行動。

為了讓紀登斯的論述易懂,我接下來以大家關切的藻礁保護案例,說明當人們使用強預防原則時,可能會發生何種結果:

首先,第三天然氣接收站當然不能接受,因為雖說已經有一些關於藻礁生態系及相關海洋生態系的科學研究,但還是不足的。同時,邏輯前後一致的預防原則支持者,也會發現任何替代方案都是不可接受的,例如,無論是台北港方案的海管或陸管,也都缺乏足夠的生態衝擊或社會風險的研究與資訊。

接下來,部分人會主張,應該就完全不要三接,甚至都不要用(或少用)天然氣,這時候,社會必須考慮,那該用何種替代能源?煤當然不能考慮;核能風險太大,也不應考慮;太陽能呢?對陸地生態系的衝擊還未知;離岸風電呢?對海洋生態與鳥類生態的衝擊也未知。根據強預防原則,以上選項都應排除。

部分人強調真正該考慮的一個選項,就是大幅降低整體能源需求。但證諸能源轉型先驅國的經驗,需求面管理固然重要也該優先推動,但還沒有國家有辦法在短期內、甚至在20年內能將能源需求降到今天的7成、6成或5成(姑且先不論急遽降低對國民所得與能源需求的社會衝擊與風險),就算可以砍半,另外的50%能源該從何而來?若沒有可以接受的替代能源,那麼就算是能源需求降低,還是要燒巨量的煤及油。

思考至此,大家應可以預見,若依循強預防原則,上述替代能源選項皆是不可接受的。若社會各界對各類替代能源的風險皆抱持非常謹慎態度,實際的政治社會結果就是,所有轉型選項都會因風險考慮被封鎖,社會將維持現狀,到2050年時,大家將赫然發現,台灣的能源結構依舊是以目前的煤與油為主,也就是原地踏步。

但現狀就是美好的嗎?大家都知道不是。而現狀下的環境成本由誰承擔呢?受害最重的,就是電廠化石業周邊地區的人們與環境。還有,在台灣與全球尺度上,最可憐者主要是那些會因為氣候危機而受嚴重傷害的生態系與人們。

我們如果可以理解應用強預防原則所產生的自我矛盾結果──為了捍衛環境,結果輸了環境──當然,原來想保護的標的可能的確保住了,但卻失去其他生態系統或更大尺度生態系統的環境價值。那麼合理的做法,應該就是考慮降低預防原則的運用強度,也就是說,對於任何一個可能會改變現狀的方案所可能產生的風險,固然須謹慎面對,但態度上應該要溫和很多,要能衡平地考量,在資訊不足與科學不確定性下,現狀、與改變現狀的不同方案之間的可能風險與可能好處。

在科學不確定性下,該如何評估得失、做出公共決策?

當我們真的這樣做時,而且程度上達到足以真正處理氣候危機時(例如大規模推動再生能源到足以完全替代化石能源),人類社會所需要的態度調整,其實已經離開嚴格的預防原則很遠。或說,從運用預防原則的另一個角度來解釋,就是為了預防氣候變遷對地球現狀所帶來的不確定傷害,所以需要採取緊急行動,所以預防原則也可以證成,在必要時可以在不同子生態系統間權衡得失,決定哪個生態系統可以部份被利用作為處理氣候議題的途徑,即使科學上還存在不確定性。

當思考到這裡時,環境運動者應該要意識到,我們過往所堅持的預防原則,其實會導引出很不同的行動選項(而不是只有維持現狀的一個選項),這些選項可能會彼此矛盾,這主要發生在不同大小尺度的考量,還有,我們為了保住某個生態系統,卻沒意識到要付出何種代價(犧牲哪一個生態系統或社會系統)的問題。

以上的深思,使得紀登斯主張,預防原則無法提供適切的政策行動指引,因為它們在概念上從一開始就自相矛盾。那麼,我們該怎麼辦?紀登斯認為,我們必須採用預防原則以外的做法,也就是「比例原則」,這代表著,當決定要採行哪個方案時,必須以承受的成本與相對獲得的好處,來評估風險與機會,而這在不確定性下,代表了就任何一個選擇而言,不可避免都帶有猜測的成分,而且此成分或許還很大。

思考至此,我們可以很明確地說,這是在科學不確定性下(包含對自然系統與對社會系統),人類決策的本質。如果,我們意識到採用強預防原則會自我矛盾,因此我們在反思後轉而採用較為溫和的預防原則,甚至採用紀登斯建議的比例原則,這樣的轉變其實是有助於社會能衡平地兼顧各種環境價值以及社會價值(當然也需做出妥協)。

當人們因為比例原則或溫和的預防原則而做出不同的判斷時,他們在本質上絕非是背離環境價值。他們只是意識到,強預防原則曾經是環境運動深信的指導原則,但在氣候危機下(甚至早在這議題之前),已經出現本質上的問題,甚至當人們堅持要以此原則去面對問題時,反而會阻礙人類去解決環境危機,或者是,它會造成另外一個(或多個)系統的危機,只是那些危機離我們很遙遠,所以我們看不到,也不想看到。

我也要特別強調,這不會僅發生在藻礁案例身上而已,事實上在任何一個牽涉到好幾種不同環境價值(或更廣義地,涉及到不同社會價值時)個案中運用強預防原則,都會產生類似的自我矛盾結果。

對我而言,這次公投結果無論如何,若大家願意一起深思在氣候危機新脈絡下,資訊不全與科學不確定性的公共決策本質,從知識基礎上進而思考環境運動所需要的典範轉型,這將會是公投的一大貢獻。反之,若沒有善用思考契機,而僅用道德標籤去區分環團或個人的類型(所謂的好環團vs.壞環團;真環團vs.假環團;堅持價值環團vs.背離價值環團;環境鬥士vs.門神等等),這將是公投的一大悲劇。

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