2024大選觀察

現行憲法架構下,標準不一的移民參政權

香港移民打官司爭取參政權,他們對台灣選舉有何觀察和期許?
移居台灣多年的香港移民朱磊,為突顯台灣法規對香港移民申請以及公民參政權的諸多限制,以獨立參選身分參加立法委員選舉,於11月21日下午前往高雄市選舉委員會登記。(攝影/陳曉威)

文字大小

分享

加入書籤

前往專題

日前民進黨傳出想將烏克蘭裔台籍藝人瑞莎列入不分區立委名單,卻因瑞莎取得中華民國身分證時間未滿10年而作罷。少為人知的是,目前正有香港移民為了能否參選立委而打官司,希望凸顯「港澳移民可以參加考試擔任公職,卻連最基層的里長都不能參選」等現行法令矛盾之處。

台灣在國家安全考量下限制新移民的參政權,國人都能理解。但在國家安全考量下對於移民入籍後的權利限制,有沒有更好策略?《報導者》訪問學者專家進行深入解析。除了爭取參政權,近年移民台灣的香港人又是如何觀察台灣選舉?他們對於台灣民主發展有什麼期待?在此次大選中也成為另一項值得反思的觀察視角。

11月21日這週是台灣總統、立委候選人登記的時間,朱磊手中拿著一袋資料,準備從鳳山的家中搭計程車前往高雄市選舉委員會登記。在車上,朱磊有點忐忑不安,不斷想著等一下會遇到什麼情況,又要怎麼應對。抵達選委會,走進電梯,門一打開,會議室裡十多位選務人員嚴陣以待,一旁還有攝影機跟員警待命,就怕登記現場出狀況。

朱磊拿出身分證和事先填好的資料,選務人員一項項跟他確認填寫內容。10多分鐘通過多項關卡確認後,朱磊掏出準備好的2疊紙鈔,選務人員用點鈔機確認收下競選區域立委的20萬元保證金後,高雄市選委會副總幹事拿出麥克風正式宣布,選委會已經正式收到朱磊登記參選高雄市立委第七選區(鳳山區)區域立委,後續選委會將再針對候選人資格進行審核,對於通過資格的候選人會再通知抽籤。

走出選委會,朱磊鬆了一口氣,整個登記過程比他想像中順利,並沒有被阻擋或是被口頭勸退。會這樣想,是因為朱磊的身分比較特別──他是來自香港的移民,6年前拿到台灣身分證。根據《香港澳門關係條例》(簡稱《港澳條例》)規定,港澳居民要在拿到台灣身分證10年後才有參選公職候選人的資格。

不滿參政權受限,朱磊在11月7日中央選舉委員會公告立法委員選舉時,就向高雄高等行政法院提出假處分,要求中選會和高雄市選舉委員會先讓他登記參選,以保住他成為候選人的權利,朱磊也因此成為台灣第一位針對參選公職對政府提告的香港移民。

Fill 1
高雄市選委會現場宣布朱磊完成參選登記後,朱磊接受媒體訪問,說明他為了替在台灣香港人爭取權益而獨立參選立委。(攝影/陳曉威)
高雄市選委會現場宣布朱磊完成參選登記後,朱磊接受媒體訪問,說明他為了替在台灣香港人爭取權益而獨立參選立委。(攝影/陳曉威)
不滿同胞移台受刁難,兩位香港移民參選台灣立委

朱磊出生在中國安徽,2002年移居香港,之後取得香港永久身分證,從事旅行貿易業。2014年香港發生雨傘運動後,有感於香港局勢改變,他選擇在2016年移民來台,隔年拿到台灣身分證。他說原本對台灣政治不太感興趣,直到去年(2022)地方選舉時,竟發現他住的地方只有一個里長候選人,不用選就知道誰會當選,他不理解「香港(民主)這樣亂來,台灣也這樣亂來嗎?」

然而,台灣選舉只有一個里長候選人是沒有其他人角逐的自然競爭結果,這跟香港近年選舉的民主派被剝奪選舉權不可同日而語。台灣早已開放總統民選多年,香港連特首「真普選」都是遙不可及的目標,但朱磊的發言突顯港人移台後的高期待與融入後的挫折感。

2019年香港爆發反送中運動後,隔年中國頒布了港版《國安法》(全稱為《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》)。台灣政府在同年創立「台港服務交流辦公室」,歡迎香港人來到台灣。不過,2022年開始,港人來台居留、定居的數量卻大幅減少2成。朱磊認為,問題出在港人申請居留、定居時遭到刁難。

朱磊目前從事移民工作,協助很多香港同胞移民台灣,但最近香港人申請移民的限制卻突然變得非常嚴格,通過率僅有1成。很多香港人申請移民並沒有被拒絕,而是被要求不停地補件再補件,卻沒有給出合理的理由。他指出,香港人因為台灣政府張開雙臂歡迎,滿懷期待來了之後卻被百般刁難,這除了是行政單位怠惰外,也是因為國會沒有在台香港人的聲音,所以他決定參選台灣的立法委員。

除了朱磊外,還有另一位在台香港人這次也要參選台灣的立委:徐百弟。今年72歲的他曾擔任過香港民主黨議員17年,他同樣因為港人來台移民受到限制,而萌生參選念頭。他這次將代表台灣維新黨,參選新北市第一選區(淡水、林口、泰山、八里、三芝、石門)立委。

徐百弟2012年來到台灣居留,在2021年才取得台灣身分證。取得身分證未滿10年,理應跟朱磊一樣無法參選公職;但因徐百弟在1997年香港主權移交中國前曾有華僑身分,符合《港澳條例》中的特殊身分
《港澳條例》第4條第3項:前二項香港或澳門居民,如於香港或澳門分別於英國及葡萄牙結束其治理前,取得華僑身分者及其符合中華民國國籍取得要件之配偶及子女,在本條例施行前之既有權益,應予以維護。
,因此僅在台灣設有戶籍滿1年
《港澳條例》第16條第2項:第4條第3項之香港及澳門居民經許可進入台灣地區者,非在台灣地區設有戶籍滿1年,不得登記為公職候選人、擔任軍職及組織政黨。
,就能登記參選公職。
Fill 1
香港移民徐百弟在淡水捷運站附近開了一間餐廳「百弟館」,作為在地港人、台灣人交流的聚會場所。徐百弟2024年初將代表台灣維新黨,參選新北市第一選區(淡水、林口、泰山、八里、三芝、石門)立委。(攝影/陳曉威)
香港移民徐百弟在淡水捷運站附近開了一間餐廳「百弟館」,作為在地港人、台灣人交流的聚會場所。徐百弟2024年初將代表台灣維新黨,參選新北市第一選區(淡水、林口、泰山、八里、三芝、石門)立委。(攝影/陳曉威)

朱磊和徐百弟都是香港移民,來台背景跟參選立委理由也類似,朱磊取得公民身分時間比徐百弟還長,但為什麼法律設計讓他們的參政權有所不同?還有哪些人即便成為公民、拿到身分證也無法參選?在學者專家眼中這些限制是否合理?

中國、港澳、外國移民參政權皆受限,但法令規定不一

現行法令以3種法規限制3類移民的「被選舉權」:

  1. 《台灣地區與大陸地區人民關係條例》(簡稱《兩岸關係條例》)第21條的「大陸地區人民經許可進入台灣地區者」
  2. 《港澳條例》第4條中的香港、澳門居民經許可進入台灣地區者
  3. 《國籍法》所規範非屬前兩者的外國人
上述3類人在取得台灣公民身分、拿到身分證後,就可以投票選舉其他候選人,但要再滿10年,才能享有參選公職或組織政黨等權利(註)
不過,中國、港澳、外國移民取得台灣身分證滿10年後,可以參選立法委員等公職,但其中不包括總統和副總統。
根據《總統副總統選舉罷免法》第20條第2項:回復中華民國國籍、因歸化取得中華民國國籍、大陸地區人民或香港、澳門居民經許可進入台灣地區者,不得登記為總統、副總統候選人。
──然而,這3項法令的規定卻又不盡相同,《兩岸關係條例》限制最多,《國籍法》和《港澳條例》則較為寬鬆。

簡單來說,這3類人在領有台灣身分證未滿10年前,都不能選台灣的立委、議員、里長等民意代表;但在參加國家考試及擔任公職部分,在領有身分證未滿10年前,外國移民只能擔任基層公務員,中國移民連基層公務員都不能當,港澳居民則在擔任行政公職上沒有任何限制。

為何這3類人成為台灣公民後的權利義務如此複雜?台灣人權促進會執行委員、律師周宇修說,這跟台灣的歷史政治時空背景有關。

「外國人才有『歸化』本國籍的問題,因為中國跟港澳居民其實也是廣義的中華民國國民,」周宇修解釋,因為《中華民國憲法》並沒有承認中華人民共和國跟中華民國是兩個不同的國家,既然並非不同國家,其人民自然都是國民。但實務上,兩地的統治實權確實不同,因此才透過「戶籍」解套。

周宇修說,在台灣設有戶籍才能申請中華民國身分證,因此中國和港澳居民成了我國法令認定上國際罕見的「無戶籍國民」,而這群國民在某種程度上卻又屬於「敵國的人民」,因此他們若「取得許可進入台灣」成為中國移民、港澳移民後,很多權利反而比外國移民更低,即便是取得公民身分後也是如此。

相較之下,華僑只要拿到身分證1年就能參選公職,為何有這麼大的差別?

長期研究移民政策的政治大學法學院副教授廖元豪表示,台灣重視血統,對於華僑有很多法律優惠,只是因為血統出身就能自然獲得某些權利,這在現在的時空來看很難被接受。而且「誰才算是華僑」也沒有明確定義,若採寬鬆定義,全世界可能有好幾千萬人都是華僑。前幾年有一批背景相同的外籍配偶要申請中華民國身分證,大家都要等好幾年,其中一個人發現有位祖先是華人,結果隔年就馬上拿到身分證。

廖元豪強調,中國移民、港澳移民、外國人、華僑,台灣對這幾類人的身分權利限制非常混亂、不公平,也找不到一個合理的邏輯依循,應該要早點盤點這幾類人的各項權利,進行修法。

港澳移民可擔任公職卻無法參選里長,被質疑邏輯不一致
Fill 1
朱磊擔心登記參選立委會被選務人員阻擋,還特地帶了選舉法規到現場以備不時之需。不過當天只是登記收件,從參選登記一開始到最後,都沒有選務人員提到朱磊可能不符參選資格一事。(攝影/陳曉威)
朱磊擔心登記參選立委會被選務人員阻擋,還特地帶了選舉法規到現場以備不時之需。不過當天只是登記收件,從參選登記一開始到最後,都沒有選務人員提到朱磊可能不符參選資格一事。(攝影/陳曉威)

回到香港移民朱磊正在進行中的行政訟訴,他的基本質疑是:為何要拿到身分證後滿10年才能參選立委?

對於新住民歸化未滿10年不得擔任立法委員等部分重要公職,內政部在2018年曾公開解釋,是因為「這些重要職務的行使涉及重要決策的決定,必須對國家整體利益、民眾福祉、社經背景及人文風俗等有相當瞭解,考量新住民原屬國與我國國情有著重大差異,須經過一段時間的適應及瞭解」,才能融入我國社會體制。

但朱磊強調,依照現行法令他可以參加國家考試擔任公務員,最高還可以當到部會首長,但他卻連參選里長的資格都不符。

「我能當部長,卻不能選里長。難道當里長有國安疑慮,當部長就沒有國安疑慮?說我們要10年才能適應瞭解國情,那難道本國人就都瞭解國情嗎?」

朱磊說,既然都已經拿到身分證,代表國家承認你是它的公民,既然都是公民,那應該被《憲法》所保障,每一個人都是平等的、不能有差別待遇。如果政府對移民申請者有疑慮,那應該是在審核公民身分時嚴格審查,而非在審查後還有很多限制。他更找出民進黨副總統候選人蕭美琴在2013年擔任立委時,在國家人權報告審查會議的發言──蕭美琴當時表示,外國人歸化後10年內沒辦法參與選舉,是被剝奪公民政治權。他希望蕭美琴現在能記得自己當時說過的話,替新移民發聲。

廖元豪認同朱磊的看法並指出,對所有公民一視同仁是《憲法》的基礎,從香港移民過去審查寬鬆到這兩年審查變嚴格來看,代表政府在審查外國人是否能成為公民的前端確實有裁量空間,那就不應該在核定成為公民後的後端再做各種限制。

學者:限制參政權須有強力理由,未來放寬是趨勢
Fill 1
徐百弟到新北市選委會登記參選時,額外繳交一份僑委會所核發、證明徐曾在1997年香港主權移交前在台申請過華僑身分的文件。政大法律系副教授廖元豪對此認為,各國移民、華僑的權利限制不一,卻沒有依循邏輯,應盤點修法。(攝影/陳曉威)
徐百弟到新北市選委會登記參選時,額外繳交一份僑委會所核發、證明徐曾在1997年香港主權移交前在台申請過華僑身分的文件。政大法律系副教授廖元豪對此認為,各國移民、華僑的權利限制不一,卻沒有依循邏輯,應盤點修法。(攝影/陳曉威)

其他國家如何處理移民的相關權利?廖元豪說,國民是國家主權的一部分,各國對於外國人要成為國民都會謹慎把關,台灣也相同,審查期間並沒有特別長或短。

「但還沒聽過有其他國家針對外國人成為公民後,還會有其他額外限制,大部分都是在前端(申請成為公民)去做限制,像台灣前端和後端(成為公民後)都去限制算是特例。」

對於移民參選台灣公職的疑慮,廖元豪強調,移民資格有背景審查,投入選舉時所有候選人也都要接受資格審查,就算都通過審查拿到參選資格,也還得要選民支持才能當選,「如果他(移民)有能力選上,法律為何要限制他參選?」

周宇修則有不同看法,他表示各國在實務上本就會針對部分公民權利做出限制,像犯罪者會被剝奪參政權或參選總統的資格。台灣《總統副總統選舉罷免法》就有規定,恢復國籍者、中國移民、港澳移民和外國移民都不能登記為總統、副總統候選人,這是基於特殊公職對於國家忠誠度的要求所設立的規定,在美國選總統也有同樣的限制。

「從不是台灣人到變成台灣人,權利逐步給你,這是政策判斷空間,」不過周宇修也說,雖然可以限制公民權利,但重點是有沒有強而有力的理由。以移民需10年才能參選公職來說,時間確實太長了。而港澳移民可以擔任公職卻不能參選里長等各級民代,兩者之間邏輯矛盾,也需要調整。

《國籍法》相關規定是2000年修法,《港澳條例》則是在1997年修訂,20多年前制定的法律規定是否已不合時宜?周宇修評估,這些法規限制在未來勢必會開放,關鍵就是少子化,台灣將有更多的移民來補充勞動力,像朱磊這樣的移民參選需求將來會愈來愈多。

香港移民怎麼看台灣的民主與選舉?
Fill 1
近年不少香港人因不認同中共當局而移居台灣,但台港在民間跟官方的認識和交流上,仍有很大進步空間。(攝影/陳曉威)
近年不少香港人因不認同中共當局而移居台灣,但台港在民間跟官方的認識和交流上,仍有很大進步空間。(攝影/陳曉威)

徐百弟表示,他知道現在要當選是不可能的任務,但仍希望透過參選替在台港人發聲,並消除台灣對於香港人的誤解,提高台港的交流:

「台灣人以為香港人是為了健保福利才來台灣,但很多香港人是放棄原本的一切來的⋯⋯,香港人以為台灣很歡迎他(移民),結果來了被拒絕(指遲未取得公民身分),造成二度傷害。」

不管是朱磊還是徐百弟,兩位香港移民參選立委都凸顯出,在台港人參政發聲的需求。而其他近年香港移民又是如何看待台灣社會發展,以及即將投票的總統與立委大選?

徐承恩:太陽花運動後,港人對台過度投射浪漫情懷

《香港,鬱躁的家邦》一書作者、已在台灣定居的香港歷史研究者徐承恩分析,不同世代的香港人對於台灣有不同態度。老一輩認為台灣很落後,因為民主所以社會很亂,通常不想移民台灣,少部分很早移民來台的大多有國民黨相關背景;年輕香港本土派則因為民進黨在政治跟社運上挺香港,因此會支持民進黨;其餘的香港人對於國民黨或任何親中政黨都不信任,曾經對民進黨有好感,但卻因為這兩年民進黨對香港移民的緊縮政策,「有種被蔡英文利用後背棄的感覺」,最後多選擇不表態。

「(對香港人而言)台灣是比較美好的中國、有文化的文青樂園,」徐承恩認為,香港人普遍對台灣民主發展歷史不熟悉,在太陽花運動後,更過度投射浪漫情懷,以至於很多移民來台後,發現政府行政體系很官僚(特別是移民審查),會有強大落差感:

「以為太陽花運動之後(台灣)一片光明,卻不知道民主在台灣還是未竟之業。」
徐承恩發現,台灣人其實對香港也相當陌生。許多台灣人雖然挺香港爭取民主,但也有不少台灣人把香港人當成「阿陸仔
A-lio̍k-á或A-la̍k-á,台灣閩南語,指中國人,帶有貶義。
」,誤以為香港人多數親中,並帶有負面觀感。不只台灣民間,他認為台灣官方對香港認識也不多。他之前為了寫書,到大陸委員會的研究中心要找香港史料,卻驚訝發現幾乎找不到什麼資料。

今年3月在台灣出版新著《未竟的快樂時代》,書中呈現香港民主運動裡嬰兒潮世代的功過,剛拿到台灣身分證不久的徐承恩說,這次選舉將是他第一次在台灣投票。他認為台灣的政黨政治發展仍有很大進步空間,最大在野黨國民黨對中國太軟弱也無法有效監督執政黨,目前執政的民進黨是少數正常的民主政黨,但民進黨8年執政後缺乏有效制衡,對民主不是好事,很可惜在太陽花運動後並沒有發展出親本土而能夠強力監督執政黨的反對黨。

本土派在台港青:政策制定前請先溝通討論
Fill 1
許多在台港人其實理解台灣因特殊國際處境而針對香港移民參政權多加限制,但單純用10年作為限制,不但時間太久,也少了彈性,期盼對各類公民的參政權限制法規,未來能有討論和修法機會。(攝影/陳曉威)
許多在台港人其實理解台灣因特殊國際處境而針對香港移民參政權多加限制,但單純用10年作為限制,不但時間太久,也少了彈性,期盼對各類公民的參政權限制法規,未來能有討論和修法機會。(攝影/陳曉威)

今年23歲的羅子維,在香港參與反送中運動後流亡到台灣,現在就讀台灣大學政治學系,同時也在本土派NGO工作,努力促進台港交流。雖然來到台灣還不滿2年,還沒有身分證,但對於台灣政治環境相當熟悉。他感嘆:

「親中政黨為了要攻擊執政黨,會消費我們(指抨擊執政黨開放有國安疑慮的香港移民);執政黨就算想幫忙,又礙於中國壓力,不太能公開反擊⋯⋯這導致我們的處境很尷尬,完全沒有話語權。」

羅子維說,流亡港人作為中國體制下的受害者,相當能理解台灣政府為什麼會認為香港移民有國安疑慮,「換作是我們,也會擔心,」但港人不能接受的是,相關政策的討論上並沒有跟香港人溝通討論的空間,「真的要揪出誰是共諜,我們(在台港人)也可以幫忙。」

在移民資格的審查上,羅子維說,在台港人最大的焦慮是「審查沒有標準」:「幾歲之前留在中國才算有國安疑慮?那條線在哪?現在沒有這條線。」他估計申請移民台灣的香港人中,大概有3、4成苦等不到結果,只好轉往英國、加拿大等國移民,儘管這些國家的公民身分並不會比較快取得,但是審查標準清楚。

為何港人想要移民台灣?羅子維以他自己為例,他的香港護照還有8年期限,想要更新護照一定要回到香港,但回去很有可能就會被逮捕;如果8年內在台灣還沒取得台灣國籍的話,可能就會變成哪裡都去不了的難民。

對於香港移民在台灣參選公職的10年限制,羅子維表示,一個正常民主國家只有兩類:本國公民跟非本國公民,台灣將非本國人又分成中國、港澳和外國人確實奇怪,但他也理解在鄰國中國敵意下的台灣特殊背景,因此針對香港移民的權利多加限制,他相信在台港人都能接受,但單純用10年作為限制,不但時間太久,也少了彈性。他建議,若把固定的年限改成針對參選公職的香港移民多一些背景審查,或許也是一個彈性的折衷方式。

法院駁回聲請,朱磊:訴訟到底、持續爭取參政權

在朱磊登記參選立委之前,也有一案類似案件。2009年台北市第六選區(大安區)國民黨籍立委李慶安因為雙重國籍辭去立委,台北市選委會舉行立委補選。原籍美國的文魯彬是台灣資深環保運動健將,他來台定居20多年後,在2003年放棄美國籍歸化台灣國籍。文魯彬當時想投入立委補選,卻被選委會以未符合《公職人員選舉罷免法》規定而不予登記。文魯彬不滿並提出訴願,訴願被駁回後繼續提出行政訴訟,但到最高行政法院仍敗訴

朱磊的主張也正面臨類似的處境。朱磊向高雄高等行政法院聲請假處分,要求保全他的登記參選資格,但法院在立委登記參選那週就已駁回他的聲請。

不出意外,法院駁回理由是朱磊不符合《港澳條例》中,需設籍台灣10年才能參選公職的規定,並引用大法官釋字618號意旨指出,港澳移民「對自由民主憲政體制認識與其他台灣地區人民容有差異」、融入台灣社會需要適應時間,且擔任公職候選人需要長時間培養讓人民信賴,故對港澳移民有差別待遇並沒有違反《憲法》第7條平等原則
中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。
。因朱磊的權益並沒有受害,予以駁回。

對於朱磊的案件,中選會表示,將在12月15日前召開委員會審定所有立法委員候選人名單並通知抽籤,對於其他個案不做評論或回應。朱磊則表示,等到中選會正式駁回他的登記後,他會再提起訴願,若訴願駁回,他也會堅持繼續提出行政訴訟:

「我的參政權已經受到侵害,希望政府能正視民意啟動修法,不要帶頭歧視我們這些移民。」

朱磊強調,他從香港來到台灣,就是希望民主的台灣,可以保障所有人安居樂業。他已經拿到身分證,成為台灣的一分子,希望所有香港移民們除了能投票選總統外,也有機會登記為立委及其他民代候選人,實現另一種在香港做不到的「真普選」。

索引
不滿同胞移台受刁難,兩位香港移民參選台灣立委
中國、港澳、外國移民參政權皆受限,但法令規定不一
香港移民怎麼看台灣的民主與選舉?

用行動支持報導者

獨立的精神,是自由思想的條件。獨立的媒體,才能守護公共領域,讓自由的討論和真相浮現。

在艱困的媒體環境,《報導者》堅持以非營利組織的模式投入公共領域的調查與深度報導。我們透過讀者的贊助支持來營運,不仰賴商業廣告置入,在獨立自主的前提下,穿梭在各項重要公共議題中。

你的支持能幫助《報導者》持續追蹤國內外新聞事件的真相,邀請你加入 3 種支持方案,和我們一起推動這場媒體小革命。

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出

有你才有報導者
有你才有報導者

這篇文章的完成有賴讀者的贊助支持,我們以非營利模式運作,

邀請你加入 3 種支持方案,讓報導者能夠走更長遠的路。

瞭解更多

有你才有報導者

這篇文章有賴讀者的贊助完成,我們以非營利模式運作,邀請你加入 3 種支持方案,讓我們能走更長遠的路。

瞭解更多