血淚漁場三部曲・未竟的遠洋治理

4年520筆違規處分──監管收緊後的台灣遠洋漁業,是否更健康了?

從監管乏力走向嚴格治理,挺過黃牌危機的台灣,能否真正成為「負責任的海洋國家」?圖為高雄前鎮漁港內停泊的遠洋漁船。(攝影/楊子磊)

台灣是遠洋漁業大國,不過2015年起卻深陷歐盟「黃牌」危機──我方被指打擊非法漁業不力、法規嚴重缺失,對漁船欠缺有效監管。若無法改善、再被「紅牌」警告,上百億產值的漁獲將無法輸入歐盟市場,損失甚鉅。

2017年1月,堪稱世界數一數二嚴格的「遠洋漁業三法」因而上路,帶來急遽卻無可迴避的轉型期,一連串監管改革終於讓歐盟在2年半後解除台灣的黃牌。《報導者》檢視這4年來的漁業監管成績,政府處分產生哪些後座力?已走向「適者生存,不適者淘汰」的遠洋漁業,還有哪些未竟之事,仍待改善?

2018年11月6日,地方選舉前半個月,上千位漁民手持布條,怒按汽笛喇叭,在農委會前撒冥紙抗議。點燃他們怒火的是因應黃牌危機、甫於2017年上路、對非法、未報告、不受規範(IUU)
即illegal, unreported, unregulated。
漁業行為施以重罰的「遠洋漁業三法
指《遠洋漁業條例》之訂定、《投資經營非我國籍漁船管理條例》修正及《漁業法》部分條文修正。
遠洋漁業三法上路同時,亦附帶15項子法規、5項公告施行。
」。對部分業者來說,這帖求生苦藥實在難以下嚥,「生存找嘸步」。長期縱放的漁業監管制度迅速收緊,也讓不適應的漁民動輒得咎。

這些年台灣遠洋漁業變得更健康了嗎?《報導者》盤點過去4年、官方依據《遠洋漁業條例》開出的520筆罰單,整理出這段轉型期的3大觀察重點。

觀察1:四分之一漁船曾踩紅線,近半數是違規僱用外籍船員

2017至2020年間,《遠洋漁業條例》處分共520筆,總罰鍰達3億3,737萬元,共303艘我國籍遠洋漁船
包含12艘圍網船、4艘運搬船、3艘魷釣船、184小釣船、100大釣船。
曾被開罰──若以台灣漁船總數1,100艘來估計,超過四分之一(28%)的遠洋漁船都曾踩到紅線。
其中最大宗違規項目是「未經許可僱用非我國籍船員」,包含未申報、逾期申報、載運未經許可船員入港在內,違規數達252筆,即48%罰單皆屬此類,累積開罰2948萬元(佔總罰鍰8.7%)。《報導者》統計,有209艘船曾觸犯此規定,甚至有漁船4年間多次觸法
漁業署資料顯示,2018至2020年間,得海66號「未經許可僱用非我國籍船員」達5次,其經營人(船東)已累積開罰65萬元。
另外,觸犯此類規定達3次的漁船還有裕穩301號、水和成3號、鑫順發、德允、振銘洋20號。
探究其中原因,若以從業結構來看,在國人投入意願下降、2001年底中國全面暫停對台漁工輸出
1999年2月高雄籍鮪延繩釣船「金慶12號」在印度洋發生震驚國際的喋血案件,我國籍龔姓船長涉嫌殺害13名中國籍船員。
1999年5月,中國官方發布《關於整頓對台遠洋漁工勞務經營秩序的緊急通知》,暫停對台遠洋漁工業務,不過成效並不彰,出現以近海漁工名義從事遠洋漁業的現象,或轉向台灣人經營的外國籍權宜船。
2年後的2001年12月29日,中國當局再發布《關於全面暫停對台漁工勞務合作業務的通知》,指台灣漁工業務「經營秩序混亂、漁工合法權益受侵害問題嚴重、各類惡性突發事件時有發生」,全面暫停向台灣漁船派出遠洋和近海漁工。
這項禁令維持4年多,一直到2006年2月8日,中國才宣布恢復對台漁業勞務合作。
(但在2006年又恢復輸出)後,台灣遠洋漁業早已由外籍漁工所撐起。2019年台灣「境外聘僱」漁工多達20,232名,大多從事基礎勞力工作,而本國籍遠洋漁業船員(含專業和兼業)僅13,451人,多為船上幹部。

以最大船員來源國印尼為例,當地貧窮推力促使許多為了掙錢、養家餬口的男人登上台灣遠洋漁船。他們在當地、台灣仲介業者的居中牽線下,於港口國上船,展開動輒數月的海上生活。

《境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法》規定,外籍船員若直接於國外港口受僱,他們上船後30日內,台灣船東必須將船員名冊送交漁業公會或漁會、登錄至漁業資訊管理系統,並轉送地方政府申請許可,才算完成合法聘僱程序。

若沒有完成相關手續,漁船在返回港口時,可能被漁業署派駐當地的檢查員
台灣遠洋漁船會以外國重要港口為漁業基地,進行卸貨或補給。駐外檢查員即會外派到這些口岸,從事漁船轉載、卸魚、證照檢查等工作。
抽查到,船東依法
《遠洋漁業條例》第42條第3項第1款規定。
可被處以5萬至25萬元罰鍰,並可收回漁業證照最長達1年。此外,漁業署還訂定裁罰基準
即「違反遠洋漁業條例第二十六條第一項及第三項所定境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法案件裁量基準」。
,查獲1名未經許可僱用的外籍移工就罰船東5萬元,每加1名增加2萬元,直到25萬元的上限為止。

如此規範,何以成為漁民最常踩到的法律地雷?

不諳行政程序?罰款不痛不癢?

台灣鮪延繩釣協會祕書長何世杰觀察,船長性格多半隨性、務實,過去法規尚未嚴格規範時,常讓船員先上船一段時間、真正適應後才正式報僱用,避免一來一往的聘僱或解約造成行政作業負擔。

「我這艘漁船在呈報過程中,搭載人數有限,譬如15、16個,我跟你報一個名額之後,這個人就把他名額佔掉了,結果他沒有1個月、2個月,他無法適應就吵著要下船了,那我要重新通過一次,」何世杰說。

他認為船長並非壞意,可能因海洋與陸地作業型態不同,而不太注重行政程序,「有時候他會抱怨,我還要去搞你這套,每天忙著抓魚,我就已經忙不過來了啊,所以在行政上面,就會產生這樣的一個疏失。」

不過法規實施一段時間、歷經過渡期後,他表示這類違規情形已愈來愈少,目前大多在船員上船前,合約就已簽好並呈報聘僱。

宜蘭縣漁工職業工會祕書長李麗華認為,行政流程問題不是理由,此類案件罰鍰額度對業者來說有如鳳毛麟角、不痛不癢,業者出海所得、長期自政府獲得的補貼,其實很容易補過去,罰不勝罰。她直言,由漁業團體去登打資料相當讓人錯亂,「這是政府公文書耶,怎麼交給這個利害關係人去弄?所以他們怎麼弄,你就怎麼收、你就存,難怪你根本管不了。」

漁業署署長:人沒辦法掌握,如何說有良好管理

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漁業署針對漁工聘僱問題祭出多張罰單,但也招來業者埋怨;署長張致盛強調,漁業管理勢在必行。(攝影/吳逸驊)
漁業署針對漁工聘僱問題祭出多張罰單,但也招來業者埋怨;署長張致盛強調,漁業管理勢在必行。(攝影/吳逸驊)

漁業署署長張致盛2020年12月接受《報導者》專訪時坦言,過去的確收到漁民反映「只是慢個幾天,為什麼你要罰我?」但他強調,漁業管理勢在必行,也有助於釐清勞資爭議,「如果連船上有哪些人,我們都沒有辦法掌握,其實我們說對遠洋漁業做很好的管理,是講不過去,你至少人的部分要很清楚。那後續有一些糾紛的話,有一些漁工投訴,你是很清楚的,才能夠去釐清。」

現行境外聘僱流程之下,漁工聘僱經過多手且不即時回報,是否確實按規定走,就看有限的檢查員人力能否查到。

綠色和平遠洋漁業專案主任陳珮瑜表示,政府並非事先審核聘僱名單,往往等事情發生才被動反應。她提醒政府應調整眼光,不應輕忽此議題,若嚴格來看,漁工可能因此成為人口販運或強迫勞動的受害者,「這些漁工可能是黑數,沒有拿到勞動合約就上船工作,在船上工作情況,可能跟當初仲介口頭跟他允諾的不一樣,或船上有肢體暴力或苛扣薪資等情形。」

「我們跟漁業署溝通的時候,他們會覺得你這個字(指人口販運)太重了,台灣船東沒有那麼壞;我們也相信大部分船東都是好人,可是會注意到政府看這件事情,不夠宏觀,不夠嚴謹,」陳珮瑜感嘆。

如此困局有解方嗎?宜蘭縣漁工職業工會法律顧問、律師黃昱中表示,過去民間團體曾提出建置「境外聘僱船員資料庫」的構想,強化人員可追溯性。目前已可要求印尼仲介,提供漁工台灣官方範本契約,他建議未來仲介業者在與船員完成簽約之際,仲介就應直接上系統回傳資料,而不用透過漁會或漁業團體,如此將有助於掌握清楚船員行蹤。

「我就會知道今天哪艘船、哪個人他到哪裡,我可以不用在船上監視他的一舉一動。如果今天他不見了,或是他有什麼事情,我們隨時可以找到,或是他家人有急事要跟他聯絡的話,我們可以找到他,」黃昱中說。不過他強調,這涉及資料由哪個單位所主管,也仍有個資、隱私問題需注意。

何世杰也認為船員聘僱電子化可行,不過他強調:「呈報船員愈簡單愈好,然後愈能夠顯得出來,我們有呈報了,一切都是合法的,這樣子最好。」

但他坦言船長文書處理能力是關鍵,「他們巴不得就是說,有一個人能全部幫他們做處理,他們可以專心抓魚,但是現今的社會、現在的管理,是不容許他們這樣子了,船長真的必須要去管行政方面的,包括文書紀錄方面。」

一位不願具名的仲介業者也建議官方應建置「聘僱管理系統」,將合約等資料全部電子化上網。如此一來,船東找哪家國內仲介、國內仲介找哪家國外公司都更清楚,聘僱流程更加透明化。

新法重罰非法漁撈,漁工權益卻規範有限

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4年520筆違規處分──監管收緊後的台灣遠洋漁業,是否更健康了?
2017年法規改革仍偏重非法捕撈,對遠洋漁業貢獻至深的外籍漁工,其人權或勞權卻因現行法令而打折扣。圖為一名外籍漁工正在停泊的漁船上補漆。(攝影/楊子磊)

雖然非法聘僱佔違規案件數量的一半,但相較漁撈的裁罰,法規對人權的關注明顯不足

一位知情人士指出,在《遠洋漁業條例》立法階段,漁業署熱頭上被「盯」的項目是非法捕撈,而非強迫勞動,官員過程中依監察院建議,才放入兩條和「人」相關的法規
指《遠洋漁業條例》第26條及第42條。
第26條重點有三。一是船東聘僱外籍船員應經許可;二是仲介機構需經核准並繳交保證金;三是授權漁業署訂定子法,來規範外籍船員聘僱條件和權益、船東和仲介應遵行事項。
第42條則是違反第26條的罰則規範。
,「當時這兩條都沒有受到關注,立委也根本沒有注意到。」

他解釋,這部分可能是「未經許可境外僱用船員」的程序違規,或涉及未依契約給付薪資等問題,「不論是哪一種情形,(對船東)罰鍰最高都只有25萬,的確太輕,最好能修法調高罰鍰上限才有嚇阻力。」

攤開4年來涉及漁工權益的罰款,除未經許可僱用,另外如未全額給付薪資、上船時未簽訂勞務契約、或從事無關漁業勞動等,最高都只能罰船東25萬元;針對仲介業者可罰較重,未全額給付薪資或預扣薪資,開罰100萬元起跳。

根據《遠洋漁業條例》規定,違反此類事項,除了罰鍰之外,漁業署其實還能同時對船東「收回漁業執照」1年以下時間、禁止出海捕魚。不過《報導者》發現,目前併處收回漁業執照的案例少之又少。

目前境外聘用的外籍漁工,其勞動權益是由《遠洋漁業條例》授權《境外僱用管理辦法》來具體規範,不過此做法讓他們的薪資
2017年《境外僱用管理辦法》上路後,外籍漁工薪資從300美元,調升到保障每月至少450美元(約為新台幣12,820元)。《勞基法》最新標準則是每月新台幣24,000元。
、勞動權益的保障層級和密度,仍不若境內聘僱漁工,無法適用《勞動基準法》和《就業服務法》。

黃昱中指出,台灣外籍漁工聘僱的境內、境外「雙軌制」,讓勞動保障有著相當大的落差。如果外籍漁工依照《就服法》來台、採境內聘僱管道,就可適用《勞基法》,和本國國民享有一樣保障。

黃昱中認為,境外聘僱之勞動條件原則上應由勞動部管轄,「根本這個東西(境外僱用管理辦法)沒有存在的必要,從我們觀點就是,勞動部你標(拿)回來一體適用。」

李麗華也向官方喊話,不要再用行政命令位階的《境外僱用管理辦法》規範勞動條件,長期來看應該要讓境外聘僱漁工一體適用《就服法》和《勞基法》,獲得相同勞動保障。在該管理辦法沒有廢除前,她呼籲政府應納入「給付加班費」的內涵,保障漁工超時工作權益,並納入「勞動三權」精神,讓近海或遠洋的外籍漁工都能獲得團結權、協商權與爭議權
根據勞動部介紹,勞動三權涉及「集體」勞動權益。
團結權(組織權)指保障勞工可以自由組織或加入工會之權利,對應《工會法》;協商權(締約權)則保障工會可與雇主、雇主團體進行團體協商勞動條件,並按協商結果簽訂團體協約,對應《團體協約法》;爭議權(罷工權)則保障工會在與雇主協商勞動條件及相關事項時,有進行罷工、怠工等爭議行為之權利,對應《勞資爭議處理法》。
保障,有自主權發聲。
黃昱中坦言,短期內要廢除境外聘僱制度並不易,他期盼《C188漁撈工作公約》
即Work in Fishing Convention,由聯合國國際勞工組織(ILO)於2007年通過,因此又稱「2007漁業工作公約」。其內容涵蓋船上安全、衛生、休息時間、工作協議、等若干面向,並要求薪資不可以有不合理的差別待遇。
目前國際上已有18國家簽署C188。
2019年6月,第36次行政院人權保障推動小組已決議要將C188國內法化。
應儘速國內法化,《就服法》也能夠一體適用,「在法律上或現實上,才是我們覺得應該要有的最理想的狀況。」而勞動部的心態將是關鍵

「我們看到漁業的洞,一個一個洞有出現問題,拿到黃牌補一個,什麼東西補一個,漁業資訊有問題開始補⋯⋯你才慢慢深入了解到,原來我們這樣運行50、60年的漁業產業機制,是長這麼畸形,」黃昱中感嘆。

觀察2:違規捕撈、漁獲回報問題占總罰款6成

若從罰款金額來觀察,4年來涉及「違規捕撈」案件有81筆(占全部案件數16%),開罰總金額達1億2,325萬元,是最主要的罰鍰來源(占37%)。另外,「漁獲回報問題」違規數量也有80筆,罰鍰達8,594萬元(占25%)。這兩大塊違規,就占總罰款約6成。

在第一塊「違規捕撈」方面,主要可分為「鯊魚相關違規」以及「超捕」兩類。

違規捕撈81筆處分中,有54筆與鯊魚有關,罰鍰共7,365萬元(占總罰鍰22%)。會受如此重罰
例如2018年漁船「金昌6號」因在中西太平洋捕撈黑鯊36,820公斤、花鯊930公斤而遭漁業署重罰1,140萬;2020年漁船「東成368號」被開出總共1,175萬元的罰單,其被查獲持有黑鯊24,022公斤、花鯊魚鰭64公斤。
,是因許多違規事由為「持有禁捕魚種」,涉及捕撈瀕危的黑鯊
又稱平滑白眼鮫,在中西太平洋、大西洋海域為禁捕魚種。
花鯊
又稱汙斑白眼鮫,在中西太平洋、東太平洋、印度洋、大西洋海域皆屬禁捕魚種。
──相較常見、合法捕獲的水鯊,這兩者為高檔魚翅食材。針對性捕撈鯊魚,可能反映魚翅地下產業鏈存在,以及海洋的枯竭
一般而言,除了太平洋漁場設有「季節捕鯊組」以外,鮪延繩釣船主要目標都是經濟價值更高的大目鮪和黃鰭鮪。不過漁民可能因漁獲不豐、為求回本,而鋌而走險捕撈禁捕魚種。

(延伸閱讀:〈千萬罰鍰也難嚇阻,非法魚翅如何被送上你的餐桌〉

過去漁民若混獲鯊魚,可能考量其經濟價值較鮪魚低、占船艙空間,而將魚身丟回大海、只留下魚鰭,不過如此「割鰭棄身」做法不利生態保育而被詬病。官方2012年已規範鯊魚漁獲須鰭連身或鰭綁身。不過近年開罰項目中,「未依規定處理鯊魚漁獲物
這些樣態包含割鰭棄身、鰭身分離、鰭身比超過5%限制、鯊魚鰭占處理後漁獲物重量超過15%限制等。
」仍有24筆,共開罰1,030萬元。
另外,違規捕撈案件中,有20筆是屬於「超捕」配額限制魚種。目前遠洋漁業漁獲配額是按洋區或魚種不同,由區域性漁業管理組織(RFMOs)
即Regional Fisheries Management Organizations。根據外交部介紹,RFMOs是屬於全世界政府間組織,針對公海魚群及高度洄游魚類,訂定相關養護與管理措施,並打擊非法漁業。
台灣目前以「捕魚實體」參加的RFMOs包括:北太平洋鮪類及似鮪類國際科學委員會(ISC)、中西太平洋漁業委員會(WCPFC)、美洲熱帶鮪魚委員會(IATTC)、南方黑鮪保育委員會(CCSBT)之延伸委員會(EC)、南太平洋區域漁業管理組織(SPRFMO)、北太平洋漁業委員會(NPFC)以及南印度洋漁業協定(SIOFA)。
另外,台灣也以「合作非締約方」身份參與國際大西洋鮪類資源保育委員會(ICCAT)。
規範各國捕撈配額,漁業署再每年公告單船許可配額。如果實際捕撈超過配額,不只會從下一年度配額中扣回,若超過20%後漁民仍繼續捕撈,更屬「重大違規」,會照漁船噸數重罰。
至於第二塊罰鍰大宗「漁獲回報問題」,光是80件違規案例,其總罰鍰就高達8,594萬元。這些樣態包括沒有透過「電子漁獲回報系統」(E-logbook)回報漁獲(8筆)、或沒有回報丟棄之漁獲重量(9筆),另一種樣態則是雖有回報,但因回報數字跟實際卸魚重量差距太大,而被認定回報「不實」(26筆)或「嚴重不實」(37筆)
漁獲回報數字與卸魚重量之差值規範、如何達到「嚴重不實」程度,是按洋區和魚種差別,由以下法規命令分別規範:《鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法》第55和56條、《鮪延繩釣漁船赴印度洋作業管理辦法》第44和45條、《鮪延繩釣漁船赴大西洋作業管理辦法》第46和47條、《漁船赴北太平洋從事秋刀魚漁撈作業管理辦法》第24條、《漁船從事魷魚漁撈作業管理辦法》第24條、《南方黑鮪漁撈作業管理辦法》第28和29條。

以太平洋為例,大目鮪的電子漁獲回報重量與實際卸魚的落差,不可以超過卸魚量的10%,否則為「回報不實」,但如果落差範圍在2公噸之內,就算符合規定。如果差距超過2公噸、幅度又逾20%,就達「嚴重不實」程度。

何世杰觀察,法規剛上路時,的確有些船長刻意抓某些魚種而超過配額,「他自己本身知道自己抓超過了,那他被抓到了,他是該罰。」不過這幾年下來,這種漁船已經幾乎被淘汰,漁民也不願意去冒險,目前常見問題是「剛好超過2噸」。何世杰坦言,漁船上秤重時,每次誤差加總後可能就會變大,「有一些人並不是刻意,他天性不壞,他就是少了這根筋,就很容易被罰到。」

這條紅線也常被漁民埋怨,多人因不服漁業署處分,向行政院提出訴願。為了確保規範明確且一致,農委會也在2020年9月,公布2018年4月訂定的裁罰基準,以昭公信。

官方與業者:重罰讓非法捕撈減少,國際壓力下難有喘息空間

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《遠洋漁業條例》加強監管力道,規範內容涵蓋漁獲捕撈及回報。然而不少業者在適應過程中備感壓力,如何紓解反彈情緒成了官方一大課題。圖為一艘停泊於前鎮漁港的漁船貨艙。(攝影/楊子磊)
《遠洋漁業條例》加強監管力道,規範內容涵蓋漁獲捕撈及回報。然而不少業者在適應過程中備感壓力,如何紓解反彈情緒成了官方一大課題。圖為一艘停泊於前鎮漁港的漁船貨艙。(攝影/楊子磊)

「違反IUU的部分,其實逐漸在減少,」張致盛認為,2017年「遠洋漁業三法」通過後,台灣很多業者已體認到「大環境不一樣」,知道不遵守法規、再被其他國家抵制,損失的還是產業,「過去大概會覺得,政府就是要剝奪我的權利,會讓我的生計沒有辦法維持下去;但是現在他們已經知道,你如果不遵守這樣的規範,那不行。」

新法上路前,台灣漁業管理仰賴1930年制定的《漁業法》,然而多年下來法規結構並無太大改變,其罰鍰額度也只有3萬到15萬元,嚇阻力道非常有限。反觀《遠洋漁業條例》重大違規案件可罰100萬至3,000萬元,3年內再犯同款行為的最高罰鍰更可衝上4,500萬元。

不過,漁民能否負荷鉅額罰鍰?違規者如果不繳交罰款,會被移送法務部強制執行,也可能影響遠洋漁業許可證的核發,對業者形同斷炊。《報導者》進一步詢問法務部,法務部表示,截至2020年底,漁業署移送法務部執行案件共18件,其中5件已清償、2件撤回、3件分期付款、8件執行中,目前尚欠金額為2,252萬元。這個金額,占《遠洋漁業條例》總罰鍰的6.6%。

何世杰透露,2017年「遠洋漁業三法」通過後,因重罰而賣船繳罰鍰的案例「比比皆是」。小釣船數量目前也只剩約600至700艘,是鼎盛時期1,400多艘的一半。高雄前鎮一位曾被重罰千萬的陳姓經營人同樣告訴《報導者》,違規之後他已賣掉3艘船。

何世杰坦言,業者生存有一定困難,政府仍應針對無心的初犯者建立保護機制,讓業者在轉型過程中,不要承受過大壓力,「我們面對國際上面的競爭,我們無法去要求政府都要幫我們什麼忙⋯⋯但是你要讓我們說有一個改善的空間、喘氣的空間。」

新法涵蓋環節多、挑戰業者適應力,重罰之下,也讓基層回報工作變得如履薄冰。何世杰舉例,曾有漁業公司員工因行政作業疏失,忘了在卸魚前事先填寫申報表、取得漁業署同意,儘管後來有被監督卸魚、回報重量也符合規定,但收到調查單時,眼淚就掉下來了。

「有一些漁業公司小姐,做一、兩個月,兩、三個月她就不做了,她跟老闆講說,我真的做不下去了,我如果這個算錯,我如果一個數字算錯了,我如果一次沒有報的話,我害你被罰200萬、400萬,這個壓力我承受不了,我一年的薪水都沒有這麼多,」何世杰補充。

綠色和平:實際IUU黑數不得而知

台灣遠洋漁業轉型幾乎沒有退後餘地,違反規定就要直接開罰,對於重罰是否還有喘氣空間?漁業署遠洋漁業組組長林頂榮表示,歐盟方的確同意部分國家給違規者記點警告,期盼下一階段我方有機會爭取,但他也坦言,這點確有難度,「畢竟台灣是一個遠洋漁業、鮪魚的主要捕撈國家,你有指標性的意涵在那裡,所以它對你的要求特別嚴格。」

雖然政府與業者都認為重罰已達嚇阻效果,但陳珮瑜表示,近年綠色和平在台灣、印尼兩地調查仍會接獲消息,指台灣漁船存在洗魚等IUU行為;裁罰行為是末端,受制於漁業觀察員
漁業觀察員是隨著遠洋漁船出海、從事科學觀測的人員,他們會監督、記錄業者的捕撈狀況,並回報給政府部門,以利海洋資源評估。
2017年後,台灣漁業觀察員大部分由「中華民國對外漁業合作發展協會」所聘僱,其員額約79人。漁業署方面亦會聘僱觀察員,員額約30人上下。
人力有限,實際海上有多少IUU黑數仍不得而知。綠色和平認為台灣官方應持續推動電子觀察員
電子觀察員系統,被視為漁船上的「智慧眼」,透過監視錄影、影像處理系統等,加上人工智慧自動辨識魚種、體長等,目標是達到強化統計資料準確性,及有效了解漁船作業的目的,同時也有助於記錄船上捕撈情況,以補充人力觀察員未有派駐的船隻。目前西班牙以及澳洲等國,已經落實所有漁船設置電子觀察員系統。
制度,真正落實海上監管。而針對全球屢傳國際觀察員失蹤、死亡案件,他們也呼籲台灣、國際社會應加強其安全防護。

(延伸閱讀:〈4起外籍觀察員之死──台灣遠洋漁船上待還原的真相〉

觀察3:選舉考量?流程未建立?多筆舊案2020年才開罰

儘管漁業署表示近年違反IUU案件已逐漸減少,不過查看歷年處分資料卻不免注意到,有超過一半的罰單竟都在疫情籠罩、漁船困港的2020年開出,而2019年「重大違規事件」僅開出4件。

據了解,2018年11月執政黨在地方選舉的大敗,使漁業署在開罰上變得非常謹慎,內部承受許多壓力,許多案子都先壓著,直到2020年大選過後才慢慢著手處理。

張致盛在接受《報導者》專訪時被問起,2019年裁罰件數很少,是否與隔年總統大選有關?張致盛點頭微笑,沒有直接回應;但他接著說,2019年6月台灣解除黃牌危機,2019年7月他接任代理署長時,已有多筆案件等著他處理。他坦言,過去有段時間案件拖較久,甚至連歐盟也來詢問(怎麼開罰數這麼少),這是由於新法通過後,案件處理機制尚未完全建立,官方與船東來回溝通要花上大量時間,但目前作業流程已相對完備,案件從發生到結案時間已縮短。

林頂榮也表示,「遠洋漁業三法」罰則重,每個案件從成案、調查到核定處分,都必須謹慎處理,因而耗時,「不好好處理,後面訴願的比例非常非常地高,幾乎每個案子都在訴願。」

五分之一處分尋求訴願,官方人力吃緊

轉型之路上,官方與產業皆付出不少成本和代價。漁民面對鉅額罰款,為捍衛自身權益,亦訴諸行政救濟。截至2020年底,行政院公告的訴願決定書中,以《遠洋漁業條例》為案由的件數已達111件,即過去4年至少有五分之一的處分尋求訴願,更有漁民進一步和官方打行政訴訟。

黃牌的衝擊,推著產業走向洗牌,2020年9月美國將台灣遠洋漁獲列入《童工及強迫勞動製品清單》,也體現未來漁工人權的保障不可忽視。然而國內法規,對於漁工人權保障仍有所不足。

不再後退的高監管標準、慢性沒落的產業、海洋資源枯竭,正加速許多小釣船業者離開產業、或隨政策疏導轉型。但也有業者漸漸揮別舊時代的陰影,由下而上發起MSC
根據漁業署介紹,MSC指的是「海洋管理理事會」(Marine Stewardship Council),該組織從2000年開始推動永續水產品認證制度,會認定野生漁撈符合環境可持續性,或是水產品加工和流通符合標準。不過實務上要滿足其3大原則、31項指標實屬不易,因此業者會走向漁業改進計畫(FIP)。
FIP
根據漁業署介紹,FIP指的是「漁業改進計畫」(Fisheries Improvement Project),由世界自然基金會(WWF)依據MSC精神公布,是由業者自願發起,採行並公布其永續漁業措施,爭取市場國和消費者的認同。
2012年,我國業者接獲美國超市業者通知,要求我國鬼頭刀必須要有FIP。2015年9月,由台東新港區漁會發起、船主、貿易商、加工廠共同投入的FIP計畫,獲得SFP(Sustainable Fisheries Partnership)網站登錄,為台灣發展FIP寫下重要一頁。
等「永續漁業」認證,尋求自救。

(延伸閱讀:〈走了歐盟黃牌、又遭美國視為「血汗海鮮」,業者與政府如何應對?〉

另一方面,官方同樣在一系列改革中承受反作用力,面臨人力不足的窘境。張致盛不諱言,漁業署在晚間8、9時後,整個樓層常常仍是燈火通明,同仁辛苦而勞動量大,有大量內、外部的壓力需要紓解。各方壓力交織下,漁業署的確成了「留不住人的單位」,有同仁寧願辭職,或降調至基層服務。

官方這幾年其實已有人力增補。2017年後,漁業觀察員(含執法人員)總員額從55位擴編至130位,駐外檢查員也從1至2位增聘到8位,而新成立的24小時漁業監控中心(FMC)
2017年2月成立,透過資訊系統整合漁船基本資料、船位、漁獲量等資料,能自動對漁船做出警示,降低違規機率、提升監管效能。例如當一漁船接近他國專屬經濟海域(EEZ)、配額漁獲量快用罄時,便能給予提醒。
,也有20餘人編制。種種措施讓台灣觀察員涵蓋率數據上可達到5%國際標準,港口檢查率亦維持在10%,高於全球標準。不過,台灣遠洋漁業產業鏈遍布三大洋,政府若想要進一步落實監管,人力部署、國際合作、觀察員配套措施都還有著力空間,才不致讓一位位人才抱憾離開。

(延伸閱讀:〈割鰭、持續洗魚、資訊不透明──台灣新聘觀察員黯然離開的心聲〉

外部新一波改革要求中,台灣遠洋漁業能否重生、航向新局?

挑戰也在外部。因台灣遠洋漁業實力雄厚,對打擊IUU至關重要,因此我國能以「捕魚實體」(Fishing Entity)身分參加多個區域性漁業管理組織,拓展國際空間;但這讓台灣遠洋漁業不只涉及環境永續議題,漁獲配額、產業發展的背後,更會受政治因素掣肘。面對歐盟市場國的要求,台灣許多規範都已高於國際組織標準,成本提升下,漁獲產品能否對等地獲得消費端支持、以較高價格在市場立足,將成挑戰。

2021年1月《報導者》去信歐盟執委會,該會書面回覆中,肯定台灣政府在黃牌後改革法規、擴充人力、使用更全面的監管工具。歐盟執委會指出,台灣權宜船問題將是下一個監管里程碑,「確保台灣國民不會支持發生在他國的IUU行為,或從中獲利。」目前由本國人經營、但船隻掛在外國的權宜船
權宜船(Flags of Convenience, FOC)指船上掛著他國國旗、但由本國人經營的船隻,長久以來被稱為「權宜船」。這些漁船在海上的捕撈行為,需要依照船籍國如巴拿馬或是萬那杜等國的法規,而非台灣,但這些船籍國法規通常相對寬鬆,且較無意願或沒有足夠資源執行國際法令。近年,台灣數艘FOC漁船捲入強迫勞動事件。
登記有238艘,未登記的數目可能是登記數的三倍以上,歐盟因而仍緊盯台灣政府對遠洋漁業的監理。執委會表示,歐盟在黃牌後與台灣成立的雙邊工作小組,也將持續討論此議題。

想要走出監管乏力的歷史共業,不只仰賴公部門決心,更需要消費端支持永續水產品,才能鼓勵產業界突破困局。台灣未來能否真正擺脫汙名,善盡漁業大國責任,並真正保障漁工人權,讓全球消費市場埋單,挑戰正要開始。

索引
觀察1:四分之一漁船曾踩紅線,近半數是違規僱用外籍船員
觀察2:違規捕撈、漁獲回報問題占總罰款6成
觀察3:選舉考量?流程未建立?多筆舊案2020年才開罰

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