血淚漁場三部曲・未竟的遠洋治理

走了歐盟黃牌、又遭美國視為「血汗海鮮」,業者與政府如何應對?

台灣去年首度被美國勞動部視為「血汗海鮮」的出口國,遠洋漁業的轉型與改革箭在弦上。圖為前鎮漁港卸魚碼頭上的鮪魚。(攝影/楊子磊)

美國在2020年9月30日發表《童工及強迫勞動製品清單》,台灣遠洋漁業的漁獲赫然在列。雖然美國目前並未表示將全面禁止台灣漁獲銷售至美國,但已有美國買家強力表達不改善就轉單的要求,讓漁業與水產公司緊張,也讓政府擔憂。

經過多年努力,台灣在2019年被歐盟解除黃牌,何以一年後又被美國列管?為避免未來遭到美國制裁、讓台灣在2022年美國勞動部複檢時除名,業者開始進行哪些改革?漁業署為何開始思考「減船計畫」?

從2014年開始,美國勞動部每隔2年會發表《童工及強迫勞動製品清單》(List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor)報告,將各國被美國認定涉及違反人權的產業列入。2020年9月30日,台灣第一次被列入清單之中──台灣產出的漁獲被美國勞動部視為跟泰國、印尼、中國、迦納等國一樣,是透過壓榨漁工得來血汗海鮮的出產國之一。

在這份總共104頁的報告中,跟台灣相關的部分佔了10頁,總共被提到44次。報告清楚指出,外籍漁工在台灣籍漁船上工作時,遭到以下幾種對待:

  • 漁工的護照、身分證件遭船長沒收
  • 漁船長時間沒有靠港,漁工無法與外界聯繫
  • 漁工必須18到22小時不間斷的連續工作
  • 因為生活環境惡劣,漁工經常會感到飢餓與脫水
  • 船長對漁工有語言與肢體暴力
  • 船公司以各種理由苛扣漁工應得的工資
  • 漁工無法輕易離開船隻或終止工作契約

報告的內容字字句句描繪台灣遠洋漁業對外籍漁工存在的剝削,但這並不是第一次台灣遠洋漁業遭美國政府點名。美國國務院發布的年度《人口販運問題報告》(Trafficking in Persons Report),從2016年開始,每年都會點出台灣遠洋漁業存在剝削外籍漁工的問題

「我不認為這次台灣被列入清單中是巧合,台灣漁業長久以來存在系統性的問題,」綠色和平美國辦公室的資深海洋顧問沈安迪(Andy Shen,音譯)受訪時點出,以往提到海上強迫勞動都會想到泰國,但最近NGO、歐盟、美國等,檢視的重點開始轉向台灣。

相較國務院的人權報告只書面點出台灣漁業問題,從美國海關到勞動部,對於不符合人權要求的產品要輸入美國,已陸續展開更嚴格的行動。

美國海關暨邊境保護局(Customs and Border Protection, CBP)從2019年至今,已經發出4次暫扣令(Withhold Release Order),禁止4艘
台灣一共有4艘船曾被列入暫扣令,其中一艘已經解除。4艘船分別為:萬那杜籍權宜船和春61號(2019年2月)、台灣籍漁船「漁隆2號」(2020年5月)、萬那杜籍權宜船大旺號(2020年8月)、台灣籍漁船「連億興12號」(2020年12月)。
載有漁獲、但有強迫勞動嫌疑的台灣籍漁船與台灣權宜船
權宜船(Flag of Convenience, FOC)。台灣人為了規避台灣較嚴格的漁業法規,將船公司與漁船的船籍都開設在漁業管理較鬆散,並且沒有意願或能力執行國際漁業法規的國家。在這種方式營運下的漁船稱為權宜船。
,進入美國。

違反《C29》,4艘船漁獲不准入美、僅1艘解除禁令

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台灣遠洋漁業近年來不斷受到國際批判,指責漁船上存在違反漁工人權的狀況。圖為外籍漁工在船上整理漁網。(攝影/楊子磊)
台灣遠洋漁業近年來不斷受到國際批判,指責漁船上存在違反漁工人權的狀況。圖為外籍漁工在船上整理漁網。(攝影/楊子磊)
《報導者》聯繫了CBP,想進一步了解暫扣令背後的意義,該局的貿易救濟法律執行小組組長辛諾喬莎(Ana B. Hinojosa)回覆:「我們並不是針對特定的國家⋯⋯但這幾年我們陸續收到台灣漁船上有剝削漁工的指控。」辛諾喬莎說,他們的小組收到國際NGO、調查報導的記者、美國政府單位給予的照片、影片、文件或是證人等證據後,會依據《C29強迫勞動公約》(C29 Forced Labour Convention)所訂定的11項指標
國際勞工組織1930年訂定《C29強迫勞動公約》,載明了在任何工作場合,若符合這11項指標就屬於強迫勞動:
  1. 佔弱勢的便宜
  2. 欺騙
  3. 限制行動自由
  4. 孤立
  5. 肢體和性暴力
  6. 恐嚇威脅
  7. 扣留身分證件
  8. 扣押薪資
  9. 債務綑綁
  10. 有害的工作和生活環境
  11. 大量超時工作
來檢視這些證據。

若有足夠證據證實該船有強迫勞動的狀況,CBP就會對被指控方發出暫扣令,禁止該船的貨物進入美國。辛諾喬莎進一步指出,在暫扣令發出後,若船東沒有提供相關證據證明已經改善船上狀況,或是提出證明表示指控不實,暫扣令並沒有時效,該船的貨物永遠不得入境美國。

這4艘遭CBP發出暫扣令的船之中,目前只有萬那杜籍的台灣權宜船「和春61號」成功解除了暫扣令。

2016年「和春61號」發生了6名船員合力殺死船長的事件,綠色和平組織成員前往船員在萬那杜被關押的監獄探訪後,發現了原來船上長期存在強迫勞動的狀況。船員們因受不了船長的虐待,犯下殺人罪行。經過CBP調查後,證實該船違反《C29強迫勞動公約》的11項指標,於是在2019年2月對「和春61號」發出暫扣令。

為了解除暫扣令,「和春61號」船東開始進行改進船上的狀況。台灣區遠洋鮪延繩釣漁船魚類輸出業同業公會(大釣公會)的組長林涵宇說,「和春61號」的船東當時自行跟CBP聯絡,確認解除暫扣令的標準,參加英國的漁業改善計畫,邀請第三方單位上船監督工作環境。「和春61號」也在船上安裝了電子監控系統,讓船上的狀況可以清楚被記錄。

花了1年2個月,「和春61號」的暫扣令在2020年4月被解除。

相較於2015年台灣因「非法、未報告、不受規範(IUU)
  • 非法(Illegal):漁船違反國內或區域漁業管理組織規定
  • 未報告(Unreported):未向船旗國或區域漁業管理組織通報,或虛報/低報的捕魚活動
  • 不受規範(Unregulated):指無國籍漁船或非屬區域漁業管理組織會員,卻進入捕魚
」漁業行為而遭到歐盟黃牌警告,這次美國CBP則是直接禁止漁船的漁獲進入美國。而美國勞動部將台灣列入《童工及強迫勞動製品清單》後,未來是否進一步制裁仍不得而知。但台灣業者卻已經感受到來自市場端的壓力。

「美國黃牌」後,業者轉單壓力襲來

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兼任大釣公會的春億漁業董事長林毓志2020年9月發起了漁業改進計畫,希望在2022年美國勞動部複檢時,台灣可以從《童工及強迫勞動製品清單》移除。(攝影/楊子磊)
兼任大釣公會的春億漁業董事長林毓志2020年9月發起了漁業改進計畫,希望在2022年美國勞動部複檢時,台灣可以從《童工及強迫勞動製品清單》移除。(攝影/楊子磊)

「美國黃牌(強迫勞動製品清單)的影響已經出現了,」林涵宇說。

曾有美國業者透過水產進出口公會,要求台灣輸出鬼頭刀至美國的賣家必須自清,證明自己的漁獲並非來自有強迫勞動狀況的船隻,否則考慮轉單。

根據漁業署的統計,台灣總共獲准外銷遠洋漁獲的業者有248家,而2019年輸出漁獲至美國的業者有41家,佔總數的16%,其中交易的大宗是鮪魚罐頭和鬼頭刀做成的魚排,這些水產品輸入美國後,多數會進入如好市多(Costco)、沃爾瑪(Walmart)等大型超市與餐廳,部分則進入美國各級學校食堂以及美軍的食物配給。

成千上萬名美軍吃的鮪魚罐頭,有部分來自「春億漁業」。春億漁業董事長林毓志,目前也是台灣大釣公會理事長,大釣公會的會員共有300多艘大型鮪延繩釣船。春億漁業和公會其他會員的捕撈和販售範圍遍布世界,美國也是大釣船漁獲的重要銷售市場。

戴著金絲眼鏡,頂著一頭白髮,現年74歲的林毓志從事漁業買賣事業超過40年,站在這波壓力來襲的風口浪尖,在前鎮接受《報導者》訪問時他說:「AIT的酈英傑(美國在台協會處長)來關心過,沃爾瑪跟豐群(全球最大水產貿易商)也來找我談過,」林毓志知道,美國人很重視漁獲的來源,不希望他們經手的漁獲跟海上強迫勞動有關係。

在2019年意識到船上漁工人權可能是台灣將面臨的問題時,林毓志以大釣公會理事長的身分發起了「太平洋長鰭鮪漁業改進計畫」,並且在2020年9月16日與跟對外漁業合作發展協會簽約,其中一個改進的項目就是「加強維護漁工權益及發展漁船經營者與漁工的溝通管道」。

在這個漁業改進計畫(FIP)
根據漁業署介紹,「漁業改進計畫」(Fisheries Improvement Project, FIP)是由世界自然基金會(WWF)依據MSC精神公布,是由業者自願發起,採行並公布其永續漁業措施,爭取市場國和消費者的認同。
中,目前有10間漁業公司、總共28艘大型延繩釣漁船參加。林毓志表示:「我們依循的就是CBP要求的《C29強迫勞動公約》11項指標,」每兩週開一次會議,會員們在會議中討論如何製作工時表、規定輪班休假制度、勞務契約訂定,並且要求船長到漁業署委託的課程中心上課,學習跟漁工溝通的技巧。

為了讓這個計畫有第三方監控,林涵宇邀請了關懷漁工生活的基督教長老教會海員/漁民服務中心加入計畫。漁船在靠岸後,海員中心的人員以漁業改進計畫監督者的名義探訪漁工,以達到稽核漁業改進計畫中改善船員生活的目的。

「我們的目標是在2022年美國勞動部複檢時,可以讓台灣從清單中被拿下來,」林毓志強調。

國際勞工組織(ILO)在1930年所訂定的《C29強迫勞動公約》主要是防止勞工遭到剝削;2007年訂定了另一項《C188漁撈工作公約》,詳細規定了漁船上的生活環境標準、起居艙大小、工作及休息時數還有工作契約應符合的標準等項目。這項專門為漁撈工作所訂定的公約已獲得共18國簽署,其中包括南非、泰國、阿根廷等台灣漁船經常靠岸的國家,在2017年生效。

台灣研議將《C188》國內法化

為了跟上國際最新的標準,也防止台灣漁船在簽署《C188漁撈工作公約》的國家裡被取締,行政院在2019年6月的行政院人權保障推動小組第36次會議時,決定將其國內法化,並責成勞動部為主管機關研議法規訂定,而漁業署也著手修改相關的配套,目前關鍵措施是協助老舊船隻改造,符合標準

由於每艘漁船都有噸位建造的上限,以往船東會希望把魚艙容量最大化,容納漁獲,因而壓縮漁工在船上的生活空間。若現在按照《C188漁撈工作公約》的標準改造船體,將會縮小魚艙的空間。

漁業署在2020年12月修改了「漁船建造許可及漁業證照核發準則」,這個行政命令給予有意願改善船上空間的船東,部分寬限、不那麼受到船隻噸數上的限制。船東能夠加大起居艙,同時不損失漁獲儲存空間。

但是面對那些無法改建的小釣船(100噸以下的延繩釣船),漁業署也在準備一個大型計畫,希望能釜底抽薪地改造台灣的遠洋漁業。

政府端出退場機制:小釣船減船計畫

台灣遠洋漁船的數目僅次於中國,是世界第二大。但近年在漁業資源枯竭的趨勢下,台灣在國際組織中分配到的捕撈配額被嚴格限制。僧多粥少造成大者恆大,甚至不少船隻因為捕撈到的漁獲無法打平收支,進而鋌而走險過度或非法捕撈。漁業署希望可以給無法跟上國際標準的船隻一個退場機制,接受《報導者》專訪時,漁業署署長張致盛首次公開提及「小釣船減船計畫」。

「住艙空間的改善還有衛生空間的改善,目前以小船而言是不可能達到的⋯⋯因為要顧慮到它的安全性(小型船體大幅改動可能影響航行安全),我們不能隨便把它改來改去,」張致盛受訪時坦言,目前這個計畫仍在跟行政院爭取經費,初步的概念是爭取9億元的經費,以船舶噸位為單位計算,向船東們收購約200艘100噸以下的小型延繩釣船,達到減少台灣小釣船數量的目的。

漁業署提出減船計畫因應國際壓力,並不是第一次。

2005年台灣遭到大西洋鮪類保育委員會(ICCAT)制裁,被大砍捕撈配額。漁業署當時費時兩年半,減去了173艘的大型延繩釣船。讓鼎盛時期原本有600多艘的大釣船,減為300多艘。

而這一回,若漁業署的減船計畫順利執行,原本700多艘的小釣船數量會剩下500艘左右。台灣遠洋漁船總數可能從1,100艘下降到800多艘。

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除了鼓勵改造船體符合國際標準,漁業署準備針對小釣船推出「減船計畫」,協助業者轉型或退場。圖為東港漁港內一艘小釣船正在重新上漆。(攝影/楊子磊)
除了鼓勵改造船體符合國際標準,漁業署準備針對小釣船推出「減船計畫」,協助業者轉型或退場。圖為東港漁港內一艘小釣船正在重新上漆。(攝影/楊子磊)

「9月的那個問題(美國強迫勞動製品清單),我們面對國際市場上的要求、對人權的要求,政府強制政策改變,身為國民就只好照著做啊,」 台灣鮪延繩釣協會(小釣協會)祕書長何世杰指出,沒有辦法跟上國際標準、決定不再經營下去的業者,可能就會透過這次的減船計畫退場。

除了減船計畫,政府也鼓勵比較有財力的小釣船業者將自己旗下船隻的噸位合併,減少船隻數量並改造船體符合國際標準。何世杰說,花錢改建船體,政府提供補貼,讓業者可以順利轉型,「這也是一種減船。」

「這有點像是遠洋漁業現代化的過程,」長期關心環境發展的立委洪申翰認為,要用法規改變漁業從業人員的思想跟行為並不容易,很多東西要靠細膩的實際操作以及長時間的推廣與教育才可能成功。

台灣在2019年費盡千辛萬苦讓歐盟解除黃牌警告,2020年的美國強迫勞動製品清單又持續施予壓力。有了前車之鑑,政府與業者此次拿出積極的態度面對,漁業署甚至提出一系列計畫準備改革;只是小釣減船計畫有可能減去不少漁工和幹部的就業機會,而噸數的收購價格將是業者未來是否配合的關鍵。

不論是國際組織或國際品牌商,都在加速要求供應鏈裡的人權勞動指標,包括漁獲產品在內的消費品產製過程要符合《C188漁撈工作公約》。後黃牌時代,接二連三的國際監督,說明了台灣遠洋漁業的進化是未竟的旅程,絲亳無法鬆懈。

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