血淚漁場三部曲・未竟的遠洋治理

割鰭、持續洗魚、資訊不透明──台灣新聘觀察員黯然離開的心聲

國際組織監管遠洋漁業制度中,觀察員扮演重要角色。但許多已離職的台灣觀察員對我們說,他們難以為這份工作自豪。(攝影/楊子磊)

過去3年,台灣遠洋漁船上的觀察員人力從55位、最高增加到130位。為了達到歐盟標準,他們在3週訓練後倉促上船,也的確讓台灣於2019年順利解除黃牌,但觀察員制度真的讓監管透明了嗎?《報導者》在2016年發表〈濫捕、洗魚、造假──觀察員眼中的真相〉,近期我們持續追蹤觀察員制度,發現觀察員仍經常目睹洗魚、割鰭棄身,而且被暗示要修正他們的報告,工作的高壓加上無法到位監管,使得人力流動頻繁,離職人數在過去3年達到82位。

台灣的觀察員制度怎麼變化?為什麼增加的人力無法真正「隨機」上船,落實監管?

瑞新(化名)熱情地向我們打招呼。第一次見面,我們約在高雄前鎮附近的熱炒店,那是許多觀察員回港後,常去聊天小酌的地方。

長期熱愛海洋工作的瑞新,是歐盟對台灣祭出黃牌
台灣自2015年10月1日遭歐盟列入打擊非法、未報告及不受規範(Illegal, Unreported and Unregulated,IUU)漁業不合作國家警告(黃牌)名單。
  • 非法(Illegal):漁船違反國內或區域漁業管理組織規定
  • 未報告(Unreported):未向船旗國或區域漁業管理組織通報,或虛報/低報的捕魚活動
  • 不受規範(Unregulated):指無國籍漁船或非屬區域漁業管理組織會員,卻進入捕魚
後新聘上船的觀察員之一。知道觀察員的工作是要監督海上漁船捕撈,並將蒐集的科學資料提供國際組織,他便決心報考。

但應徵上後,受訓3週、加上1週的船員訓練,就倉促上船。受訓期間,他們只有一次到東港魚市場練習辨識魚種以及測量魚身,另外還有半天到漁業署的「漁訓貳號」了解船上通訊設備;其他時間,則是在漁業署高雄前鎮的辦公大樓裡上課,準備紙筆考試測驗,過程中,從未真正上過靠岸的漁船。

3週的課程包括魚種辨識、魚體測量、耳石和生物樣本採樣,及漁業相關法規的認識等,大量龐雜的資訊,必須要在短時間內吸收。海上工作險象環生,觀察員在出航前只能紙上談兵,即使是有相關經驗的瑞新也不禁感嘆:「之前有耳聞(觀察員海上工作)滿誇張,但不知道有這麼誇張,是上了船才懂得海上的遊戲規則。」

他在太平洋區出航幾次,原以為台灣遠洋漁業已在國際監督之下,為了卸下黃牌汙名,漁船會更守規範;但上船後,瑞新不只得學會在環境惡劣的船上求生,更經常目賭漁船超額捕撈鮪魚或非法捕撈禁捕鯊魚,以及為了供應魚翅,而對捕撈的鯊魚「割鰭棄身」
因鯊魚鰭的價值遠高於鯊魚肉,船員通常割鰭棄身,留下魚翅。但台灣從2012年開始,要求鯊魚「鰭不離身」政策,也在《遠洋漁業三法》通過後,規定一旦鰭身分離,可開罰船長和船東數十萬罰鍰,最嚴重者還可以撤銷漁業執照。但考量漁船實務作業彈性,規定部分船種,可以用「鰭連身」或「鰭綁身」的方式,處理捕獲鯊魚的魚鰭,也方便岸上檢查員登船檢查。但重點是,同一尾鯊魚的魚身及鰭必須放在一起。

洗魚、割鰭棄身、非法捕撈時有所聞,觀察員卻難如實回報

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一艘正在夜間作業的台灣籍漁船,非文中指涉對象。(攝影/Paul Hilton/Greenpeace)
一艘正在夜間作業的台灣籍漁船,非文中指涉對象。(攝影/Paul Hilton/Greenpeace)

瑞新實際出航經驗中,其中兩趟違規情況相當猖狂。

一趟是台灣籍船長,對瑞新的態度很差,每當瑞新要回報時,船長會在旁邊盯著他看,他做漁撈日誌的回報都需要經過船長同意,如果回報的捕撈數據不一樣,船長火氣就會上來。有時會跟他說,大目鮪配額很快要超額,直接要求瑞新寫跟船長漁撈日誌上一樣的數字,配合一下。他也推估大概每次起鉤,平均都會混捕到3、40隻禁捕的黑鯊,如果風浪不大,瑞新就會看到他們把鰭割一割,魚身丟掉,魚鰭包一包便放入冷凍艙。同樣禁捕的花鯊雖然比較少,一趟下來仍有將近10隻。

另一趟是中國籍船長,也讓瑞新不好過,因為該船同樣非法捕撈黑鯊和花鯊。黑鯊在中西太平洋區是禁捕魚種,花鯊更是全世界洋區都禁捕,這艘漁船卻仍明目張膽非法捕撈,外加割鰭棄身。

「船長心情好時,還會拿這些魚翅在船上煮給大家吃,」瑞新苦笑道。

瑞新某次結束任務返台,瘦了至少10公斤──在海上生活時常營養不良,曾經長達1個多月只吃米飯。有一次睡在滿是臭蟲的角落6、7個月,被咬到發狂,手腳部分皮膚潰爛。

惡劣的環境他都可以忍受,但讓瑞新真正離開的原因,是海上依舊失靈的監管機制。

觀察員每週需要回報漁獲資料以及船上狀況給漁業署,但用來回報的衛星電話,就在船長室,需要經過船長的同意才可使用,觀察員因此難以在船上回報真實的情況。即使有些觀察員堅持回報真實狀況,後來船公司知道誰是「抓耙子」,反而惹禍上身。

「那麼認真到底在搞什麼,你無能為力。要嘛就跟他們在那混,看不下去就離開吧!」瑞新帶著失望的語氣說。後來瑞新在船上大多會照常填寫漁獲數量,但違規事件就不敢記錄,「保護自己還是比較重要,」他聳聳肩。

除了非法和超額捕撈,遠洋漁船常見的違法,還包括「洗魚」。

另一位在黃牌後加入觀察員行列的方齊(化名),過去也曾做過海洋相關工作,最後帶著憤怒與失望離開觀察員的崗位。他其中一次出航,在海上10個月,就碰到3次「洗魚」。

「其他同梯的頻率差不多,魚艙3個月就滿了,」方齊說。

海上的「洗魚」和陸地上的「洗錢」概念相似,代表著龐大的漁撈黑數,指的是這批魚由誰、在何地、用何種方式捕撈,無從得知,也正是海洋資源枯竭的關鍵原因。

他提到兩種洗魚方式:一種是在海上轉到別艘船,一種是挪用國外的配額。在海上,船長會在夜間關掉漁船定位系統(Vessel Monitoring System, VMS)6到8個小時,然後在會船時把魚「洗」到別艘船上。另一種是用島國、或是非洲國家的配額,再用進口名義轉回台灣,「船東會跟當地官員喬,在報關資料上有對方官員的蓋章,報關資料寫是從他國進口,不是台灣自己捕,也是另外一種洗魚。」

方齊指出,他在任務結束將觀測報告送到漁業署做歸詢(debriefing)
觀察員回報的資料,會先由負責人整理資料,如果有問題,會和觀察員確認,完成歸詢後,最後再上呈資料,然再交到區域漁業組織。
時,觀察員若堅持維持原本的真實紀錄,有時會被被暗示「調整」;方齊說,歸詢後的資料,後續如何被調查和處理,都不透明。

「我們後來為了自保,有沒有違規?沒有。洗魚?沒有。」方齊與同梯的觀察員,11人中,就有5人離職。

不透明、不信任,「失去為觀察員工作貢獻的意義」

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船上生活確實辛苦,不過《報導者》接觸到的數名觀察員表示,最終讓他們離開的主因,是他們無法落實監督的責任。圖為一艘台灣籍延繩釣漁船上的用餐空間,非文中指涉對象。(攝影/Tommy Trenchard/Greenpeace)
船上生活確實辛苦,不過《報導者》接觸到的數名觀察員表示,最終讓他們離開的主因,是他們無法落實監督的責任。圖為一艘台灣籍延繩釣漁船上的用餐空間,非文中指涉對象。(攝影/Tommy Trenchard/Greenpeace)
黃牌之後,漁業署要增聘觀察員到超過130位,聘僱觀察員來自兩個單位,一是漁業署,二是中華民國對外漁業合作發展協會
由行政院農業委員會於1989年間發起,協助政府及業者爭取對外漁業合作,並協助訓練與輔導漁業相關從業人員。觀察員的招聘和訓練,包括黃牌後的新聘觀察員,也由對外漁協負責。
(以下簡稱對外漁協),其中漁業署負責原本聘僱的55位,對外漁協則負責所有黃牌後新聘的79位觀察員。

根據對外漁協各年度預算書,每年要維持79位在職觀察員,但從2017年到2020年6月,3年內就有82人離職、退訓或是遭資遣。受訪的新聘觀察員這樣形容流動率:

「每個月都有觀察員在受訓,隨時也都有觀察員離開。」

「船上的生活還有船上的適應不是每個人都做得到的,這個要強迫他留下來是不切實際啦!」漁業署署長張致盛接受《報導者》採訪時,針對觀察員的高離職率如此回應。觀察員的工作長期暴露在高風險環境中,加上一年一簽約聘制,離職率相對其他行業高,但《報導者》接觸到、近期離職的數名觀察員表示,最終讓他們黯然離開的原因,並不是船上生活的辛苦,而是他們無法落實監督的責任。

冠中(化名)也是黃牌後上船、幾趟出航後便失望離開的其中一人。冠中過去對海洋有些了解,在得知觀察員這份工作時,激起他出航冒險的念頭。他其中兩趟航次是中國籍船長──根據《漁船船員管理規則》
《漁業法》授權之子法《漁船船員管理規則》中規範,台灣籍漁船從事遠洋漁業,漁航部門幹部船員應持有一等船長或一等船副執業證書,且要參加專業訓練,其中即會限制船長要具備本國籍資格。
,台灣漁船的船長理應由本國人擔任,但漁業圈都熟知外籍船長是常態,大多會睜一隻眼、閉一隻眼。在海上,冠中也目睹包括洗魚、割鰭棄身和超額捕撈等違規行為。

一般觀察員在船上,每週要向漁業署用衛星電話回報捕撈數據以及海上狀況,出航結束後再繳交觀測報告。多數觀察員為了在自保與監督之間取得平衡,不會在船上據實回報,而是在回港後,於觀測報告中的「回報本次航程總結」,寫下船上的違規行為,並交給漁業署。

冠中就選擇在回港後回報漁船違規行為,但他認為觀察員和漁業署之間資訊不對稱也不公開,他無法確認後續該船有沒有受到裁罰。他表示,因為漁業署可能需要蒐集足夠證據才能開罰,加上審查的案件在公部門體系的程序冗長,即使沒有出現在名單上,有可能期程還未安排,但這些過程,對觀察員並不透明。

這樣的生態是讓冠中離開觀察員一職的主要原因:

「我無法得知此份紀錄報告是否有用,因此我個人認為失去為此貢獻的意義。」

另一位黃牌後觀察員奇維(化名)在工作期間,在駕駛台觀測,看到船長與船員把鯊魚拉上甲板,漁工將十幾二十隻鯊魚鰭割下,順手海拋魚身。奇維沒有選擇在船上回報,但他表示折衷的方式,就是兩份資料:在船上的每週回報,以及回港寫下實際狀況的觀測報告;但後續漁業署如何處理漁船,他也不清楚。

張致盛表示,因為「遠洋漁業三法
《遠洋漁業條例》、《投資經營非我國籍漁船管理條例》修正案,及《漁業法》部分條文修正案。
」通過後,裁罰的案件比較多,金額也比較高,歐盟確實有和漁業署反應,為何從調查到確定裁罰會拖到1、2年。漁業署表示,有針對此建議再釐清、並縮短裁罰流程。

觀察員出任務,在孤立無援的海上,得要摸索出自己的生存模式,同舟要不要和船長共濟,要回報還是自保,都成為兩難。他們的工作合約第15條白紙黑字寫著「應每日據實填寫報表」,成了一段讓許多觀察員感到無奈又諷刺的文字。

「隨機派遣」難達成:應付黃牌,官民演戲?

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區域漁業組織都有對觀察員的涵蓋率等指標訂定標準。圖為一艘太平洋上的台灣籍小釣船,非文中指涉對象。(攝影/Paul Hilton/Greenpeace)
區域漁業組織都有對觀察員的涵蓋率等指標訂定標準。圖為一艘太平洋上的台灣籍小釣船,非文中指涉對象。(攝影/Paul Hilton/Greenpeace)

為了符合中西太平洋漁業委員會(Western and Central Pacific Fisheries Commission, WCPFC)對「大釣與小釣船各5%觀察員涵蓋率」的要求,新聘的觀察員表示,派遣的原則以「兩次小釣船、一次大釣船」為標準,但小釣船普遍空間擁擠和設備老舊,新聘觀察員派遣上船就跟新兵抽籤一樣,像瑞新這樣碰到船況差的小釣船,也只能硬著頭皮上去。有時在國外港口或是運搬船轉運登船,不能在派遣前先了解船況,也沒辦法先和船東船長打過招呼,就直接登船,風險又更高。

這也是在歐盟黃牌之前,觀察員制度難以達到小釣船5%標準的主因。但在國際壓力下,漁業署似乎沒有選擇,短時間內只能先硬派觀察員上船。而觀察員的涵蓋率在2018年達到歷年高峰,在2019年黃牌卸除後,涵蓋率就明顯下降。

除此之外,也因為考量觀察員安危,使得漁業署難以真正地「隨機」派遣。

所謂隨機,就是沒有指定漁船、以還未派遣過觀察員的漁船為優先。《報導者》一筆一筆地爬梳,整理從2017年至2020年派遣上船的438筆觀察員出勤紀錄
出勤紀錄以航次為計算,非漁船數,所以會高於已派遣的漁船數。
,發現台灣4年間約371艘船曾被派遣觀察員。若以台灣約984艘延繩釣船(註)
從漁業署2020年各洋區核准名單總數計算,《報導者》盤點其中太平洋653艘(小釣558、大釣95艘)、大西洋85艘(皆為大釣)、印度洋275艘(小釣145艘、大釣130艘)。去除重複名單後,三大洋鮪延繩釣船共計約984艘(大釣308艘、小釣676艘)。
計算,371艘船僅涵蓋總船數的37%。但我們發現,4年間還有不少重複派遣的情形,包括54艘漁船派過2次、5艘漁船3次、1艘漁船4次。

幾位熟悉漁業署業務的受訪者低調表示,漁業署也知道,有些船隻船況太糟、或是船公司暗示觀察員上船不會讓他吃好住好,怕觀察員安全會出問題,很難派人上去。

「其實都是喬好的啦,有觀察員的,就有配套措施給你,不然就是本身船況好,數據比較好弄,會讓觀察員優先上去。你可能發現一、二、三年都派同一艘,一直都沒派到的,可能就是船公司不讓他上去,」熟悉漁業署業務的的陳文中(化名)尷尬地笑著說。

辦公室位在屏東東港的台灣鮪延繩釣協會祕書長何世杰,與台灣100噸以下的小釣船船東長年都有密切的互動,他在接受我們採訪時也說:「觀察員本身比較不喜歡上我們小船,因為空間小⋯⋯有的時候我們漁船到海外時,觀察員去看我們漁船之後,他就不願意上了。」

張致盛解釋,這些重複派遣的漁船是曾經有過重大違規事項的高風險漁船,或是捕撈漁獲特別好的漁船。但《報導者》核對資料後,發現被派遣觀察員至少3次的6艘漁船,皆未觸犯過《遠洋漁業條例》,而被派遣過2次觀察員的54艘漁船,只有14艘曾觸犯該法(註)
這4年所有被派過觀察員的371艘船上,有112艘曾受該法處分,並有11艘曾犯重大違規。

因為漁業署有時會提供鮪魚捕撈配額、或其他優惠,作為接受派遣觀察員的獎勵,這些接受重複派遣觀察員的船公司,有可能更願意配合漁業署衝觀察員涵蓋率的目標。儘管如此,還是難以達到真正隨機派遣。

「政府跟船公司,其實就是一起把戲演好,」陳文中也表示,在歐盟祭出黃牌後,漁業署被夾在國際壓力和業者反抗之間,妥協的結局,就是一起演好一場戲。

改革力求超前部署,但過時的漁業文化能解凍嗎?

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為了回應小釣船派遣觀察員的困難,國際上不斷倡議要落實電子觀察員制度。圖為一艘停泊於前鎮漁港內的小釣船,船尾作業空間裝設有監視器。(攝影/楊子磊)
為了回應小釣船派遣觀察員的困難,國際上不斷倡議要落實電子觀察員制度。圖為一艘停泊於前鎮漁港內的小釣船,船尾作業空間裝設有監視器。(攝影/楊子磊)

這5年以來,國際的壓力排山倒海,政府明白改革之必要,努力進行超前部署。

為了回應小釣船派遣觀察員的困難,國際與民間都不斷倡議要全面落實電子觀察員制度,漁業署也與學界合作,開發適合台灣漁船的「電子觀察員系統(Electronic Monitoring System, EMS)」
電子觀察員系統,被視為漁船上的「智慧眼」,透過監視錄影、影像處理系統等,加上人工智慧自動辨識魚種、體長等,目標是達到強化統計資料準確性,及有效了解漁船作業的目的,同時也有助於記錄船上捕撈情況,以補充人力觀察員未有派駐的船隻。目前西班牙以及澳洲等國,已經落實所有漁船設置電子觀察員系統。
,輔助人力觀察員在船上的監測。目前正進入實驗階段,並研擬如何標準化降低裝設與維護成本。
除此之外,自WCPFC從2017年修改《觀察員安全標準規定》
2017年1月,中西太平洋委員會規範區域觀察員計畫的最低準則和指南修改了觀察員海上安全和緊急措施計畫(Observer Safety at Sea and Emergency Action Plan, EAP),新增規定主管單位必須配給每位觀察員雙向通訊設備(Two-Way Communication Device),還有海上搜救定位標。
後,為了保障觀察員安全,現在台灣籍觀察員登上太平洋區的漁船,理論上也已經都有個人衛星電話,讓他們在緊急狀況時,可以直接和岸上通報。

民間業者也在國際趨勢下,意識到漁業監管改革迫在眉睫。

現在不論是國際組織,或是大型連鎖超市等下游水產品購買者,逐漸開始要求國際水產認證,例如國際組織海洋管理委員會(Marine Stewardship Council)的「MSC認證」,就有要求船上必須要派觀察員。

「台灣漁獲以出口為主,愈來愈多漁獲都必須要國際認證,若這艘船沒有觀察員,就沒辦法取得認證。這樣的趨勢下,業者也必須進步,政府也輔導他們,等於是跟上國際趨勢,過程中有點辛苦,但沒這樣做,除非要離開這個產業,」漁業署遠洋漁業組簡任技正吳明峯強調,國際市場端的聲浪,確實是讓業者慢慢地改變過去討海人「海派」作業的關鍵。

張致盛亦在受訪時提到,業者從「海是大家的,為何不能捕?」的過時觀念,慢慢理解這5年來大環境已經變得很不一樣,「有些企業甚至走在比較前面,開始遵守國際的規範,甚至走到企業社會責任,這是在過去5到10年沒有的思考。」

業界也宣稱,他們逐漸能接受觀察員上船。何世杰長期協助船東適應市場的變動,多數船東向他表示,他們樂見觀察員上船,因為可以協助他們處理文書行政,使用電子設備,幫他們排除航位回報等等的問題,甚至在船長被誤會有違規的時候,能夠幫忙作證,「他們對觀察員感覺是,他們多了一個幫手。」

主管單位的尊重和決心,才是觀察員的後盾

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黃牌後新聘的台灣觀察員,在漁港邊與我們訴說他選擇離開的心聲、對政府的期許。圖中漁船非文中指涉對象。(攝影/楊子磊)
黃牌後新聘的台灣觀察員,在漁港邊與我們訴說他選擇離開的心聲、對政府的期許。圖中漁船非文中指涉對象。(攝影/楊子磊)

但台灣遠洋漁業政策的超前部署,卻難以抵過漁業界慣性的「人性」治理。

受訪的觀察員大多認為,這些「治標」的應對方式能改善的很有限。多數觀察員回報違規的行為,漁業署仍未有妥善且透明的處理程序;所有受訪的觀察員也認為,就算有個人的衛星電話,為了接到天線,還是要到船艙外使用,便難以在感到安全的情況下,據實回報船上情況。

《報導者》也在這次訪問的過程中得知,政府受到黃牌壓力後,自2016年起,對外漁協所新聘的觀察員,都會正式簽署一份保密條款
歐盟黃牌之前,對外漁協承接漁業署委辦計畫的契約中,本來就有這樣的條款,但適用對象是對外漁協,非觀察員。因此協會只會在僱用時,向觀察員口頭說明應遵守「行政院農業委員會漁業署所屬漁業觀察員管理要點」,裡面就有保密條款,但並無直接明定在僱用契約中。隨著歐盟黃牌壓力,協會所僱用人員,包括觀察員和計畫助理,才開始正式簽署一份保密協定。
,作為聘僱契約的一部分,確保觀察員不會對外界洩漏任務期間的電子檔或書面資料,例如公務機密、照片或影片。此份條款,和公務員所簽署的是同一份制式文件,而在歐盟黃牌前,對外漁協僅需向觀察員口頭說明,應遵守不公開任務期間資訊的規定。

雖然大部分觀察員並不會特別在意是否簽了保密條款,但因為其中規定離職後也要保密,因此少數離職觀察員,仍會擔心因此被找麻煩,而必須匿名接受《報導者》的採訪。

方齊就曾被漁業署長官提醒,「離職後不要亂講,亂講可能涉及偽造文書。」也有長官在他受訓時,向他同梯的觀察員們說,在海上看到的事情和拍的照片都是機密,亂講要負法律責任。

這樣的保密條款不是只有台灣有,我們越洋專訪專業觀察員協會(Association For Professional Observers) 會長米切爾(Liz Mitchell),她表示許多觀察員計畫也會要求觀察員要簽保密條款,但通常規定都很模糊。「觀察員很常反映,不知道哪些他們可以說,哪些不行。加上觀察員都是約聘制,可能隨時會被資遣,因此普遍都會害怕談論任何工作的資訊。」米切爾認為,有些對全球漁業資源管理的重要資訊,持續不公開透明,是造成漁業監管不實的根本原因。

世界自然基金會(World Wide Fund for Nature, WWF)中西太平洋鮪魚專案經理庫克(Bubba Cook),主要負責區域的鮪魚資源保育,他也強調觀察員第一手紀錄的準確性一年比一年重要,尤其在這5年來,鮪魚資源枯竭每況愈下。

「觀察員的紀錄是第一步,如果觀察員的資料可信度是受到質疑的,沒有辦法真正落實漁業資源的管理。」

庫克非常了解區域組織的觀察員運作,不只是台灣,許多國家的觀察員也都還是要處處妥協,「人性還是人性,我們不可能完全杜絕海上非法活動,但主管單位可以確保觀察員是受過良好訓練和被周全保護的,這是主管單位的責任。但我們時常知道的是,觀察員在海上,光是聯繫主管機關說『我被威脅了』都沒辦法,主管機關沒有建立和觀察員的信任和取得觀察員的尊重,那觀察員很難有動機去提供真實的資料。」

庫克強調,主管單位有沒有心,成為讓觀察員信任的後盾,並願意把資訊透明化,才是改善漁業監管制度的關鍵。

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