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上千漁民抗議「罰太多」,漁業治理成為誰的噩夢?
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一方是不習慣高額裁罰與數位管理的漁民,一方是揹負著解除歐盟IUU黃牌包袱的政府,治理的那條線要劃在哪,雙方意見不同,甚至成為彼此的噩夢。

2018年11月6日現場,兩千多位來自小琉球、東港、前鎮、蘇澳的漁民和漁業團體,拉著「呼籲修法、拯救漁業、還我生路」的布條,喊著「政府不救、漁民自救」的口號,至農委會和立法院前抗爭,在選前施壓政府。他們提出9大提案、26項訴求,主要包括:鬆綁漁工的僱用規定、放寬漁獲的監理措施、減少違法行為的罰則與罰鍰。
這是台灣漁民為了生計第一次北上抗爭
台灣漁民上一回的集結是在2013年5月13日,因菲律賓公務船在台菲重疊的經濟海域上槍殺小琉球漁民洪石成事件,全國漁會發動500多名漁民,前往立法院和馬尼拉經濟文化辦事處陳情 。
。趁著3年一次的東港迎王平安祭典,不少漁民回港之際,他們選在祭典結束後上街。
台灣漁業自救的怒吼,其實從年初至今,已悄悄醞釀了快一年。
2015年10月,台灣被歐盟列入打擊非法漁撈(IUU)
IUU有3種:
  1. 非法(Illegal):漁船違反國內或區域漁業管理組織規定
  2. 未報告(Unreported):未向船旗國或區域漁業管理組織通報,或虛報/低報的捕魚活動
  3. 不受規範(Unregulated):指無國籍漁船或非屬區域漁業管理組織會員,卻進入捕魚
的名單,拿到黃牌;同樣是漁撈大國的韓國雖在2013年被祭出黃牌,但在2014年底即被取消。台灣被黃牌制裁已進入第三年,目前與西非國家獅子山、賴比瑞亞,太平洋島國吉里巴斯,東南亞的越南、泰國等,被列為黃牌觀察名單。一旦被制裁掉入紅牌,台灣漁獲就無法外銷歐洲。
歐盟打擊IUU漁業第三國名單
2016年底,《報導者》製作的調查報導「造假・剝削・血淚漁場」,揭開台灣遠洋漁業的真相:包括擁有世界最多的遠洋漁船的台灣,靠著大量外籍漁工日夜作業撐起輝煌戰果,漁船上常見對漁工的剝削;同時不乏漁船鋌而走險洗漁、非法海上轉載的案例,更讓台灣成為非政府組織眼中關注的目標。
在國際的制裁、媒體與人權團體的壓力下,政府在2017年1月立了「遠洋漁業三法」(註1)
三法分別為「遠洋漁業條例」、「投資經營非我國籍漁船管理條例修正案」及「漁業法部分條文修正案」。
,加大對非法漁撈行為的罰責。相較過去罰款額度3萬至15萬元,三法實施後的重大違規以100萬到3,000萬的罰款,並增加數百條法規規範。
根據漁業署網站11月1日公布的最新統計,三法實施後,因非法漁撈和違法僱用外籍船員而受罰的船數,達131艘(有些船隻重複受罰);罰鍰的金額達1億1,858萬元。
這些日子,走進台灣蘇澳、東港、小琉球,漁民們的苦水不少;宜蘭縣蘇澳區漁會理事長蔡源龍說:「當初為了黃牌的解除,官員來到蘇澳,坐在這裡(漁會)跟我們說要趕快通過。我們當初跟漁業署說,配合你,但要重重提起,要輕輕地放下,結果我們被騙。漁民朋友受不了你重罰啦,大家抱怨『船ē賣掉,袂堪喔!
閩南語,大意為:承受不了政府罰鍰,船會因此賣掉。
』」
漁民們不習慣高額裁罰,直說這是「滅漁」、「要漁民活不下去」,此次北上,要求政府減少執法的力度、降低裁罰金額;而政府揹負著解除黃牌包袱,如今從半世紀來的產業推動者,反成為強力執法者,心情也沉重。
但治理的那條線要劃在哪,漁民和政府意見不同,甚至成為彼此的噩夢。

長期放縱後的政策緊縮不適症

三法實施後,台灣遠洋漁船在三大項目裡觸法最多:漁船定位回報、電子漁獲回報和卸魚通報上,很容易有狀況及回報不實。這也看出國際過往對台灣漁船的過撈、濫捕及洗魚的批評,並非空穴來風。
以船位回報為例,漁船有責任透過漁船定位系統(Vessel Monitoring System, VMS),每小時衛星定位回報船位(註2)
依據2017年1月20日所公告的法規,漁船依照洋區別是每4~6個小時應自動回報一筆船位。但2018年1月30日修法後,已改為「漁船船位回報器應至少每小時自動回報一次船位」,從2月1日起生效。所以目前所有漁船都是每個小時要回報一次船位。
;漁業署從VMS裡,只要發現船隻在禁漁區、違規進入他國海域捕撈、航速低可能有違法轉運之嫌,會立刻通報船長或船主,要求漁船停止作業,離開該水域。(註3)
訂立三法後,目前漁業署已建立24小時漁船監控的輪職人員 。
船位回報是各國船隻都要遵守的規定。過往台灣漁民們的想法是,遠遠一趟「水路」出去,油錢上百萬,VMS不論是壞掉、或船長刻意關掉逃避監控,都要等船隻滿載才回航;也因此現場經常出現,即便漁業署寄雙掛號給船東要求赴漁業署說明、打船上的衛星電話通知船長回航,但船長寧可被罰上幾萬元,也不就法。
一開始,船主們認為三法只是做做樣子,應付歐盟。但以2017年三法執行後,以第一批遭重大違規裁罰的屏東「東聖福27號」的小型延繩釣船為例,當時東聖福27號非法進入他國經濟水域作業,漁業署連續通報船主數天,船主置之不理,東聖福最後被處分100萬元。
一位對監管業務相當熟悉的內勤人員表示,「以東聖福27號該航次(約半個月)所抓的非法漁獲價值近300萬元,在漁獲並未沒收的情況下,實際上並無處分效果,」所以,「若不提高罰則,以原有罰鍰3萬到15萬處分,等於是鼓勵漁船從事非法作業。」
這個罰鍰讓漁民們驚覺,遊戲規則全然改變。
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上千漁民在農委會前灑冥紙,抗議政府把他們當成提款機。(攝影/余志偉)
上千漁民在農委會前灑冥紙,抗議政府把他們當成提款機。(攝影/余志偉)
整理過去一年半遠洋漁船違法的處分名單,其中不乏VMS斷訊未回報船位、未經允許進入他國經濟海域作業的船隻。每一項裁罰金額在50至100萬元間。
除認為罰則太重,也認為政府要求漁船因船位回報器故障就被要求在一個月內返港,「不符漁業經營效益造成虧損」,漁民的訴求之一是想談判爭取船位回報器若故障,能在該航次作業完畢後,再進港修復。

小漁船生存保衛戰

除了船位回報,電子漁獲回報的缺失、卸魚通報不實,更是近來處分的大宗。
過往,船上的卸魚聲明是一次性的,船進了港口卸魚,由船東自我報告;現在,船長在遠洋作業,每天都得透過填寫電子漁獲報告(E-logbook),回報船上的漁獲總類和數量。這是為了避免過撈、非法轉載和洗魚而有的要求。
由於每艘漁船有固定的配額,目前法規要求「實際卸魚重量」與「漁獲回報」,在配額魚種(如大目鮪)有10%的容許值,只要在10%內,不會被視為違規。超過10%會被視為「回報不實」,以50萬元罰鍰起跳;超過25%被認為是「嚴重回報不實」,罰鍰從百萬到千萬不等。(註4)
「回報不實」屬一般違規,「嚴重回報不實」是重大違規;此外,配額魚種是10%的容許值,非配額魚種超過25%才被認為是「回報不實」,超過50%是「嚴重回報不實」。
過去一年半,漁船因漁獲回報和卸魚通報不實,被處罰的比例相當高。違法的以船型較小的50噸到100噸間(CT4)的小釣船最多,其次是200噸到500噸漁船(CT6)、20噸到50噸漁船(CT3)。
台灣人敢冒風險,東港、小琉球有最多小釣船,100噸以下的船隻佔台灣漁船總數1,139艘的61.5%,達701艘。這些小船可以在船上只有幾枚漁工、空間極小的狀況下,衝至南太平洋,甚至印度洋的馬達加斯加等地,作業時間最長可達半年。
台大醫院環境與職業醫學部住院醫師陳秉暉近年在研究職災時發現,各國對於小型漁船出港多有嚴格限制,但台灣小釣船可以一出海180天,加上欠缺較多資本和空間,根本無法配置兩套VMS(一套壞了,還有備用的),也無法提供漁工較多的訓練,中小船上的職災更容易發生。
但中小型漁船在近海200海浬內抓不到魚,幾乎都往遠洋去抓。
小琉球漁會輔導股長曾毓中說:「像我們漁村鄉下,程度較低,比較沒有念書的一觸法,他漁獲回報不正確,被重罰200萬,就哭著說『股長,能不能請漁業署看一下,我船上E-logbook還不會操作』。」曾毓中認為,漁業署應跟歐盟溝通,台灣的國情會有一群人不是故意違法,而是需要時間教會他們做好。
實務現場,漁民究竟是不慎違規,還是僥倖取巧,無人能知。
事實上,電子漁獲回報制度推動約3年,早在遠洋漁業三法生效前,漁業署開了不少課程輔導;但一來船長經常在海上,二來船長不諳電腦,學習困難,「漁業署遠洋科來到琉球漁會教學,一個人教50個漁民,我就不會打電腦,一下子學不會,」從18歲就出海的蘇先鋒,今年60歲,這是他第一次抗議,他說不知道有誰能幫忙他。
這次漁民的另一大訴求,是希望漁業署補助所有船隻購置備用電子漁獲回報器,同時要求卸漁數量與回報數嚴重不符時,政府能准予他們以「更正資料」取代罰鍰。
過往習慣鬆散管理的船主們,要的是充滿彈性的柔性執行。
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在抗爭隊伍中的屏東縣議員洪慈綪。(攝影/余志偉)
在抗爭隊伍中的屏東縣議員洪慈綪。(攝影/余志偉)
屏東縣議員,來自小琉球,人稱「洪大姐」的洪慈綪,其父是廣大興28號被菲律賓公務船射殺的洪石城,今天也在抗爭的行列。洪慈綪說:「我們小釣船一年配額20噸(註5)
此處20噸指的是小型延繩釣船一般組的大目鮪「混獲」限額。
意思是小型延繩釣船不能以大目鮪為主漁獲,但考慮到投放延繩捕撈其他鮪類時,即使船主沒有想要抓大目鮪,它還是可能上鉤。所以,針對此類漁船,每艘船給予20噸大目鮪的混獲配額。但超過20噸的部分,得拋棄不能留在船上。
,隨便抓都超過,20噸超過就要罰錢了⋯⋯(漁業署)現在就是用歐盟來壓我們,說我們被列黃牌,可是很多東西是可以變通的嘛,歐盟也沒有每天清查你的漁獲量啊,你騙誰啊⋯⋯我們不是不想守法,是這樣規定有執行上的困難!」
但政府卻在短時間內立下了不可踰越的紅線。

漁村瀰漫內外交迫的擔憂與憤怒

為了監管,漁業署在一年間增加了16名現場卸魚的檢查員,上船的科學觀察員也從55位增加到110位。以目前政府的檢查計畫為例,遠洋漁船在國內卸魚,檢查率是10%以上,而且是「全程監(控)卸(魚)」,若漁獲過多,而要監卸2天,檢查員會在漁艙上貼上封條,隔天再檢。每次出動5~10個人,有的觀測、有的錄音蒐證,更有人在磅秤旁記錄公斤數等。
這大大改變了漁村自在的氣氛,被抽查的船東和船長也苦著臉。
檢查實效的確驚人。今年10月被開罰的高雄籍的小釣船金昌六號,就在卸魚時被發現漁艙裡有近3.7萬公斤的禁捕黑鯊與花鯊。船東後來被裁罰950萬元,船長被裁罰190萬元。
相較日本、挪威、紐西蘭等國際上較遵守遊戲規則、回報體系精確、檢查率更高的國家,台灣的機制仍較寬鬆;但若相比制度落後的越南、泰國、中國,台灣的遠洋三法的確嚴格許多。此外,國際組織也因台灣漁撈實績驚人,將台灣漁船的違規行徑,不成比例放大。
深入漁港,與漁民交談,會發現漁民們此次抗爭的背後,是目睹少數國家捕漁的惡形惡狀,加上三法實施後讓漁民感到處處受限,有股內外交迫的擔憂與憤怒。
一位小釣船的陳船長說:「以前印度洋很好抓,一年40、50噸都有。現在印度洋都沒辦法抓了,越南船籍很多啊。」
他們描繪越南船的漁法,「用焚寄網,就是用火(引魚),網子縮起來。不只如此,人家跑到我們小琉球,琉球嶼內,進我們領海,啊我們政府成天叫我們守法,人家非法沒關係啊,我打電話給海巡署,他說我們雷達沒有掃到。」
每個船主亳無例外地舉出中國政府補貼船主的例子。洪慈靖受訪時表示,「日子過不下去我們愛什麼國啦,依我們漁民態度,誰來管我們都沒意見,只要可以保障我們工作財產權。大陸加油、補給都給你,那大陸管我們也不要緊啊。」她的想法也在不同船主身上聽見。

業者不願再退讓,政府如何指路?

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漁民們為了求生存,從農委會遊行到立法院陳情。(攝影/余志偉)
漁民們為了求生存,從農委會遊行到立法院陳情。(攝影/余志偉)
當漁場、漁法、漁獲被限縮,船東們對營運成本極為敏感,任何一丁點成本的堆高,都讓他們難以承受。這點在漁工的僱佣與薪資上也很明顯。
去(2017)年境外聘僱漁工薪資一律從最低300美元調高至每月450美元,不少船東私下批評:「日本都只有350美元,這樣是要破壞市場。」目前人權團體仍希望有機會上調至600美元,甚至進一步廢除境外聘僱制,全部適用《勞基法》。但這次業者的另一訴求是將目前以《就業服務法》聘任的境內聘僱外籍漁工,能排除於《勞基法》工時、時薪、加班費的規範,另訂漁業專法管理。
在目前的氣氛下,漁業團體的訴求是要朝「減少雇主負擔」、「減少對漁民處分」等方向修改,若朝這個方向來規範漁工的工作環境,勢必走向鬆綁。好不容易漁工人權已向前推進一步,業者的訴求不進反退。
遠洋漁業裡1,100多艘漁船的作業標準,像一條拖得很長的隊伍,在漁船、漁獲、漁工的管理和想法上,不同船主們的能力與想法落差極大,在後頭脫隊的船主持續要求政府降低標準。
但長期來的執法低標,正是台灣拿了3年黃牌的關鍵。走在隊伍裡的一位南方澳老船長說,雖然自己不認同這次東港和琉球漁民的訴求,但不好意思不來聲援:「黃牌沒有辦法卸掉,只有死路一條。進來的魚賣不出去怎麼辦?立法通過,這怎麼可能取消?」
遠洋漁業治理的標準已拉高,大船還承受得住,但中小型漁船船主們特別受苦,他們耐受風險、自我改變的能力低。大太陽下,走在抗議人群裡的洪慈綪說:「我知道(漁業署)在想的是,只要你們經營不下去,就會自動淘汰,在他們心裡,只有罰,沒有協助漁民轉型的想法。」
台灣漁情如此複雜,政府得耐心疏導漁民情緒,此外,更重要的是為小型船主指出未來的方向:如果留得下來,需要怎麼樣的整合和轉型?如果留不下來,需要有什麼準備?讓漁民在配合政府標準之後,能看得到未來。

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