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【運量篇】買錯車、施錯工,10年砸466億、東部返鄉票僅增304張
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10年來,台鐵前後大手筆砸了近500億買傾斜式列車、做花東鐵路電氣化,普悠瑪號列車翻覆卻曝露出系統性與安全控管的危機。《報導者》與專家合作、盤點比對歷年列車座位數與經費更發現,甚至連最基本的運量也沒有實質提升。東部鐡道投資這筆「糊塗帳」,背後是一連串的決策錯誤。

1月9日凌晨,東部人不敢闔眼。
這是今年(2019)台鐵東部幹線春節車票開賣時刻,瞬間湧進14.6萬人次搶票,第一分鐘就賣出19萬張花東車票。遇到長達9天的農曆過年連假,台鐵12天疏運期加開到311班列車,依然秒殺。花東人一如往年半夜守著電腦、手機搶票,在台東當老師的徐睿宏心酸說,普悠瑪號翻覆事故後,花東人心情也改變,台鐵如何慢分、如何誤點都能體諒,只求平安回家,「這真的是很可悲的事情。」
回家,好遠、好難!幾乎是花東人永恆的宿命。太魯閣和普悠瑪號相繼啟用後,台北到花蓮2小時可達、台北到台東更從4小時40分縮至3小時半。車子跑得快,曾令東部人振奮,沒想到,10年盼來的其實是夢一場,春節返鄉車票一樣買不到。
傾斜式列車太魯閣和普悠瑪號晃得厲害,不賣站票,但為了回家過年,冒著搭車暈眩不適、安全風險和被高額罰款,硬擠上列車從台北站到台東,大有人在。台東縣議員黃治維也是其一,曾因訂不到票需要在台北多待一晚,也曾硬著頭皮上車讓台鐵罰50%的票價。
一位任職於花蓮運務段的台鐵列車長私下向《報導者》透露:「執行過普悠瑪或太魯閣號勤務的列車長都知道,每次都會遇到主動來補票的乘客,通常都是急著趕回家卻買不到票的旅客,即使是原票價再加50%、多花幾百元卻能回家,尖峰時段一趟台北到台東的勤務下來,可以收到1萬多元的補票金額,我們也只能心疼的提醒他們傾斜式列車比較晃,要小心安全。」按台鐵規定硬上車者得在下一站下車,但列車長們因「同理心」通常不強制趕人。
票數變化解謎
決策連環錯
有感改善方向

票數變化解謎

政府錢花愈多,花蓮北上尖峰坐位卻愈少

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在台東車站等待搭車的乘客。(攝影/蘇威銘)
在台東車站等待搭車的乘客。(攝影/蘇威銘)
台鐵東部線在離、尖峰時間乘客落差很大,改善花東運輸最重要的工作,就是提升尖峰時間的運輸量。
台灣鐵道暨國土規劃學會理事鄭羽哲指出,以台鐵公布的統計數據來分析,花東每日單向應該有0.8萬人次的運輸需求,尖峰時段
東部幹線尖峰時段為「週五18:00~週六12:00南下」,以及「週日13:00~19:00北上」。
每小時應該要有2,000人次的運輸量、尖峰日
尖峰日為週五、六、日。
需求量甚至達到2萬人次才足夠,但目前台鐵花東線的週日尖峰時刻,提供的總座位數不到4,000個座位、只有需求量的五分之一,供應量不足問題顯而易見。
然而,羅列交通部、台鐵局歷年預算,2008年起,投入254.29億元進行花東鐵路電氣化與瓶頸路段雙軌化;2006~2010年大手筆花212億元採購太魯閣與普悠瑪兩款傾斜式列車,總投資達466億元。巨額投資,為東部交通帶來了什麼?
《報導者》與台灣鐵道暨國土規劃學會、台鐵內部人員合作,統計2011~2018年花東班表與座位量,更發現令人驚訝的結果:台鐵採購太魯閣、普悠瑪列車及花東鐵路電氣化後,在這8年之間,運量需求最高的東部人返鄉南下尖峰時段,台北到花蓮的座位不增反減,總計台北到花、東的車票數實際上只增加了304張,北上花、東到台北的尖峰時段,也僅增加1,760張票。也就是,號稱讓東部運輸進入新紀元的太魯閣和普悠瑪號高速列車上路後,東部鐵路運輸量進展卻是「牛步」。
花東鐵路班表與票數變化
花東鐵路北上票數變化
分階段逐一盤點更發現,2011~2014年台鐵花212億元購買太魯閣和普悠瑪列車後,這4年之間,台北至台東的返鄉南下尖峰時段僅增加644張票;台北至花蓮則是銳減了2,540張票、減幅達24%。
鄭羽哲分析,花東鐵路電氣化之後,電聯車可以從花蓮延伸營運至台東,結果只是將部分的座位數從北花移至北東,加上太魯閣與普悠瑪兩種傾斜式列車禁售站票,增加的班次也只能勉強補足減少自強號班次損失的站票,尖峰時段的運量並未增加。
至於耗資254億元進行的花東鐵路電氣化,對運量的「貢獻」又是多少?我們再比較2014年電氣化後與2018年底台鐵最新印製的時刻表發現,南下返鄉尖峰時刻,北花、北東座位總數僅比2014年增加2,200個座位,以一列普悠瑪372個座位計算,只增加5.9班的座位量。
至於週日下午1時至7時的北上尖峰時段,花蓮北上至大台北地區座位更明顯大減,僅在普悠瑪投入營運的2013年增加367張票,隔年花東鐵路電氣化後座位數減少1,063張票,2018年底再減少37張票。
關鍵重點在於,普悠瑪與太魯閣只有8節車廂、又不販售站票,但電氣化之前柴聯自強號有9節車廂、估計至少可以多賣405張站票,推拉式自強號每班車則估計可以多賣500張站票。總結來說,政府花了近500億元投資,南下尖峰時段增加的票數僅304張、還不到一班普悠瑪的座位數;北上尖峰時段稍微好一點,也僅增加1,760張票,相當4.7班普悠瑪的座位數,特定時刻如週日尖峰的可售票數還愈來愈少。
前交通部部長賀陳旦接受《報導者》訪問時直言:「(買傾斜式列車)確實是錯誤的政策。」而在他任內,則是以花東雙軌化為重點工作。

決策連環錯

錯誤1:提高車速≠提高運量

賀陳旦坦言,從採購太魯閣號開始,當時的台鐵局處理東部鐵路問題就沒有從增加運量來思考,而是想著如何提高速度,所以買進太魯閣和普悠瑪憑藉著過彎快縮短行車時間,但只有8節車廂的編組,座位不如一般自強號並考量安全不售站票,當需求增加時,供給反而開倒車。
「想不透為什麼要買只有8節車廂的太魯閣和普悠瑪?」台灣師範大學地理學系教授、資深鐵道專家洪致文也指出,這兩個列車台鐵自己說不能賣站票,導致可載客量變少。但一列12節車廂的推拉式自強號座位加上站票,能載運的人數幾乎是一列普悠瑪的3倍,「台鐵根本不知道自己需要什麼樣的車!」
2003年由台鐵局提出傾斜式列車的採購計畫,一開始採購擔憂傾斜式的效能,刻意將標案分成兩個,第一個標案採購日立製造的太魯閣號,第二個標案由日本車輛殺出程咬金搶下標案、變成普悠瑪號,同樣的傾斜式列車卻買了兩個不同的車款。
花大錢買傾斜式列車,不僅未能解決東部線最迫切的尖峰時段運量不足的問題,甚至鐵軌維護也沒有跟上需求。一名行政院台鐵體檢小組成員的軌道專家對《報導者》透露,傾斜式列車雖然可以有效縮短行車時間,但對於軌道的磨耗與破壞遠高於一般列車,無疑是增加軌道養護的一大負擔,充其量只能算是臨時性措施,最終還是得回到路線改善才能真正提高東部幹線的運量。
另一名軌道專家更指出,「傾斜式列車不能賣站票嗎?你們去搭搭看日本JR九州福岡至長崎間的885系電車就知道,人家一樣可以賣站票,為什麼?因為人家軌道鋪設針對傾斜式列車的破壞力有做過補強,路基平穩雖然還是有搖晃,但不適感較不明顯。」言下之意,太魯閣、普悠瑪不賣站票,只是「軌道建設沒有事先做好補強的便宜行事」。
「其實,傾斜式列車也可以增加車廂數,讓普悠瑪與太魯閣從目前的8節車廂增加至12節,提升三分之一的運量。」曾經任職於日本車輛的鐵道專家童振疆指出,這種技術在日本根本不難,問題是台鐵沒有足夠的技術專業開出規格交由日本廠商製造,而且這樣的聲音在台鐵內部很微弱。
去年台鐵開標600輛城際列車採購案,確定不採用傾斜式列車,並改為12節車廂的設計,今年1月由日立得標,等同於承認過去的買車策略錯誤,但童振疆擔憂,普悠瑪和太魯閣運量太少的問題依舊沒解決,以後新舊兩種新自強號怎麼交互使用,將是未來台鐵潛在的不安因子。

錯誤2:雙軌化、電氣化優先順序錯置

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花東鐵路的雙軌化,能比電氣化提高更多運量。(攝影/蘇威銘)
花東鐵路的雙軌化,能比電氣化提高更多運量。(攝影/蘇威銘)
普悠瑪和太魯閣雖然座位少,但若能加開班車,也能紓解尖峰時段運量需求。但運量提不起來、甚至部分時段不增反減的另一個關鍵就是——電氣化和雙軌化的配套次序錯誤。
鐵道文化協會前會長鄭銘彰分析,不管是台鐵還是交通部都犯了一個嚴重錯誤——重大建設的次序沒有按照需求來做,台東線先做電氣化而不先做雙軌化,就是標準的例子。「電氣化是現代化的象徵,但對於增加班次、解決東部一票難求的幫助不大,才會出現花東民眾開心迎接普悠瑪號,卻依舊得搶票過日子的現象,」鄭銘彰說。
電氣化已經完工,成了既成事實,賀陳旦說:「我所能做的就是儘速推動花東雙軌化,並在雙軌化之前採購運量大的城際列車,希望儘早處理東部運量不足的現況。」
「台東線如果雙軌化,軌道容量最大值可比目前的運量增加8倍之多。」我們訪問多名鐵道專家們,共同試算後提出這個答案。
目前花東之間,一天行駛來回48班是最大極限,週日實際上僅有34班;但雙軌化之後,樹林至七堵之間的運行模式,最多可以排到5分鐘一班車、一天運行16小時,雙向可以達到384班。雖然這是最理想的狀態,考量司機人力和車輛數,就算將班次排鬆一點,花蓮與台東之間雙軌化後行駛班次也會是超過2倍的成長。
鄭銘彰感嘆,台鐵沒有辦法以專業論述說服交通部或行政院「 東雙軌才是最迫切的建設」,反而讓電氣化的呼聲大於雙軌化,如今花東鐵路電氣化已經完成後,竟然連南迴也開始進行電氣化,這路段的需求低,「人民納稅錢花在不是最必要的地方,政策的順序錯了,結果由全民來承擔後果。」
鐵道專家們更試算,如果將電氣化的費用拿來做花東雙軌化,再把212億元買太魯閣和普悠瑪的經費拿來採購柴聯自強號(把必須配合電氣化才能行駛的推拉式自強號排除),大約可以買到1,477個柴聯自強號車廂,換算成9節一個編組就能擁有超過164列火車。鄭銘彰表示:「這是比較誇張的算法,但可以呈現出,雙軌化加上採購足量的柴油客車,就足以改變目前花東一票難求的問題,但後來買最新款的傾斜式列車加電氣化卻不行。」
最荒謬的莫過於,斥巨資購入的普悠瑪,因為路線容量不足,無法全數排入東部幹線,為了增加新車使用率,甚至拿到西部幹線去跑,每天兩班從南港開到屏東潮洲,太魯閣則從彰化發車繞北台灣一圈才進入東部幹線。「這樣的排班只是造成司機跑車時間拉長、增加勞動的風險,這是毫無意義的做法,」賀陳旦不以為然指出。

錯誤3:延遲的第四代售票系統

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火車是花東重要的大眾運輸日常。圖為台東站購買車票的乘客。(攝影/蘇威銘)
火車是花東重要的大眾運輸日常。圖為台東站購買車票的乘客。(攝影/蘇威銘)
座位數和班次無法提升,已把東部線的運量上了緊箍咒,而台鐵售票系統還停留在人力配票。即使車上仍有空位,上網卻買不到票,無疑是在一票難求的東部人煎熬的心上再補一刀。
台北到花蓮的自強號,以目前台鐵的「第三代售票系統」,得先設定宜蘭站分配幾張、花蓮站分配幾張,其他站各幾張,而且無法更改。規畫多年的「第四代購票系統」,一旦到宜蘭的票賣光,便會尋找其他站還有剩下的票分配給宜蘭,賣車票變得彈性,甚至可以分段購票,而且主要的大站如花蓮與台東還可以從購票系統中看到還有多少張票,一方面增加旅客安心感,另一方面也提高售票的彈性。
「台鐵第四代售票系統無法上路,是我任內最大的遺憾、也很抱歉,」賀陳旦直言。他指出,台鐵的售票系統一直為人詬病,尤其是在運量不足的東部幹線,需要做到更智慧的訂票,在尖峰時段搶票後,可以更即時的釋出逾期未領票,讓民眾可以再訂購,提高車票的利用率。
賀陳旦透露,他在交通部長任內,已一併規劃第四代售票系統上路後,將公布現有的台鐵成本與票價落差、及開放不同票種不同價格兩大措施,如本地人和外地人票價不同、自由席和指定席的差價,也利用第四代售票系統數據分析尖峰時段車票中,本地人和外地人的配比應該多少才合理。
為什麼無法完成規劃?賀陳旦不諱言,台鐵內部文化是關鍵。原本做系統的NEC和後來標到第四代售票系統的中華電信彼此無法充分合作,台鐵負責票務的同仁過去太仰賴NEC維護舊系統,沒有強而有力的技術做後盾,凡事靠包商,導致要將過去的錯誤修正甚至改善時,台鐵根本沒有那樣的技術能力,得標的中華電信得先花時間熟悉舊系統再研發新系統,也讓第四代上線時間一延再延。
一名參與台鐵體檢小組的專家更驚訝發現,「全台鐵竟然只有2個人有能力排出列車時刻表,而且幾乎是全人工的在排班,所以排一次班表要排一年。其他先進國家都是用超級電腦精密計算排班了,台鐵資訊化的程度幾乎太落後,也是班次運用效率無法再提升的原因。」
台鐵副局長兼發言人杜微接受《報導者》採訪時則拍胸脯保證,今年春節過後,將會正式推出第四代的售票系統,並在東部幹線先採用,在運量還沒提升以前,透過智慧的配票方式,讓未賣出的票可以充分放在售票系統上,避免浪費。也會利用第四代售票系統大數據,分析台鐵乘客的搭車習慣,重新分配各車站的售票數,讓有限的車票能發揮最大功效。

提升東部幹線運量,還要解決4大瓶頸

解決東部交通需求,採購快車是最簡單的「回應」,希望讓民眾立即「有感」。但若只做表面功夫,問題沒解決,不按部就班行事、未做好軌道維護及安全監控,不僅會遲早破功,甚至間接埋下重大列車事故的原因。
東部鐵路運輸真正需要投資的關鍵,不在列車,而在基礎建設。不願具名的台鐵內部官員直指,東部幹線無法加開班次,主要在於列車無法「暢通」行駛,「卡」在4大站的瓶頸點:
  1. 縱貫線樹林到七堵間,東西部幹線路線重疊易「堵車」
  2. 宜蘭線彎道多、車站設計不佳,無法待避讓快車超車
  3. 北迴線易遭遇「台鐵金雞母」貨運列車擋路
  4. 台東線僅有5個路段雙軌化,增加排班難度
這4大瓶頸,懂軌道的人都懂,交通部和台鐵也心知肚明。4大瓶頸不解決,提升花東運量是奢談,永遠無法真正終結一票難求的哀歌(詳細內容請見「解析篇」)。

有感改善方向

專業優先,讓東部人回得了家、商業活動進得來

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前交通部長賀陳旦。(攝影/蘇威銘)
前交通部長賀陳旦。(攝影/蘇威銘)
錯誤不斷的政策,讓人民對政府的信任不停打折扣。鄭羽哲語重心長說,當需求遠遠大於供給量,民眾預期買新車與花東鐵路電氣化就能解決一票難求的問題,實際上卻仍然買不到,所產生的恐慌感會逐漸累積,造成每到賣票時間就一湧而上;隨著時間增加,恐慌感和剝奪感又更加深,形成一種惡性循環。
除了面對問題的根本,仔細評估、投資在真正需要的建設之外,有些行政效能上的彈性,其實不必靠「買新車」,就能在現況下進行「有感」改善。
鄭羽哲就提出,除了返鄉與連續假期之外,台鐵應該常態性的加開區間快車或莒光號緊跟在普悠瑪後面,類似台灣高鐵面對大量旅客時,會加開全車自由座的概念,紓解買不到票的恐慌心理。他解釋,區間快車或莒光號票價比自強號低,雖然慢一點、舒適度差一點,但還可以坐著搭車回家,「莒光號缺點是起步慢,但只要維持一定速度,減少停站數,理論上能做到只比普悠瑪慢不到一個小時,而且能載的旅客數是普悠瑪的兩倍。」
「鐵道為核心」的都巿發展,帶動的不只有交通、還有一個城巿的生機。「城市,由『城』與『市』兩個字所組成,『城』代表城牆,被城牆圍起來的範圍有人在其中;但有人、還得有商業活動才能有『市』,而成為一個城巿。」台灣大學軌道科技研究中心主任廖慶隆為「城巿」下了這個定義。他認為,鐵道為正式串聯城市與城市的大眾運輸工具,兩點之間可以透過火車帶來成千上萬的人在都市內的車站下車,帶來各種經濟活動,產生「大眾運輸導向型發展(Transit Oriented Development,簡稱TOD)」。
廖慶隆說:「我們不能老把花東當成『後山』。」沒有鐵道交通,東部沒有辦法有經濟發展。一般而言,1小時內車程是通勤可以容許的範圍;2小時內是商務可容許的範圍,讓商務人士可以在半天內往返處理工作,那麼這個地方才會有「商業活動」發展的機會,因此至少必須給北花之間2小時抵達的可能,才有機會讓商業進入東部。
「公路旁的小花會被摘,但鐵路旁的小花卻不會,」廖慶隆比喻,鐵路運輸有集點的效果,加上開挖的面積小,對環境衝擊比公路小,國家應該在軌道運輸上更加把勁,才對得起長期被漠視的花東人。
賀陳旦也認為,我們不能再以「Door To Door(門對門的運輸)」的角度看交通建設,如果轉乘和接駁做好,可以將現有的軌道做到更有效的運用。鐵路除了給花東旅外的人一條回家路之外,另一個意義也是把觀光人潮帶進花東,帶動當地的經濟活動。「政府之前投資這麼多,實際上卻沒達到效果,未來,要對得起東部人,希望專業多一點,政治少一點。」

台鐵回應:採購傾斜式列車「確實失算」

針對購買傾斜式列車與花東鐵路電氣化後運量並未大幅提升,台鐵副局長兼發言人杜微坦言,台鐵對於買車且速度提升後,可能增加的購票需求「確實失算」,當時認為買8節車廂就夠用,沒想到增加這麼多。

當時交通部給台鐵改善東部運輸的命題是「一日生活圈」,杜微表示,本來規劃是從路線的改善做起,包括北宜直鐵等,但經費過於龐大,評估後認為改線不如買車,傾斜式列車才成為選項;而「速度」更是一個重要考量,台北台東與台北花蓮必須分別在3.5小時及2小時內抵達。只是一日生活圈完成目標後,速度增加所帶來的需求增加,確實仍無法提升供給來滿足。

至於第四代票務系統,已經確定2019年春節後上路。以前必須18天前將所有的配票模式都交由中華電信來控管,無法針對售票狀況調整;第四代改善這個缺點後,估計可增加7%的車票利用率,如果大數據分析能更加精確,甚至有超過10%的可能。

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