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評論

楊書容、蔡中岳/告別塞車之島,前瞻計畫應發展綠色運輸

台灣的汽、機車領牌數分別有800多萬、1,400多萬,汽機車總數幾乎等於人口數,公路運輸所造成的空汙由全民概括承受,若要改善台灣高碳排、高汙染的運輸現況,必須更積極發展綠色運輸。(照片提供/地球公民基金會)

蔡英文政府上台後最重要的計畫──前瞻基礎建設,於2017年推出後至今已逾3年,從開始的「軌道」、「水環境」、「綠能」、「數位」、「城鄉」等五大建設,陸續再擴充因應「少子化」建設、「食安」建設,以及「人才培育促進」建設,8項建設編列8年8,824億的特別預算,是蔡政府任內最大筆的特別預算支出,上個月(10月)起,立法院開始審查第三期兩年編列的2,300億預算。

這筆來自廣大納稅人的錢能否被妥善的花用,關乎台灣未來30年國家發展需要的基礎建設,地球公民基金會與《報導者》合作,從台灣過去經濟發展的脈絡梳理,整理過去3年前瞻計畫的不足,檢視現有的二年2,300億計畫中的疏漏,陸續推出因應氣候變遷城鄉建設綠能建設及綠色運輸的系列評論,提供真正具有前瞻思維並可具體落實的方向,做為監督政策與人民納稅錢的指標。

聯合國政府間氣候變遷專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)於2018年發布的《地球暖化1.5℃》特別報告中指出,2020年至2030年是世界減碳最關鍵的十年,如果我們無法掌握關鍵的十年並大幅降低碳排量,人類社會及生態系統可能面臨難以恢復的衝擊與損失。報告也指出,不只是製造部門,運輸部門、住商住門等都必須付出前所未有的努力減少排碳。前瞻計畫自詡為「未來30年台灣發展最需要的基礎建設」,必然需正面迎擊此減碳挑戰。

台灣運輸政策積弊:只給蘿蔔、不敢給棍子

台灣運輸部門排碳量約佔整體的12.4%,其中,公路運輸排碳量佔了95.6%。根據交通部統計查詢網,台灣的汽、機車領牌數分別有800多萬、1,400多萬,汽機車總數幾乎等於人口數;交通部於今年出版的運輸政策白皮書綠運輸篇便寫明,綠色運輸發展重要課題之一為「私人運具使用習慣不易改變,公共運輸服務質與量仍待提升。」

如此高的私有運具持有數,顯示台灣公共運輸建設的不足,導致民眾只能以私有運具自力救濟,才能滿足移動的需求,再加上汽機車持有成本、使用成本、油價低,更養成了數十年的運輸習慣。

但以汽機車為主的移動模式與道路設計,間接排除了包含行人、自行車騎士、輪椅族等族群的移動權利,而汽機車所造成的空汙卻要所有人概括承受。在台灣,主政者不敢得罪廣大的民眾,不願加強私有運具的管制力道,面臨國道或市區塞車時,還是以開路(公路或軌道)的思考模式為主導,只敢給蘿蔔,不敢下棍子,都是無法提升公共運輸使用量的重要因素。

若要改善台灣高碳排、高汙染的運輸現況,發展綠色運輸,國際上不外乎以下三大原則:一、避免:減少旅運需求;二、移轉:降低私人運具使用、提升公共運輸運量;三、改善:提升運具的能源使用效率。具體作法可參考下表:

避免

  • 管理政策:推廣工作業務電子化、推廣遠距工作、透過城市規劃,降低民眾外出需求或移動距離等。

移轉

  • 管理政策:加強運輸需求管理,一方面提高搭乘公共運輸的經濟誘因,以各式轉乘優惠讓公共運輸的使用價格較私人運具優惠。另一方面降低私人運具使用的便利性,包含:
    1. 縮減汽機車道給人行道和自行車道
    2. 規劃無車區
    3. 提高路邊停車費
    4. 徵收塞車稅

  • 硬體建設:發展多元運輸工具,提供無縫接軌的公共運輸服務,包含:
    1. 普及公車、輕軌或捷運系統
    2. 公共運輸站點設置公共自行車
    3. 鋪設完善的自行車道與人行道

改善

  • 管理政策:
    1. 訂定禁售燃油車期程。
    2. 制定更嚴格的車輛耗能標準。
    3. 鼓勵民眾汰舊換購低碳運具,並提供相關的經濟誘因,包含:以碳排量為汽機車相關稅費的課徵基準、低碳運具的停車費減免、提供換購低碳運具補助。

  • 硬體建設:建構友善低碳運具的運輸環境,包含:
    1. 布建電動運具所需的充換電站
    2. 設置低碳運具優先停車位

近年來,各國也越來越重視三大原則中的政策管理工具、也就是運輸需求管理──在提升公共運輸使用誘因的同時,加強限制私有運具使用。因為運輸減碳涉及了個人移動習慣的改變,必需棍子和蘿蔔雙管齊下,才能有效將人流自私人運具移轉至公共運輸,若提升公共運輸品質是給蘿蔔,那麼運輸需求管理便是下棍子。

諸多政策或建設是連動影響同時具有多重效果,但按照以上原則,一個前瞻的交通基礎建設計畫必須有效提升公共運輸品質及運量,同時節制私有運具的使用。然而,當我們檢視前瞻計畫中的軌道與城鄉建設,卻發現許多經費被花在不對的地方,軌道建設中的高鐵延伸宜蘭、鐵路立體化無法有效提升公共運輸運量、城鄉建設中的自行車道鋪設目標不夠積極、而補助地方政府增設數萬停車場,反倒增加了私有運具使用的誘因。

軌道建設不是越多越好,應對症下藥

首先,軌道建設的推動是為了普及公共運輸建設,然而,未對症下藥的建設恐淪為錢坑。以花費6,000多萬進行規劃作業的高鐵延伸宜蘭為例,解決雪隧壅塞問題是北東交通的最大需求,但許多交通學者指出,雪隧塞車的根本問題肇因於宜蘭縣內公共運輸不夠完善,導致觀光客多傾向自行開車前往宜蘭遊玩。同樣將經費用於建設,加強宜蘭縣內公共運輸建設應比加蓋一條軌道建設來得有效。

再者,除了在建設端下手,也應同時思考如何節制私有車輛的使用,逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任鍾慧諭就曾撰文建議,「國5尖峰方向給國道客運一車道的專用車道,大幅提升國道客運的行車優勢,相信我們可以看到國5假日行車順暢的景象。」或從使用成本下手,增加觀光客與宜花東居民的過路費收費差異,降低觀光客選擇自行開車的誘因。

而這期總預算401億元的軌道建設,佔近三分之一的預算是鐵路立體化建設。從運輸減碳的原則來看,既有軌道改善應以提升軌道運量為原則,然而,立體化反而限制了未來擴增運量的可能性,還可能增加鐵路營運成本。而政府以消除平交道降低事故的安全考量為由,來推動鐵路立體化,其實可以從管理私有運具下手,藉由發展完善的市區公共運輸系統,降低民眾使用汽機車的需求,也能夠降低平交道事故發生率。

再者,立體化讓地面上的汽機車通行更為便利,也有因車速加快而引來更多車禍的疑慮,另外立體化之後,遇到天災也恐增加救災難度。也就是,解決一個問題的同時反而可能創造其他更多的問題。鐵路立體化的公益性與必要性不足,卻強制徵收人民土地,侵害人民的居住權,嚴重違反比例原則。

自行車道鋪設目標低落,跟不上國際趨勢

而在城鄉建設的提升道路品質計畫裡,共編列35億元進行人孔蓋下地、路面改善、增加道路植生綠帶及改善自行車道等措施。

但檢視該計畫的績效指標,改善自行車道目標值在第三期竟只有20公里,與第四期目標加總也只有60公里,甚至少於前4年完成的80公里,相較於一般車輛路面改善的第三期目標270公里、前4年成果688公里,自行車道鋪設目標顯得非常消極。

許多國家推動疫情後的綠色振興時,紛紛體認到交通所造成的空汙恐造成肺部功能下降,讓罹癌風險增加、人民身體狀況受威脅更為嚴峻,因而積極發展自行車道,例如巴黎投注3億歐元於自行車道鋪設,許多國際大城市也推出動輒數百公里的自行車道,台灣的前瞻計畫在這座小島上只想鋪一般馬路,顯然離國際有遙遠的距離。

近百億建停車場,反變相鼓勵私有運具

另一項不符合綠色運輸精神的計畫,是花費城鄉建設預算96億的興建停車場,此舉等於變相鼓勵私有運具的使用。

在交通部的規劃中,補助地方政府在公共運輸場站、觀光遊憩旅次吸引量大地區、人車密集商業活絡區域規劃與興建停車場。這三類地方中,在公共運輸場站較為合理,期待民眾以開車、騎車後轉乘大眾運輸,且因台灣目前公共運輸的起點、終點站大多位於市郊,道路壅塞狀況較輕微;但也顯示市郊的大眾運輸仍不夠充分,政府的長遠之道仍是強化市郊地區的公共運輸服務。

但在觀光勝地或商業密集區興建停車場,多是創造問題。觀光景點在旅遊淡旺季會有極大差異的人潮,旺季時車輛大量湧入、停車位一位難求的問題時常可見,但蓋更多停車場卻可能創造民眾預期心理,讓民眾認為開車出遊更為方便,導致持續拓寬道路與停車空間的惡性循環。而商業密集區空間使用已非常擁塞,若有更多車輛湧入停車更是問題。

透過道路重新設計、縮減車道來節制私有運具使用,並將車道縮減的空間讓給自行車與人行道,這些策略才是根本之際。政府應思考如何節制私人運具使用、提升公共運輸服務,新闢停車場反而是間接鼓勵使用私有運具。

建構低碳、低汙染、涵納所有族群的永續運輸

面對日益嚴峻的氣候變遷,政府應加速推動綠色運輸,不僅應把錢花在真正有效率的公共運輸建設上,更要拿出魄力善用管理的政策工具,節制私有運具使用,翻轉以往過時以汽機車為主的交通模式,重新打造台灣的運輸環境,建構低碳、低汙染且能涵納所有族群的永續運輸,才是台灣需要的前瞻交通基礎建設。

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