2020大選觀察

選舉「錢瞻」建設解析:花東篇

北宜高鐵、蘇花安、花東快,2,300億選舉支票買得動東部年輕人嗎?

每回大選前,不管藍營或綠營執政,「行政效率」便會提升,重大建設往往大手筆加碼、甚至「快速通關」,馬英九執政時有「愛台12建設」加強版;蔡英文政府也在本屆選前出現延伸版「交通前瞻」。《報導者》清點,光是平衡城鄉的重大交通建設,已陸續開出高鐵南延、北宜高鐵、蘇花安、花東快速道路等支票,將砸下超過3,000億經費;再加上即刻取消鐵路立體化自償率,恐帶動另一波建設錢坑。

這種選舉文化除了專業程序與整體國土規畫的正當性引發爭議外,另外更值得省思的是,高速鐡路和公路,真是讓地方發展與人口回流的特效藥嗎?《報導者》與專家學者合作分析高鐵通車12年大數據,由各車站進出人數及縣巿人口變化發現,高鐵來了、青壯年反而更快離鄉。今起推出「高屏篇」、「花東篇」及「台鐵篇」選前建設支票系列報導,逐一剖析這些交通建設選舉支票的效益性及對地方的影響性。

如何給東部人一條安全回家的路,讓東部人返鄉不再一票難求,一直是台灣交通的重大課題。大選前夕,政府在東部陸續拋出955億蓋北宜高鐵、360億加碼蘇花公路安全提升計畫(蘇花安)、千億花東快速道路等計畫,總計將砸2,300億強化東部交通建設,成為執政黨地方民代選前造勢場子最強力的訴求。

12月4日入冬首波寒流來襲,14度低溫又下雨,戶外濕冷到令人難以忍受,宜蘭縣議會內簡報會議室內熱力四射,民進黨立委陳歐珀的「向鄉親報告」湧入上百民鄉親,聽他的政績說明會。

「歐珀擔任立委8年來,成功爭取超過500億的建設經費,陽醫(國立陽明大學附設醫院)二期擴建,宜蘭鐵路高架化現在也已有條件通過,北宜直鐵更是升級成高鐵,終於讓我們宜蘭鄉親有一條安全回家的路⋯⋯請鄉親再給歐珀一個機會,票投陳歐珀,不分區政黨票支持民進黨,一票都不能少!」

爭取連任的陳歐珀一一細說政績,地方樁腳們接力上台力挺固票,最後拍下大合照;散場時陳歐珀緊緊握住每一位鄉親的手。

這是台灣每逢大選前,各地方再熟悉不過的造勢現場的景象,對中央執政的民進黨和尋求立委三連霸的陳歐珀來說,主攻「建設政績牌」是最理所當然的宣傳。

然而,《報導者》實際走訪東部地區卻發現,儘管選舉造勢場合中喊得燒滾滾、建設支票年輕世代卻不盡然埋單。2020大選,不僅是政黨對決、也將會是一場世代價值的對決。

支票一:北宜直鐵955億晉升高鐵

開鑿15年的雪山隧道在2006年開通,大幅縮短了台北宜蘭之間的交通時間,改變了蘭陽平原的地景人文風貌;同年,貫穿雪山山脈的「北宜直鐵」在環評卡關,環評大會以路線行經斷層帶、水土保持區敏感地帶,做出「不應開發」決議。但10多年來,北宜直鐵成為一個每到選舉前都會從政治人物口中聽到的口號,路線也不斷變更,從直接穿過翡翠水庫集水區的路線,讓南港到頭城縮短至27分鐘、頭城到宜蘭12分鐘;到繞過集水區行經平溪的路線,南港到頭城47分鐘車程。今年選前,交通部再推「升級加速版」,直接把台鐵改成高鐵,南港到宜蘭只要13分鐘。

高鐵、直鐵、台鐵北宜鐵路交通新舊方案比一比

交通部長林佳龍今年9月接受《報導者》專訪時表示,北宜高鐵路線不但可繞過翡翠水庫集水區,拆遷範圍不如直鐵大,速度更快、運量也更高,是最可行的方案。交通部次長黃玉霖更在地方站台時高呼,因為北宜直鐵已做過充分可行性研究,高鐵就是替選方案之一,因此可直接省下2年高鐵可行性評估,直接進入,盼10年內還給宜蘭「遲來的正義」。 

專家跳腳:高鐵台鐵完全不同,可行性評估不能省

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北宜高鐵、蘇花安、花東快、總統大選、賀陳旦、選舉支票、東部年輕人
前交通部長賀陳旦認為,直鐵與高鐵不能等同類比,質疑跳過可行性評估,程序不正當。(攝影/蘇威銘)

但此案一出,遭前交通部部長賀陳旦、淡江大學運輸管理系教授張勝雄等交通專家質疑,北宜高鐵跳過可行性評估,程序不正當。張勝雄說,「高鐵跟台鐵完全不同,概念、內容、軌道技術、營運⋯⋯沒有一個一樣的,鐵道局的人只去附和長官的話,完全沒專業可言。」

張勝雄更批評,交通部缺乏上位高度思考,忽略各種交通建設計畫之間的競合關係。目前北部鐵路的問題是樹林到七堵之間存在瓶頸,造成普悠瑪等快車無法密集發車提高運量,才會有基隆輕軌
2017年納入前瞻基礎建設,路線從基隆到南港展覽館,全長約19公里,行政院今年4月已核定可行性計畫。
的規劃。如果要做北宜高鐵,宜蘭改為普悠瑪花東的起始站,原本樹林七堵之間的瓶頸消失,自然可釋放更多容量給基隆往返台北之間,兩建設同時存在,疊床架屋又浪費。

此外,北宜高鐵也沒考慮到東部腹地的問題,「高鐵一小時6班,一班1,000人,當去宜蘭比去天母還要快的時候,宜蘭都市計畫能容納這些人?農地要解編嗎?」張勝雄說。

世代差異:民代高呼遲來正義,年輕人批債留子孫

交通專業人士的意見,看在地方人士和民代眼裡,是阻礙地方發展的藉口。「可行性是評估可不可行,之後還有綜合規劃跟環評,這還沒跳過,」長年支持北宜直鐵的陳歐珀表示,他自己就參與北宜直鐵的會議10次以上,直鐵升級成高鐵是從多年規劃而來,絕非林佳龍一念之間的決定、也非政策買票。

陳歐珀強調,高鐵可以一舉解決東部一票難求和雪隧塞車的問題,「宜蘭人少一條能夠安全上下班、回來照顧父母安居樂業的路,」高鐵通車後,台北的高房價會讓宜蘭的人口回流成長。他直指,北宜高鐵是藍綠共識,民調更顯示宜蘭有8成民眾支持高鐵,高鐵一定非做不可。

不過,《報導者》走訪宜蘭,卻發現不少年輕人並不支持快鐵來。反北宜直鐵陣線召集人劉勇廷出身羅東,家裡經營海鮮批發,過去曾跟著一群年輕人出面開記者會反對直鐵,雖然在民進黨中央青年部工作過,依然堅持反對民進黨提出的北宜高鐵。

「雪隧就算有高鐵,但宜蘭縣內大眾運輸網公車不發達,台北人最後還是會選擇直接開車來宜蘭,雪隧一樣塞,」劉勇廷說,雪隧只有週末會塞車,其實只要在週末提高雪隧通行費率、宜蘭縣內景點停車費率,就能轉移雪隧車潮至鐵路運輸,可惜政治人物多半害怕引起民怨,幾乎沒人敢提。劉勇廷補充,雪隧開鑿後,翡翠水庫陷入水脈黑暗期,10年過去好不容易才慢慢恢復,實在不應該、也不需要再闢一條高鐵。

不過,劉勇廷也坦言,陣線的同伴們雖然全都反對直鐵,卻有部分人看好高鐵,「大家覺得台鐵很落後,但高鐵就很進步,而且真的很快,」他也點出宜蘭人的矛盾心態,「我們希望聯外交通方便,卻又不希望現有生活被改變,不喜歡台北車來很塞,卻又希望台北人來消費。」

「雪隧開通前,宜蘭人吵說要一條安全的路,不要又老又窮,但開通後還是又老又窮,因為地價高漲,都被台北人買走,宜蘭人反而沒錢買,就繼續喊要直鐵高鐵,」家裡在頭城從事養殖業,從小在實驗教育體系長大的梁一賢,今年23歲,正在準備去德國留學,他也堅定反北宜高鐵。

梁一賢比喻,交通建設跟組電腦一樣,「應該是有到這個運能需求,再往上加,但我們是直接就換一台新電腦來,也不評估需求在哪。」他建議,與其花1,000億蓋北宜高鐵,不如把錢先拿去提升宜蘭縣內大眾運輸,做好公車捷運化,加強台鐵北迴線路基線形,截彎取直提速,提升台鐵列車自動保護系統(Automatic Train Protection,簡稱ATP)並升級列車速度自動控制系統(Automatic Train Control,簡稱ATC),讓台鐵買新車,還比較實際一點。

「雪隧10年內還是會塞,但鐵路是百年建設,少子化後將來還有運能嗎?不會債留子孫嗎?」梁一賢憤慨地說,這些建設跟核廢料燃料棒存放議題一樣,現在主政者不能把將來的問題都丟給現在年輕的下一代去承擔。

支票二:蘇花改360億加碼蘇花安

鐵路運輸之外,花東的公路運輸一直在安全與環境中尋求平衡點。蘇花公路沿途「小心落石」的標示,召告了這條依山傍海、國際級景觀的公路,美麗下暗藏的危機。特別在東澳、南澳間12公里常發生死亡車禍,被稱為「死亡公路」,因而推動「蘇花公路改善計畫」(簡稱「蘇花改」)。

就在預訂明年(2020年)1月蘇花改全線通車前夕,總統蔡英文在視察蘇花改隧道時加碼宣布,將另外啟動「蘇花公路安全提升計畫(蘇花安)」,以銜接蘇花改目前三段尚未改善的瓶頸路段。而原本明年6月才會完成蘇花安的可行性評估,竟趕工提早8個月完成,「非常剛好」在選舉前通過。

蘇花安路線示意圖

藍綠齊聲:從傅崐萁喊到蔡英文,「剛好」選前通過

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北宜高鐵、蘇花安、花東快、選舉支票、東部年輕人、總統大選
蘇花公路沿山而建,歷年發生多次落石意外,成為政府建設改革重點。圖為蘇花改中仁隧道北口工程。(攝影/余志偉)

清朝時即已闢建的蘇花公路,由沿山壁開挖的步道漸漸拓寬,迄今從蘇澳直通花蓮、全長118公里。一邊緊鄰高山岩壁,一邊就是寬闊的太平洋,一遇大雨或地震,就常傳出落石意外,路一中斷就擋住所有南北往來的車輛。1990年,政府將改善東部交通列入環島高速公路計畫、推出蘇花高速公路(蘇花高)規劃,全長86公里預計花費962億元,2000年環評過關,準備要動工。

但蘇花高共有11座、長達40公里的隧道,引發破壞環境的疑慮,在環保團體抗議後,無限期暫緩。2010年初,政府另起爐灶,改推動「蘇花改」,三段路段共38.8公里、要打8座隧道(隧道佔總長62%),路線與蘇花高大部分相同,只不過從國道改為速限較低的省道。

環保團體對於蘇花改的質疑雖不曾停止,但2010年10月梅姬颱風來襲,一起蘇花公路上遊覽車被落石擊落山崖共26人罹難的事故,徹底加速蘇花改的工程。事故後僅20天,環保署即火速通過蘇花改環評,隔年1月就開始動工。其中,蘇澳到東澳段已於2018年2月通車,南澳到和平、和平到大清水兩段則預定於明年1月通車;通車前夕,又跑出「蘇花安」可行性評估已送到行政院核定,預計2022年前完成環評。

蘇花安也不是民進黨政府的專利,早在多年前,前花蓮縣縣長、這次將再以無黨籍身份第四度參選立委的傅崐萁,任職縣長或立委時,一直爭取「蘇花改二期工程」。這次換蔡英文提出蘇花安時,傅崐萁即強力批評民進黨到了選舉才在講蘇花安,「我講了多少年?」

安全迷思:其實,超車人禍比落石天災更致命

2016年蔡英文當選總統、台灣第三次政黨輪替,將出任交通部長的賀陳旦在上任前夕接受媒體訪問時表示,反對建設蘇花改東澳至南澳(即現在蘇花安計畫第一段路線),指「不必要的建設不必再做」,遭花蓮縣長傅崐萁嗆聲要帶上萬花蓮鄉親北上抗議,要求蔡英文撤換賀陳旦。隔年端午連假,蘇花公路發生落石坍方,不少民眾受困花東無法回返,傅崐萁再要求蔡英文和賀陳旦負責。

時過境遷,「不以建設導向」的賀陳旦從交通部來去一回、傅崐萁則因炒股案從牢獄進出一回,由尋求總統連任的蔡英文重提蘇花安。

賀陳旦日前接受《報導者》採訪時仍未改口,認為蘇花安以「安全」之名,是避重就輕。他指出,10年前蘇花改選擇隧道路段是為了避免「落石」,但其實蘇花公路上因為超車不當造成的車禍件數是落石致命的10倍,在改善用路人習慣的管理和執法還尚未完善前,花大錢挖隧道只是用工程交代民意,是追求速度的迷思。

賀陳旦質疑,隧道不能跟安全劃上等號。無論蘇花改或蘇花安,隧道只開放小客車通行,大型車、機車、自行車都被禁止進入隧道,只能繼續留在舊的台九丁上自尋平安,「這樣無視整體車路風險環境,透過區別車流換來隧道內私人轎車的部分安全,並不是真正的安全。」

出身花蓮的地球公民基金會副執行長蔡中岳指出,宜花東的交通都會涉及環境問題,蘇花安施工時也會跟蘇花改一樣,面臨挖出來的土方堆放位置的問題,但在談環保之前要先釐清,交通建設想解決的究竟是什麼問題,「想改善的問題是安全?還是提速?蘇花改已經把落石密集的路段改成隧道⋯⋯當時就是因為這邊(蘇花安路段)相對安全才沒做,現在這些原因有消失嗎,不然為何要做?」

本末倒置:用蓋公路解決瓶頸路段壅塞

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高鐵、蘇花改、蘇花安、前瞻計畫。(攝影/蘇威銘)
宜花東的交通建設都會涉及環境問題,環團認為並非要禁止所有開發,但若沒有效益就只是平白破壞環境。(攝影/蘇威銘)

蔡中岳直指,為了人的生活便利,並非需要禁止所有開發,但若沒有效益就只是平白破壞環境,「雪隧當時做了很多完整規劃,但沒人想到實際通車後會塞成這樣,」上一個耗資600億的蘇花改工程都還沒全線通車,實際評估成效和影響,就要再花上360億,「這個時間點講,就是選舉支票」。

跟著蘇花安一起端出的選前大禮還有「國五銜接蘇花改」。國道五號終點站和蘇花改起點都在蘇澳,兩者相距約4公里,2018年年初蘇花改蘇澳到東澳段通車後,常造成蘇澳市區塞車。交通部同年隨即評估,預計花費20億興建約1公里雙向四線道,讓國五銜接台九。

去年才說要評估國五銜接台九,林佳龍今年卻宣布將啟動國道五號銜接蘇花改可行性評估,路段全長約7公里,預估花費20到40億。交通部此案一出,等同自砍國五銜結台九一案,重大交通建設到底有無審慎評估,此又是一例。

蔡中岳表示,國五交流道下來是兩線道,蘇花改卻是單線通行,兩者不管怎麼銜結一樣都會產生瓶頸。交通部應該使用交通管理手段去處理壅塞問題,而非一味地蓋新路。

支票三:1,000億的花東快死灰復燃

除了工程難度或環保爭議都相當高的北宜高鐵、蘇花安,2016年因效益太低被交通部否決,全長160公里、總建設經費800到1,000億的花東快速道路(花東快),也在選前死灰復燃。立法院交通委員會日前通過臨時提案,交通部明年將重啟「花東快速道路計畫」可行性評估。

爭議再起:理念因執政而異,這次藍綠換邊站

消息傳回到花東,遭國民黨立委參選人反對,但反對的原因卻是怕建了快速道路後,重啟蘇花高速公路就會更加遙遙無期,才反對快速道路、支持高速公路。花蓮縣府也立刻發聲明表達擔憂,要求立即啟動環評
一般程序需依序進行可行性評估、綜合規劃,最後才會進入環評

民進黨籍花蓮立委蕭美琴則表示支持花東快,她認為,過去雖沒有通過,但考量居民需求還有交通狀況新的變化,所以贊成重新啟動可行性評估。對此,賀陳旦難過地說,蕭美琴過去為了要和國民黨的建設政策區隔,還提案要以台九線拓寬來取代花東快,如今竟然打臉自己。

也顯見,政黨理念有時不因黨而異、而是因「執政」而異。

但為何由層層專業可行性評估和環境的重大建設,卻讓政治有著力的空間?主要還是在於,目前可行性評估和環評,都是不是來真的

花東快速道路示意圖

政治操作巧門:可行性評估不可行,環評不是真環評

一般來說,交通建設需要先經過2年的可行性評估,確定路線、技術、財務可行後,之後才會進到綜合規劃和環境影響評估,從評估開始到確定能開工至少要5年時間。剖析選舉支票,會發現這些喊話幾乎都是停留在「啟動或已通過可行性評估」,鮮少進到綜合規劃甚至是環評,原因就在可行性評估的低門檻和高彈性,對主政者來說是一顆進可攻退可守的棋子。

賀陳旦指出,可行性評估經費門檻不高,地方政府自己就出起,再加上可行性評估僅評估技術性跟需要性,不太觸及財務完整性,「既然財務不用完整,話就可以講得很有彈性,」如果要往下進到工程規劃,除了評估經費和內容增加外,更需要實際的建造設計和用地規劃,不容易蒙混過關。所以,可做可不做、或是做了之後再取消的可行性評估,才會常常變成亂開支票的巧門。

劉勇廷也說,當時他們在反北宜直鐵時赫然發現,行政院根本連綜合規劃的預算都沒編列,這經驗讓他們知道,只要沒實際編列預算的都是「打假球」,根本連出來反對都不用,計畫就會自己消失。

就算建設案真的通過可行性評估、綜合規劃,進到最後的戰場「環評」,蔡中岳表示,也因為《環評法》給予環評委員有否決權的設計,最後就有可能全案退回(如2006年北宜直鐵環評未過關),而當初力推的主事者就會說一句「尊重環評」,案子就結束。

環評的本意是要預防及減輕開發行為對環境造成的不良影響,但台灣早期很多環評案很重視討論「益本比」
投資者投資一定金額,可回收利潤的比例。
,更有案件因為益本比不足而被退回。蔡中岳說,這非常奇怪,以礦業法來說,採礦應該要在礦務局討論,美麗灣度假村飯店房間會不會沒人住也是觀光局的問題,怎麼會都拿到環評來討論?「乍看制度設計,會以為台灣是一個非常重視環保的國家,」蔡中岳笑著說,台灣的評估制度應該要回歸專業,交通留給交通部門處理,環境問題最後再由環評討論。

當地看法兩極:老一輩支持爭資源,青年嫌浪費

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北宜高鐵、蘇花安、花東快、選舉支票、東部年輕人、總統大選、地球公民基金會、蔡中岳
在地居民、也是長期關注花東議題的NGO工作者,蔡中岳認為必須持續對話,但對象不是政府而是人民。(攝影/林雨佑)

有趣的是,記者實際採訪當地居民卻發現,和北宜高鐵一樣,花東人對興建快速道路的看法,也出現「世代差異」,同為一家人的父子,也出現支持與反對的兩極看法。

「西部有高速公路有高鐵,花東什麼都沒有,我們也有繳稅啊,不能把花蓮人當次等國民,這路不是只給花蓮人走,是給全國人民走的,我們等30年了,大家都是百分之百支持建設!」花蓮壽豐的63歲余先生認為,中央出錢給建設,對長期缺乏資源的花東人來說,沒有反對的理由。

但余先生30歲的兒子小余,卻和老爸唱反調,「花1,000億蓋路給55萬花東人用,太貴了!」他也說,花東主要幹道台九線速限為50到70公里,但因為路寬車又少,實際上大家車速都是破百在開,按照速限開反而非常危險,「如果快速道路又要區間測速
快速道路速限最高90公里。
,那我寧願繼續走台九。」

時代在走:當動土剪綵已不再是萬靈丹

政治凌駕專業是台灣的常態,從上述案例不難看出,動輒百億的重大交通建設常在選舉時被提出,各種必備的評估也因為選舉而被縮短甚至跳過,甚至會和既有規劃的其他建設發生衝突和矛盾,缺乏整體規劃。

賀陳旦直言,一般人民沒有專業判斷,講不出精準的需求,可以原諒,「但給(建設)的人要負責,不能愈給愈糟,」很多「看不見」的東西,例如健保醫療、長照、學校營養午餐,其實遠比看得見的建設還要更重要,這才是主政者需要堅持的地方。

作為長期關注花東議題的NGO工作者,也聽過無數次候選人的建設口號,蔡中岳說他過去也曾一度覺得乾脆「忍一忍」,等選完自然議題也就消失,但後來覺得他們還是必須要站出來「對話」,只不過,對話的對象不是政府,而是人民。

不同環境背景成長的人民,確實也在改變。建設支票,是否還能是選舉必殺技?

拋棄大建設思維,正視年輕世代的智慧和選票

屏東大學社會發展學系副教授邱毓斌分析,中壯年以上世代的單純成長背景,讓他們相信「建設等於繁榮等於好處」,但80後的年輕世代是成長於「政府財政緊縮/小政府」的新自由主義全球化時代,懂得去質疑,認為「政府開銷有限,不應隨意花大錢,將來也是要還的。」

邱毓斌說,公共投資本就是國家重要責任,英國現在也在大選,工黨談的建設投資都圍繞在教育和醫療;台灣的政治人物卻停留在發展的老調子,偏向「可以看得見,可以動土剪綵」的建設。他認為,綁樁的效果應該還有,但效果也會下降。

時代正在改變,台灣的政治人物應該要跟著大環境成長,切勿低估成長於民主氛圍年輕世代的智慧和選票,應該拋棄傳統大建設的舊思維,回歸專業評估並深化各方面的政見。台灣人也得認知,地方建設其實不只是「地方居民」的事,北宜高鐵、蘇花安、花東快速道路,建設花的是每個人的納稅錢,省道和快速道路也無使用者付費設計,上千億的建設跟維護費用都將由全體國民承擔。

大選後,社會如何凝聚對於國土發展和交通計畫的共識,並不讓類似的討論無限輪迴地出現在每一次的選舉,把每一分錢花在刀口上而不要債留子孫,是每個人都應該思考的課題。

索引
支票一:北宜直鐵955億晉升高鐵
支票二:蘇花改360億加碼蘇花安
支票三:1,000億的花東快死灰復燃
時代在走:當動土剪綵已不再是萬靈丹

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