2020大選觀察

選舉「錢瞻」建設解析:台鐵篇

評估灌水、效益不彰,5,000億鐵路立體化工程選前竟再加碼放送

每回大選前,不管藍營或綠營執政,「行政效率」便會提升,重大建設往往大手筆加碼、甚至「快速通關」,馬英九執政時有「愛台12建設」加強版;蔡英文政府也在本屆選前出現延伸版「交通前瞻」。《報導者》清點,光是平衡城鄉的重大交通建設,已陸續開出高鐵南延、北宜高鐵、蘇花安、花東快速道路等支票,將砸下超過3,000億經費;再加上即刻取消鐵路立體化自償率,恐帶動另一波建設錢坑。

這種選舉文化除了專業程序與整體國土規畫的正當性引發爭議外,另外更值得省思的是,高速鐵路和公路,真是讓地方發展與人口回流的特效藥嗎?《報導者》與專家學者合作分析高鐵通車12年大數據,由各車站進出人數及縣巿人口變化發現,高鐵來了、青壯年反而更快離鄉。今起推出「高屏篇」「花東篇」及「台鐵篇」選前建設支票系列報導,逐一剖析這些交通建設選舉支票的效益性及對地方的影響性。

2017年行政院以特別預算方式提出8年8,800億「前瞻基礎建設計畫」案,其中鐵路立體化工程就高達2,500億元,再加上已經執行或正提出的就有17項,經費高達5,419億元,曾引起62學者專家連署建議,直指立體化計畫地方政府責任小、有些土地開發的必要性不足,呼籲政府應緩編經費、甚至有人力主全面暫停,質疑聲浪始終未歇。不料,行政院不僅未對此計畫的全面檢討,甚至在選前加碼大放送,將取消地方政府自償率
計算台鐵通車30年後,票箱收入、車站開發與周邊土地開發可以償付建設經費的百分比,數字越高顯示回收的建設成本越高,興建的可行性越高,一旦取消,專家擔憂更無法阻擋地方提出無效益的建設計畫。
,恐形同全面開大門,讓地方政府再一次把鐵路立體化當成政策提款機。

早年台灣都市發展與鐵道密不可分,都市規劃以鐵道為主幹,當公路快速發展後,一條條裸露地面的軌道將都市切割,而被視為阻礙人口和車流。不僅鐵路平交道成安全死角、造成交通堵塞,也讓土地利用受限。因而近年興起將鐵路高架化及地下化的立體化,將「都巿縫合」,以促進地方土地開發及都巿發展。

1989年台北鐵路地下化後,除消除平交道,舊鐵道變成市民高架快速道路,台北車站周邊地價飆漲;隨後又納入高鐵營運路線,台北車站更成為多元運具轉運樞紐,確有帶動地方經濟發展,因此各地方政府競相爭取鐵路立體化計畫。

然而,並非每個地方車站都有立體化的條件與效益。《報導者》與專家學者合作,詳細檢視各地方政府提出的可行性研究報告發現,許多可行性報告「灌水」,科學數據還證明,許多立體化的「都市縫合」效果有限,但民眾往後卻得背負沉重的債務,有些計畫不僅未帶動地方發展、甚至「耽誤」地方發展。

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總統大選、鐵路立體化
2017年,行政院提出「前瞻基礎建設計畫」案,鐵路立體化工程經費達2,500億元,再加上提出中的17案,共達5,419億元。然而,並非所有立體化工程都符合效益。(攝影/余志偉)

評估灌水:可行性研究先射箭後畫靶,需求胡亂膨脹

曾是行政院政務顧問的淡江大學運輸管理系教授張勝雄,去年先發表《致行政院賴院長的公開信》,指出交通部罔顧專業建議,逕行將鐵路高架可行性研究報告呈行政院,認為「政府重要建設與公共事務若缺乏專業的辯證分析,則國家競爭力與前途發展將令人憂心。」日前再度因交通部大開軌道建設支票,請辭「鐵路平交道與環境改善建設及周邊土地開發計畫審查會」審查委員。

經年力抗「提款機式」交通政策的張勝雄,呼籲建設不能只以「民意」之名,應有科學的專業評估與辯證為基礎。以立體化計畫可行性評估為例,他便點出許多報告導果為因、誤導民眾。

台中山手線:全區車輛僅3萬,車站竟設5千停車位

翻開《大台中山海環線可行性研究報告書》(外界通稱「台中山手線」計畫),將針對海線車站進行開發,並全線雙軌及部分高架化。其中,海線的重點車站沙鹿,共計開發周邊及車站5塊土地,其中,車站改建及車站後方300公尺的土地2個基地就要花68億元,分別增設2,028與2,322個停車位並搭配商場開發,研究報告的「可能的前提」,是假設平日及假日平均停車率70%計算,可達到每年3.6億元的停車場收入,以符合開發效益。

張勝雄指出,沙鹿人口僅9萬、擁有的車輛也只有3萬輛,平均每天進沙鹿車站的人數約2,600人次,「在將近5,000個停車位要停滿7成,等於是要有3,500輛車停在裡面,對一個僅有3萬輛車的城市,且家家戶戶的門口都可以停車的地方,車站停車率這樣的預估到底合不合理?答案應該非常清楚。」

他進一步解釋,「台北天母大葉高島屋是一個典型的停車場多目標使用的案例,規畫2,000多個停車位,低樓層與地下一樓是商場,」張勝雄舉例,以天母居民的經濟能力,擁有私家車並不難,但2,000個停車位平常日也停不滿,位處的地點更是20萬人口的北投區,「而台中山手線計畫竟然要在人口9萬的沙鹿,蓋2個大葉高島屋規模的停車場?」

《報導者》取得交通部「鐵路平交道與環境改善建設及周邊土地開發審查會」的會議紀錄發現,提出該質疑的專家不僅有張勝雄一人,地政士公會全聯會榮譽理事長林旺根也直指「本案(台中山手線)路線皆非台中都會區廊帶,很多路段在郊區,土地開發效益卻高達369.25億元,似太過樂觀,土地開發效益之估算應更具合理性。」一語道破交通計畫可行性研究灌水的事實。

台南立體化延伸案:人口灌水5倍,美化鐵路需求量

台南立體化延伸至善化的可行性研究是另一個「灌水案例」。

台南市政府的報告中以每人10平方米計算居住人數,依照的是營建署規範的每人最低樓地板面積來計算,張勝雄指出,「10平方米大約是3坪,在台南善化有可能每人只住3坪空間嗎?」以此估算,延伸案未來沿線可有更多居住人口可以搭乘鐵路當交通工具。

仔細查詢營建署的統計,「台灣每人平均是50平方米,難道台南人都特別瘦?」其實原因在於,同樣面積可居住人口必須極大化,才能有這麼多人搭台鐵,運算模式合乎規範,只是受委託的顧問公司們將假設放大了,張勝雄直指問題核心。

為什麼要這樣灌水?長期擔任審查委員的張勝雄分析,每一個可行性評估案都是發包給顧問公司負責,針對運輸活動計畫以供給為導向,先設想好需要什麼樣的運輸建設,才想辦法弄出需求,「怎麼樣才能有需求?『人』要夠多,所以前端基本假設因此膨脹。」

所以台中山手線先設計出有這麼多的停車需求、再推估商場空間會有人潮,且會以台鐵當作交通工具。台南立體化延伸至善化,則是把人口數灌水,同樣也是擴大需求面。

大台中山手線計畫總經費是714億元、台南地下化與延伸高架合計832億元,所需經費非常龐大,其中山手線計畫中央負擔超過50%,台南更是高達90%。

當自償率被取消:成本由全民埋單,地方政府搶做立體化

逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任鍾慧諭解釋,對地方政府來說,立體化是一門穩賺不賠好生意,依照交通部的分級標準,財政愈差的縣市負擔建設經費比例愈少,例如彰化市高架化,近400億元經費、地方僅負擔90億元,而且這是一次性的預算編列,完工後就不用再編列維護經費。

【什麼是鐵路立體化自償率?限制是多少?】

政治大學地政學系教授賴宗裕解釋,所謂的「自償」是指投資計畫在評估年期內,營運現金、土地開發、稅收增額融資流入金額可償付投資建設成本,簡言之,投資計畫營運後所賺的錢可以拿來償付所投入建設成本;若營運所賺的錢不夠拿來償付所投入建設成本的部分,稱為「非自償部分」;當初設計自償率制度時,並有財政努力與退場機制的構想。

賴宗裕說明,鐵路立體化的自償率與非自償中央補助比率分配是考量各縣市財務狀況與努力機制的設計。依據主計總處公布的縣市政府財力分成五級,台北市屬於第一級,但因台北市體路已經全面立體化,不會再有需求,因此經費分配表是從第二級開始劃分,第二級則有新北市與桃園市,自償率為14%至20%,第三級則是台中市、高雄市、台南市、新竹縣市等7縣市,自償率為10%至14%,第四級則有宜蘭縣、彰化線等五縣市,自償率為9%至12%,第五級則有屏東縣、澎湖縣等七縣市,自償率為8%至10%。

以台中市為例屬於第三級,提出的立體化建設自償率必須介於10%至14%之間,非自償經費則是中央補助60%至78%,其餘經費由地方自籌,自償率愈高,非自償經費中央補助比率也愈高;隨著等級增加,對於縣市的自償率要求逐漸調降,第五級的自償率要求就低於10%,非自償經費中央補助達90%,另外,地方政府如果沒有行政院核定捷運或輕軌建設,第五級的自償率可以降至1%。

選前,政院再大放送,交通部將完全取消立體化建設的地方自償率限制,對外說法竟是因為自償率灌水,等於是無效指標,結果不去想辦法校正如何讓自償率正確評估,卻是乾脆拿掉。學者專家憂心,自償率門檻設計的目的,是讓提出計畫的地方政府得先思考未來30年可以賺回多少興建成本;如果完全取消自償率,原本無效益的計畫更不需要花心思找收益,鐵路立體化工程更將如雨後春筍冒出。

鐵路立體化經費一覽表

雖然鐵路立體化後消除平交道,確可減少平交道事故,但車站路線的營運維修成本大增,交通部運輸研究所的研究即指出,以萬華站為例,水電、清潔、站務與設備更新等營運成本增加3.9倍,維修成本則增加8.1倍。增加的成本未來將由台鐵負擔、而累積虧損已達1,300億的台鐵,台鐵財務黑洞實則由全民埋單,形同地方政府形同只管開發、不問成本。

台鐵總體檢報告也估算,目前已經核定的立體化工程,完工後每年將增加台鐵13億元的營運與維護成本,平均每一座高架與地下化車站分別增加185%與560%的維運成本,高架與地下化平均每公里增加54%與95%的路線維護成本,鍾慧諭強調,「以上經費的都不用地方政府負擔,而且騰空後的車站周邊土地還可以和台鐵瓜分開發利用。」

交通部:取消自償率僅適用於立體化建設

交通部次長黃玉霖接受《報導者》訪問時證實,修正《鐵路平交道與環境改善及周邊土地開發計畫審查作業要點》已經送到行政院,由於修訂內容橫跨財政部等部會,尊重行政院的審查進度。他強調,取消自償率僅適用於立體化建設,捷運計畫的場站開發都屬於地方政府依舊需提出自償率,修法一旦通過後,尚未進行綜合規劃的立體化計畫都有機會適用。

黃玉霖解釋,這次修訂經過半年多的討論,檢視過去立體化建設看到的問題,包括地方政府提案、台鐵營運效率下降、地方未有場站開發權卻負擔自償率等問題,因此在修訂過程中,痛定思痛,將路網規劃權收回中央,地方負責都市計畫,經費負擔分配依舊以地方政府財政五分級為標準,地方政府財務較佳的多負擔,依分級調降。

對於立體化工程可能讓台鐵增加更多營運成本,黃玉霖則表示,確實過去比較少思考這些層面,但這一年來已經重新盤點,包括桃園與台南的土地開發已經重新檢視,至少會有百億元的價值,絕對高於立體化所增加的營運成本。

黃玉霖指出,立體化建設主要考慮仍是平交道安全、都市縫合,以及從交通平權來看待,修訂內容有高架、地下、大平台或改善平交道等不同選項,地方提出計畫時必須與中央協商,地方得有完整的都市計畫,並由中央審查納入台鐵土地開發所產生的價值,而不是只用單一的地方自償率當門檻。

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總統大選、鐵路立體化
鐵路立體化建設,主要還是考量平交道安全與都市縫合。(攝影/余志偉)

效益不彰:鐵路立體化,真有達成「都市縫合」?

更關鍵的是,鐵路立體化真的是都市發展的萬靈丹,能夠實現「都市縫合」的目標?

張勝雄曾經做過台北鐵路地下化後的地價差異分析,其中比較重慶南路(台北前站)與重慶北路(後站)的地價比,結果發現地下化後,前站漲幅速度高於後站,林森北路也是相同結果,整體而言,號稱「都市縫合」但結果是前站漲更快,後站仍舊追不上

效果不顯著,卻嚴重衝擊台鐵營運

《報導者》取得交通部運研所的《鐵路立體化建設對交通及都市發展之影響分析》報告,其中以台北地下化萬板專案及員林高架化當研究對象,詳細分析人口、地價以及公路交通的影響發現,以發展最快速的板橋站為例,周邊是因土地重劃及行政機關遷移的政策搭配才增加人潮與提升土地價值,並非單受鐵路立體化影響。

該研究指出,人口密度方面,板橋車站500公尺內在通車10年後逐年增加,但鐵路沿線則是沒有太大顯著差別;萬華車站周邊人口則是負成長趨緩;員林車站100公尺內是微幅成長,500公尺內是負成長趨緩。

土地價值部分,地下化後10年,萬華車站的前站公告土地現值依舊比原本的後站要高,雖然後站的周邊土地現值成長率較高,但仍未與前站並駕齊驅。板橋車站則是新板特區內才有明顯成長,一跨出特區就沒有明顯變化。

至於都市縫合讓交通更順暢,依照該研究進行交通時間的數據分析,原本平交道的路口確實在地下化與道路拓寬後有縮短交通時間,但如果原本就是地下道或陸橋的公路立體化,交通時間差異並不大。

運研所的研究也借鏡日本,分析日本立體化主要都是以消除平交道讓列車運行效率更高為主,例如日本東京JR中央線13.1公里消除18處平交道、京濱急行本線6公里消除28處平交道;相較於台灣,台鐵穿越的市區,主要路口已經以陸橋或地下道讓公路穿越鐵道。張勝雄直指,大台中山手線的大慶到烏日高架段,沒有消除任何一處平交道,顯示台灣的思考並不是如此。

但立體化卻對台鐵營運造成嚴重的衝擊,該研究指出,立體化後路線容量都下降,平均來說,每增設一處捷運化車站,容量會減少約1成,但台鐵路線利用率逐年提升,即班次增加、調度空間減少,若年節運量尖峰可以加開班次的餘裕變小。

鍾慧諭指出,台中與高雄立體化總共花了1,370億元,除了營運成本增加至少3倍之外,營運速度因為增設通勤車站與待避空間不足而變慢;而高雄地下化通勤車站每半小時才一班區間車,車站開發還得要再等10年才會完成。

與其做立體化建設,不如活絡地區車站

鍾慧諭也長期針對板橋車站立體化進行研究,發現2003年公家機關進駐後,當年度板橋站運量有超過5%的成長,「但捷運板南線通車、高鐵通車對於板橋車站台鐵的運量都沒有幫助、甚至是負成長,一直等到2010年車站商場開幕營業後,才呈現將近10%的成長。」

此外,她陸續將板橋、台北、左營、松山與南港等商場都納入分析更發現,2010年起這些商場陸續營運後,8年時間票箱收入平均成長4.6%,增加了43%的收入,這還不包括商場租金與權利金。鍾慧諭強調,「如果真的要讓地區車站發展活絡,開發車站遠比鐵路立體化來得立即有效。」

鍾慧諭也以日本的東京新品川車站、關西大阪車站、京都車站為例,「這些車站鐵路依舊維持平面,以跨站平台連結前後站的兩側商業大樓,將經費投入在商場開發以及車站連通平台,讓原本就是人潮聚集的車站吸引更多人潮。」

鍾慧諭指出,桃園與中壢車站是台鐵運量2、3名,每天進出站的人潮超過6萬人次,將軌道上頭架設大平台連結前後站商圈,經費只需要高架化的3分之1費用,以現在工程的技術,5年就能完成開發,「但如今因為原本桃園高架改為地下,10年過去依舊無解,」此外,高雄車站也已地下化已經一年,車站周邊仍是大工地,等到全部完工甚至商場全數進駐,都還要至少5到10年的時間。

1997年,日本顧問來台踏勘高雄地下化路線時,看到台灣大手筆做車站立體化,驚訝地對鍾慧諭說,「你們真有錢!」如今對照,台灣捨本逐末,未把錢花在刀口上,未審慎評估的立體化,甚至還延遲地方發展。

鐵路整合除了高架化、地下化,能不能有第三條路?

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總統大選、鐵路立體化、新竹車站
新竹市正推動「新竹大車站計畫」,將在圖右軌道上方開發跨站式大平台。(攝影/林彥廷)

新竹跨站平台開發,成為另類選項

正當全台各縣市瘋狂提出體路立體化計畫時,新竹市在前瞻基礎建設時就提出「新竹大車站計畫」,以跨站平台的方式整合前站及後站,只專注在新竹車站周邊,這是全台首例的跨站平台開發計畫,也獲得交通學者們一致好評,上(11)月通過可行性研究,明年啟動綜合規劃作業,假設一切順利,2到3年內就能動工。

新竹市副市長沈慧虹受訪時指出,自己出身交通領域,很清楚鐵路立體化需要投入龐大經費,不僅對台鐵營運毫無幫助,而且為了維持台鐵營運先建置臨時軌,必須拆遷沿線住戶,這將讓新竹承受巨大的社會成本,因此規劃階段就安排市府團隊規劃前往日本東京考察,最後決定學習日本新品川車站模式,只開發車站,利用台鐵既有土地無需辦理徵收,放棄鐵路立體化。

新竹市交通處長倪茂榮強調,假設推動立體化,6公里的舊城區路段每公里高架要花30億元,地下化每公里要花60億元,相較之下大車站計畫預計投入總經費65.8億元,工期也可以從立體化的15年縮短至8年完成,經過評估認為是對新竹最好的選項。

對於市區內的平交道,沈慧虹說明,與交通量大的公路交會處都已經是陸橋或地下道,而且周邊土地沒有太多餘裕,立體化只會消除兩個平交道,一個在市區內只能通行機車,另一個在市郊,因此評估效益不大。

賀陳旦指出,這個計畫一開始在前瞻計畫中提出時就引起不少注目,因為這是第一個縣市除了高架化、地下化之外,決定第三種選項,而且在工程時間與經費上都節省不少,期待未來這項計畫完成後可以成為其他縣市的範本。

客觀決策機制,讓專業走在政治之前

賀陳旦在交通部長任內時,曾經檢討鐵路立體化審議機制,試圖以多個客觀標準審查各縣市提出的立體化計畫,「當時我直接把審查會名稱,從立體化審議委員會改為鐵路平交道與環境改善建設及周邊土地開發審查會,希望傳達給縣市政府了解,改善平交道與開發周邊土地不只有立體化這個選項。」更邀請包括張勝雄等專家學者進入委員會,只是時過境遷,張勝雄也已經請辭不願為這些計畫背書。

不具名的學者透露,以取消立體化自償率為例,等於是幫縣市政府鬆開緊箍咒,「但參與過委員會才知道,每次都是幾個學者在反對,但代表人數以公務部門居多,只要表決自然位居下風。」

交通部長林佳龍還批評,「少數委員決定國家政策是不正常發展。」鍾慧諭不滿強調,每個立體化建設動輒上百億元,具體審查內容是否符合效益是天經地義,「假設我們國家很有錢,想怎麼蓋都隨便你,但現在已經沒有台灣錢淹腳目,當然要仔細評估,如果這樣的專業都被批評,那就別找專家學者開會。」

政治人物濫開支票成常態,不少專業人士仍試圖用事實告訴民眾,眼前看到的建設不見得是良藥,尤其是當台鐵已經背負沉重債務,地方政府仍不斷提出計畫增加營運負擔,最後的財務苦果,其實是全民受累。

反觀日本在經濟失落10年期間,試圖在有限資源中讓大眾運輸工具可以發揮到最大功效,未來台灣在2050年人口將會減少300萬人,65歲以上的高齡者比例超過35%,推動軌道建設是友善高齡者的第一步,但盲目地濫開建設支票,債留子孫後,我們未來能不能養得起這些建設?恐怕是所有政治人物與選民該好好思考的問題。

索引
評估灌水:可行性研究先射箭後畫靶,需求胡亂膨脹
當自償率被取消:成本由全民埋單,地方政府搶做立體化
效益不彰:鐵路立體化,真有達成「都市縫合」?
鐵路整合除了高架化、地下化,能不能有第三條路?

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