光電目標連年跳票,農業綠能專區一開再開是解方嗎?

8年併網面積僅18%,「不利耕作區」推動難關揭台灣地面型光電困局
光電在不利耕作區推動8年,併網面積至今只有18%。有土地、業者也有意願,為何還是推不動?圖為雲林口湖不利耕作區。(攝影/黃世澤)

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不利耕作區、低地力區、漁電共生專區⋯⋯過去8年,政府為了達到2025年20GW的光電目標,以不同名目劃設「專區」引導業者在特定農漁牧區域施作光電。去年(2023),經濟部又拋出「綠能發展區」預計再開放新區域,引起百位學者撻伐劃設標準不明,更憂心農地被蠶食鯨吞因而暫緩執行。

當光電專區以不同名稱一棒接一棒開放,政府卻沒有回頭仔細檢視過往專區執行成績。《報導者》決定走進最早劃設、已執行8年的「不利耕作區」現場,發現光電併網面積至今只有18%的現實。

當農作生產條件較差的「不利耕作區」只有18%光電併網,再開放新專區的正當性何在?而18%現實背後是光電業者不想做,還是執行上遇到難以克服的問題?如果是後者,那麼台灣光電發展路徑還能倚賴地面型態嗎?

張素惠(化名)開著車,熟門熟路地穿梭在雲林口湖一片杳無人煙的鄉道,載著我們拐入一條狹窄、前方看似死路的田間農路,沒想到盡頭處一個右轉小徑,眼前出現一大片只聽得到風聲的荒廢農地。

我們下車跟她走進這片農田。「這邊土地都鹽化,連草都沒什麼長,」她指著旁邊說,這種地已經不可能再種植,拿來做光電最合適。

張素惠在這裡從事土地開發已經有6年。早先,她以台南為根據地,幫「台鹽綠能」整合土地,而當「不利耕作區
2015年公布時全稱為「嚴重地層下陷地區內不利耕作得設置綠能設施之農業用地範圍」(簡稱不利耕作區),2017年名稱修正為「嚴重地層下陷地區內不利農業經營得設置綠能設施之農業用地範圍」(簡稱不利農業經營區)。本文統一簡稱「不利耕作區」。
」公告後,看準雲林有大片土地可做光電開發,她就從台南轉戰雲林,搶進當時已廝殺激烈的雲林口湖,為各大光電開發商整合仲介土地。
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張素惠在雲林、嘉義、台南等地從事土地開發,替多家光電商仲介土地。她熟悉當地土地狀況外,也隨時掌握政府的光電政策,租地目標遍及農地、魚塭。(攝影/黃世澤)
張素惠在雲林、嘉義、台南等地從事土地開發,替多家光電商仲介土地。她熟悉當地土地狀況外,也隨時掌握政府的光電政策,租地目標遍及農地、魚塭。(攝影/黃世澤)

她腳踩進鹽化的土地,轉身又指向不遠處,說那邊有被草覆蓋的祖墳,再往前,還有一座小小的土地公廟,「但你要做光電申請的時候,非法的建物都要拆除才可以。」她解釋,因為地主不移除這些建物,所以至今還沒有鋪設任何一片光電板。「我也有說,幫你(指地主)把小廟移走,蓋一座更大更豪華的廟,人家也不要。」

張素惠開車載著我們繞雲林口湖,「這一塊地已經簽給別的業者」、「這一塊是我簽的」,在沒有地址座標、我們根本搞不清楚東南西北的土地上,她對每一塊土地的狀況瞭若指掌,也隨時掌握開發光電的關鍵命脈「饋線
發電廠發電後,電力經過電線與重重降壓過程,才能配送給用電戶。其中電壓在69kV以上者稱作「輸電線路」;從變電所降壓至22kV、11kV以下的配電線路則稱「饋線」。
」容量還有多少。

「現在業務比較少了,(不利耕作區)能做的,其實都差不多了。」家仍住在台南的張素惠說,從早先根本每天跑雲林,到現在一星期約3、4天;而收地的目標也早已從「不利耕作區」轉換到「漁電共生」,甚至在為未來的「綠能發展區」做準備。

從不利耕作區到綠能發展區,一區區開放種電的農業綠能現況

張素惠帶我們踏入的這片「農地」,是被政府認定嚴重地層下陷、難以耕種,在2015年被農委會(現為農業部)劃為「不利耕作區」、編上號碼,稱為「第9區」。而這些農業用地,自此不必與農業經營結合,就能直接鋪設地面型光電。

什麼是「不利耕作區」?如何劃設?

政府2015年、2017年兩度公告「不利耕作區」範圍,大大小小遍及西南沿海鄉鎮,一路從彰化縣(芳苑、大城)、雲林縣(麥寮、台西、四湖、口湖)、嘉義縣(東石、布袋)、台南市(鹽水、學甲、北門),到屏東縣(林邊),共有38區(2018年部分區域因與養殖漁業生產區重疊,而被劃出221公頃,其中第11區完全剔除,因此現行共37區),總計2,162公頃。

區位劃設依農業部定義,透過現勘或空間資料,篩選乾旱、淹水、土壤鹽化或非人為原因導致地形地貌改變無法復耕的耕作困難地區,屬生產力偏低,甚至長年無農耕使用之土地。在公告範圍內的農地,不必有農業行為,可直接種電,但建蔽率不得超過7成。

2016年,蔡英文政府上路後,因非核家園目標積極發展再生能源,也立下2025年的關鍵目標,但至今進展節節落後,從2019年開始已連續5年目標跳票。截至今年(2024)2月,光電設置容量約12.57GW
1GW=1,000MW。
,不僅要先趕上2023年底的目標14GW,更離今年底17GW、明年的光電總目標20GW,有一大段距離。

其中,最早設立的「不利耕作區」推動8年,依《報導者》取得政府統計,目前僅完工併網384公頃,占公告面積比例不到18%。若檢視政府設定2025年不利耕作區的光電目標容量應達0.6GW,現已併網的0.37GW,也僅達到目標約6成。

前農業部長陳吉仲:時間壓力下確實未檢討成效,逐步釋出土地是為避免影響農地
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前農業部長、中興大學應用經濟學系特聘教授陳吉仲認為,農業綠能可以大幅度發展且有正面效益,但政策必須滾動調整,避免優良農田被破壞,也讓業者能到適合場域開發。(攝影/黃世澤)
前農業部長、中興大學應用經濟學系特聘教授陳吉仲認為,農業綠能可以大幅度發展且有正面效益,但政策必須滾動調整,避免優良農田被破壞,也讓業者能到適合場域開發。(攝影/黃世澤)

為了追趕綠能進度,政府去年規劃以「綠能發展區」為名,預計釋出台17線以西「低地力」土地,或漁電共生專區內非屬養殖生產區且已長期停養的魚塭地,以限制區位、限定業者的方式,鬆綁行政程序,無需走地目變更流程,即可讓農地維持原地目,「容許使用」設置光電。

不過,「綠能發展區」政策消息一出,隨即引起民間強烈擔憂,更有超過百位專家學者發布能源公正轉型聲明,認為除了再度衝擊農漁民生計與產業外,也指出劃設標準不明的問題。

目前,綠能發展區的計畫已因爭議過大
除了民間團體的呼籲外,因「綠能發展區」初步篩選的1,122公頃用地,有過半面積(586公頃)位於農業大縣雲林縣,且多有耕種事實,也讓雲林縣長張麗善多次質疑「低地力」農地的劃設程序、標準,認為政府應該協助這些農地改善農耕條件、不應急於種電。雖經濟部能源署也發聲明強調,專區是由農業部盤點農漁業經營條件不足的土地,但實際勘查後卻發現8成農地仍有實際耕作,「綠能發展區」計畫後續便暫緩至今。
,暫緩至今。

前農業部長、中興大學應用經濟學系特聘教授陳吉仲受訪時則表示,去年9月他卸任之前,農業部已與學者、環團溝通,原本預計今年1月大選後公告綠能發展區。

陳吉仲強調,在不影響農業生產、生態環境下,「農業綠能要發展,一定可以。」但他也坦言,在2025年的時間壓力下,政府並未回頭檢討不利耕作區的執行效率,現況就是一區、一區往下開發,「低地力
農業部於2020年盤點低地力農業用地範圍供經濟部評估變更為能源專區,主要位於彰化縣芳苑鄉(約108公頃)、大城鄉(約728公頃)、雲林縣麥寮鄉(約1,132公頃)等鄉鎮。
完又沒有(檢討),就往漁電共生,漁電共生還沒有檢討完,又開始有綠能發展區。」但陳吉仲強調,以農業部門的立場,目前採一區區釋出合適、不利耕作的地,包括綠能發展區也是不適合種植的區域,就是要避免影響到廣大的優良農地。
「不利耕作區」8年目標容量僅達標6成,業者眼中的三大難關

針對農地擴大供光電使用的討論,《報導者》亦採訪環團、學者、在地農民,許多人共同的疑惑皆是:「政府不是已經畫了不利耕作區嗎?」理論上這些土地相對適合種電,應該優先推動,但執行結果到底如何?政府並沒有對外公布說明。

不利耕作區目前併網面積僅18%,即使加上施工、申請中的案件,也約莫只占全區面積約32%
農業部回覆《報導者》:「有關不利農業經營地區2,162公頃,目前加計已併網、施工中及申請中共694公頃,占不利區公告範圍約32%,設置量預計可達580MW。」
。站在第一線,積極整合土地的張素惠直白告訴《報導者》:「現在(不利耕作區)能做的,其實都差不多了。」
難關1:沿海電力基礎建設普遍不足,饋線容量多已飽和
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在彰、雲、嘉等沿海地層下陷區,由於用電需求低,電力建設相對不足,形成業者在不利耕作區施作光電的限制。圖為彰化大城鄉台61線旁的不利耕作區光電案場。(攝影/黃世澤)
在彰、雲、嘉等沿海地層下陷區,由於用電需求低,電力建設相對不足,形成業者在不利耕作區施作光電的限制。圖為彰化大城鄉台61線旁的不利耕作區光電案場。(攝影/黃世澤)

「8年已經可以說明很多事情了。」天泰能源創辦人、現為睿禾控股暨天泰能源集團董事長的陳坤宏,曾經也力圖開發不利耕作區,他說:「業者也就八仙過海,大家各憑本事。那事實也證明,憑著業者的本事,就只能開發20%上下。」

2012年從雞舍屋頂開始種電後,陳坤宏腳步遍及彰化、雲林、嘉義的農舍,一度為全台最大太陽能發電業者。當2015年政策開放「不利耕作區」能種電時也搶先插旗,當時他鎖定日照之最、面積又大的雲林口湖「第11、12區」進行開發。

他回憶當時去現場看時,土地狀況都很糟,「很多都已經成為像沼澤地的樣子。⋯⋯政策的用意是良善的,就是土地如果沒有辦法繼續耕作,那何不就把它拿出來做光電?」

天泰的開發並不順利,因為政策變動
農委會於2018年修正雲林縣口湖鄉不利耕作區範圍,部分區域因與養殖漁業生產區重疊,而被劃出221公頃,其中第11區完全被剔除。
,導致他原先整合的土地被排除於「不利耕作區」外,天泰也在2019年決定退出地面型光電,轉進環境、社會衝擊更低的都會區屋頂型光電。
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曾在不利耕作區開發光電的睿禾控股暨天泰能源集團董事長陳坤宏表示,開發過程首要鎖定的資源是饋線,但沿海地區的電力建設普遍不足,是蓋光電廠的一大挑戰。(攝影/黃世澤)
曾在不利耕作區開發光電的睿禾控股暨天泰能源集團董事長陳坤宏表示,開發過程首要鎖定的資源是饋線,但沿海地區的電力建設普遍不足,是蓋光電廠的一大挑戰。(攝影/黃世澤)

不過,他以多年前的開發經驗,向我們詳盡介紹開發的流程,也點出當時遇到的考驗。

業者首先要鎖定的資源是饋線,但台灣的電力建設是針對用電需求高的區域,才有相應的基礎建設;若是用電需求低的地方,尤其像是彰、雲、嘉等沿海地層下陷區,電力建設就很不足。

果不其然,天泰當時跟台電做相關申請的時候,台電就向他們提到饋線容量不足的問題。陳坤宏指出:

「台電本身並沒有辦法接納這麼多電力,但政府開放這麼多土地,如果都同時要做太陽能,其實台電是沒有準備好。」

因此,業者要先在不利耕作區鎖定饋線容量,若台電提供的量能不足,業者就得自行申請、建設變電站,才能將電力整併送到台電系統。但業者要自建變電站也必須評估風險,得確保後續光電案場規模夠大。

陳坤宏舉例,一個變電站容量約100MW,換算大約能接納100公頃
1公頃約等於1甲。
土地所發的光電量,業者就會跟地主探詢租地的意願,並先簽下草約、付訂金,「我大概要簽到50公頃才能把握(去蓋變電站),剩下的50公頃我再慢慢來收。」等變電站申請通過,也會再將草約轉為正式合約。

除了天泰在2015年開始投入雲林的不利耕作區外,最早湧進的業者還有永鑫能源、韋能能源,也已有案場設置。在當地曾等待多年,卻等不到充足饋線的張素惠就說,這些業者最後能蓋成的關鍵在於:「拿到饋線就得天下。」

我們也採訪2022年上任永鑫能源執行長的陳必揚,他對於不利耕作區的開發也十分熟悉,他曾在日本、菲律賓、馬來西亞等地進行再生能源投資,2016年時因台灣政府推動不利耕作區,而帶著新加坡艾貴基金(Equis Fund Group)在台創辦艾貴能源
2018年隨新加坡母公司被收購,在台灣改稱「韋能能源」。
,在口湖一帶開發;永鑫能源則在雲林口湖、嘉義東石及布袋,都有大型的不利耕作區案場。

「我們業者要去跟地主談,還有就是要讓當地政府同意開發太陽能,其實並不容易,這樣一轉眼就已經是8年了。」陳必揚也說,考量饋線不足,或饋線必須拉很遠而不符效益,又或是已經沒什麼人願意承租、道路太窄不利施工等各因素,「哪一些地可以做的,我們都已經盤點完了,所以真的要再做多的話,就很不容易。」

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永鑫能源執行長陳必揚表示已盤點過各地的不利耕作區,現有土地無法達到經濟規模,若要再繼續建設十分困難。(攝影/黃世澤)
永鑫能源執行長陳必揚表示已盤點過各地的不利耕作區,現有土地無法達到經濟規模,若要再繼續建設十分困難。(攝影/黃世澤)
太陽光電產業永續發展協會理事長、寶晶能源董事長蔡佳晋則深耕屏東林邊、枋寮的地層下陷不利耕作區
即「嚴重地層下陷地區光電計畫」專區。
,他整合上百位地主、林邊案場規模大至100MW,有足夠規模能自建大型升壓站。但他提到另一個問題是:「太陽能電站很好做,但電網很難拉。」而且鋪埋饋線的過程,若是遇到私人土地,也會面臨地主各種問題或刁難,「人家不讓我過,就是不讓我過,我只能想著怎麼樣繞過去。」蔡佳晋觀察,各地的不利耕作區都很難做,且土地愈收愈慢,「完工最少5年,而且是得認真做、還要有錢做。」

他指著牆上大大一張密密麻麻的管路分布圖,向我們解釋,「收地的策略是以線找地。」也就是說,必須循著有饋線的地,找旁邊能施作的地,饋線拉不過去的地就會放棄,如果容量滿了也不能再做。

難關2:私人土地難整合、必須拆除的農地違建影響地主意願
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雲林口湖的不利耕作區上可見土地公廟、祖墳等違建,若要施作光電必須拆除,因此減少許多地主的意願。(攝影/黃世澤)
雲林口湖的不利耕作區上可見土地公廟、祖墳等違建,若要施作光電必須拆除,因此減少許多地主的意願。(攝影/黃世澤)

除了確保饋線、變電站等基礎電力建設外,整合私人土地同樣是必經的一大難關。

「我們開始找土地時才會發現說,台灣的土地經過一代一代繼承,其實土地都很破碎分散。」簽約過程中,陳坤宏才發現,每個人平均擁有的土地就是2分、3分,若要整合到100甲,就得整合2、300位地主,「每一個地主的背後,又可能代表一個家族,或是一群人,因為他們可能是共同繼承的。」

此外,在不利耕作區的地主,有些仍住在當地,但大部分的地主都已搬到外地,尋找不易。以雲林來說,許多地主都已搬到新北市三重、蘆洲落腳,業者就必須跑去找人簽約。

張素惠也呼應,清明節是他們做土地開發的「大日子」,許多在外工作的地主都會回鄉祭祖,像張素惠一樣的土地仲介都會及早鎖定好要找誰洽談土地。

她歸類,有4種地主就是不會出租:一類是堅決反對太陽能的,怎樣說服就是不想做光電;一類是地上有祖墳或老房子;還有的是土地持分人很多,意見不一、不知如何分割;最後是土地未辦繼承,已被政府列冊管理。除了這四類之外,張素惠多年的經驗也讓她不收住宅旁的農地,免得到時被抗議。

「台灣土地的問題很複雜,不是單一的邏輯可以解決的。台灣地狹人稠,大家總以自己各式各樣的創意使用土地。」陳坤宏說,農地上出現祖墳、萬應公、土地公廟,或是被挖成魚塭使用,這些非法使用都很普遍。

雖然不利耕作區的農地要做光電,無需變更地目,但得經「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」,向地方政府提出設置綠能設施的審查。而這些農地上出現的非法使用都得拆除、恢復原狀,縮減不少地主做光電的意願。

難關3:地方溝通耗時耗力,民眾抗爭成最大變數
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位於台17線旁、成龍濕地以北的雲林口湖不利耕作區「第11區」,區域劃設之初吸引大批光電商前來開發,但後來因與養殖漁業生產區重疊,而全數被取消。(攝影/黃世澤)
位於台17線旁、成龍濕地以北的雲林口湖不利耕作區「第11區」,區域劃設之初吸引大批光電商前來開發,但後來因與養殖漁業生產區重疊,而全數被取消。(攝影/黃世澤)
即便饋線、土地整合的問題迎刃而解,但從籌設許可所需的五大文件
「電業登記規則」,籌設太陽光電發電廠許可應備文件,包含:
  1. 籌設或擴建計畫書(含財務規畫)
  2. 環境影響評估證明文件
  3. 鄉(鎮、市)營或民營發電業應檢具直轄市、縣(市)主管機關同意函
  4. 發電廠廠址土地開發同意證明文件及地政機關意見書
  5. 發電廠之電源線引接同意證明文件
,到申請施工許可,一路也都是關卡。
陳坤宏認為,其中最大的變數是計畫送到地方政府公開後,得舉辦地方說明會
依「電業登記規則」,太陽光電發電廠施工前應備以下文件:
  1. 工程計畫書(含初步圖樣及規範書)
  2. 發電廠廠址土地容許使用相關證明文件
  3. 發電廠廠址土地使用同意證明文件
  4. 自有資金至少占總投資額15%之財力證明文件
  5. 辦理地方說明會之證明文件
時,就有民眾會開始反對。「我們的很多案子就會發現,往往是其他的左鄰右舍,並不是很認同做這麼大一片太陽能,他們也不會知道這些土地是不是在不利耕作區,因為他們就是如常生活,每天早上出門、晚上回來。」

而當時天泰能源的案場在台17線旁,一條公路之隔便是成龍濕地,也讓長期打造地景地貌、推動環境教育的觀樹教育基金會大為緊張。經過持續溝通,陳坤宏說連觀樹都同意天泰種電,但「過程其實非常耗時、耗力,業者需要跟不同的利害關係人,不斷溝通類似的事情。」

對於社區屢屢發生的抗議事件,台灣環境規劃協會祕書長陳郁屏認為,即便不利耕作區是不適合耕作的荒廢土地,但在區域劃設之初,從中央到地方政府,都沒有談論地景對整體地方的效應,也沒有設計合理的經濟模式,只有被劃在區域內的地主坐享其成,但其他當地人的生活與環境卻被打擾。在地感受不到光電的好處,有抗爭在所難免。

可併網容量不足?台電:持續加強電網工程
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輸配線路為光電案場建設的命脈。因應再生能源發展,台電近年也持續解決饋線不足的問題。(攝影/黃世澤)
輸配線路為光電案場建設的命脈。因應再生能源發展,台電近年也持續解決饋線不足的問題。(攝影/黃世澤)

推動再生能源發展,若是私人土地產權複雜,政府也難能以公權力介入協調。但電力基礎設施的布建,政府則能提供協助。饋線不足已是多年的問題,為了因應光電開發技術成熟、量體持續成長,台電也持續加強電網工程。

台電配電處副處長蔡緒良說:「這十年風水輪流轉,原本用電量很少的地方,現在變成要大量建設太陽光電。台電也不是說沒做(強化電網工程),也加蓋了變電所的空間、增建新的變電所。」

蔡緒良強調「真的不是台電不願意建,」但他解釋,在原有變電所增建空間、多放主變壓器,工程速度快可能1年多,可是新建一個變電所,從找地、變更地目、工程發包,甚至還會遇到民眾抗爭,「基本上5年跑不掉。」針對光電併網熱點縣市,台電也已專門規劃9站變電所,預計今年底增加饋線容量6.35GW,以滿足光電併網需求。

此外,蔡緒良也指出,業者可以自己蓋升壓站,而且速度絕對比台電快,因台電受《政府採購法》規範,不像業者有較大的彈性空間。台電系統規劃處副處長黃子成則補充,經濟部能源署在2021年5月推出「共同升壓站」機制,業者可以多蓋一些容量,釋放給周遭的不利耕作區,讓其他中小型案場也可以併網,「我們就是要回應外界饋線容量不足的聲音。」

像彰化、雲林、台南都有釋放出來的容量達362MW、剩餘77MW等待分配,但各區需求不一、共同升壓站也仍陸續在蓋,確實還有無法即時併網的地區。

身為光電業者的陳必揚一方面肯定台電積極協助,讓業者有更多饋線容量可以使用,但他也指出,台電加強電網或共同升壓站的機制,主要都是提供大規模案場經161kV或69kV輸電系統併網。以不利耕作區為例,至少要達到60MW才有經濟規模蓋升壓站,但陳必揚說真的很困難:「這邊已經推動8年了,現在還沒有被租走的地,通常都是無法做光電或不願意出租的地。」現在還有的土地,集結起來通常都是5MW、10MW的量體規模,若有22.8kV饋線還是可以做,「但就是沒有。」

中央、地方綠能態度不同調?雲縣大批綠電申請案卡關
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睿日光電規劃在口湖鄉興建光電案場及升壓站,去年蓋升壓站時遭在地謝厝村民強烈抗議,不滿未在當地辦理說明會。(攝影/馬雨辰)
睿日光電規劃在口湖鄉興建光電案場及升壓站,去年蓋升壓站時遭在地謝厝村民強烈抗議,不滿未在當地辦理說明會。(攝影/馬雨辰)

當我們採訪詢問關於不利耕作區推動困難的原因時,業者、政府單位大多正式回應土地整合、饋線不足的問題,但也不少人私下向我們表示,「地方政府的態度很重要」,透露雲林縣政府「卡」著申請案。陳吉仲也說「看數據就知道了」,他認為,在綠電執行的部分,也會因為不同縣市首長的政黨傾向,而有差異。

根據《報導者》向經濟部能源署取得各縣市不利耕作區設置綠能的情形,可見雲林縣尚在程序中的案源就高達239公頃。對此,我們也採訪承辦的雲林縣政府農業處處長魏勝德、建設處處長李俊興,雖他們都不清楚中央的統計數據,但皆說縣府並沒有卡過申請案,仍在程序中的主因可能是民眾反彈而擱置,包括麥寮、四湖、口湖都有民眾陳情抗議。

魏勝德受訪時強調「沒有反對綠能」,但配套措施必須完善,像有些不利耕作區的選址鄰近居民居住的村落,太陽能板會反射陽光影響民眾,或有老鼠、蛇會影響附近農地、設施。

李俊興則補充,麥寮除了有區域鄰近村落而遭抗議外,也有民意認為不應只把這些土地拿去種電,因臨近六輕,應有別的工商業發展可能。

此外,像是睿日光電規劃在口湖鄉蓋升壓站,也遭在地謝厝村民強烈抗議,同樣影響睿日在附近不利耕作區的光電案場。而這場抗議除了凸顯光電業者與民眾溝通不良外,更顯現中央與地方政府間,在能源政策推行上的衝突與制度問題,經濟部曾表示,光電及升壓站用地均取得地方政府同意變更或容許使用文件後,經濟部才會核發施工許可。

但李俊興回應,雖業者需取得「地方主管機關同意函」,但能源政策是由中央主管,「是他(中央政府)委託我們代辦,針對土地的使用管制核准,但是說同意函,我要做什麼同意才叫同意?」魏勝德也吐露苦水,「在問我們意見的時候,只是問我區位判定而已,並不是問我的意見。只問我是不是不利耕作區、是不是漁電共生區,是不是什麼區,我只是勾是跟否而已。」他說,「綠能政策不要走到連地方政府、地方承辦人這麼無奈。」

針對光電抗爭不斷,雲林縣政府也因此率先調整地方說明會的程序,從原本施工前才辦說明會,提前到拿地方政府同意函前,就應舉辦地方說明會,且如果一個案場分布在好幾個村,還得通通辦理說明。「如果有比較大的陳抗意見傳到我們這邊,我們就先放著。」李俊興說。

不利耕作區拼光電達標,NGO憂以長遠的地方發展為代價
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政府不斷衝刺光電建置目標,但民間團體認為光電發展應納入地方規劃來整體思考。圖為彰化大城的不利耕作區。(攝影/黃世澤)
政府不斷衝刺光電建置目標,但民間團體認為光電發展應納入地方規劃來整體思考。圖為彰化大城的不利耕作區。(攝影/黃世澤)

放眼2025年不利耕作區的光電目標600MW,農業部永續利用司回應,加計已併網、施工中及申請中共694公頃,設置量預計可達580MW,但多屬私人土地,涉及土地整合問題,以及推動過程中遇到饋線不足致併網工程推遲、無法併網問題,已會同經濟部及台電協助加強電力網工程。

經濟部能源署則表示,已規劃屋頂型優先、地面型專區引導之推動路徑,不利耕作區又為地面型專區重點之一,目前業者持續整合相關土地,並透過經濟部加強電力網及共同升壓站機制提供足夠拱位
指電廠輸電至變電所再轉送時,變電所能夠接收的電量空間多寡。
予業者使用,相信會完成設置目標。

不過,不利耕作區若要達標,還得併網約300公頃的土地。陳郁屏認為,「在這麼短的時間內想要拼,是很危險的,」恐怕變成僅只為了追求目標,卻放棄長遠對地方整體發展的思考;而中央也始終沒有提供更好的光電開發原則,讓各地方能遵循。

不利耕作區只是目前光電開發的眾多型態之一,經濟部也回應,藉由跨部會機制及地方政府合作,會戮力達成2025年整體光電的20GW目標。

但地球公民基金會副執行長黃靖庭則認為,不需要被20GW緊緊綁住。若光電案場要使用農地,分成純做光電(如不利耕作區)和農電共生,她表示,台灣的農村、農業、農地、農民權益,在還沒有光電議題前就存在很多待解的難題,也跟政府整體動力上,處理「農」本來的問題的動力低於處理淨零和能源轉型,「因此變成現在這樣,光電變成標靶。」

更長遠來看,2030年光電要達到31GW、2050年目標再拉高到40至80GW,依現行光電模組技術,估計需再增加土地面積約20,000~60,000公頃,勢必需要用到更多農地。若以「不利耕作區」頂多做3成的經驗來看,劃設的專區面積可能是20,000~60,000公頃的3倍。而光電業者也持續遊說,希望政府開放更多農地種電。對此,黃靖庭認為,「農地若有清楚的分級分類,事情就好辦很多,但目前沒有,要不要先著手屋頂光電,同時把農地做好分級分類?」

陳吉仲則認為,除了對農業生產影響小的「綠能發展區」外,農地不可能再像之前一區一區開放。此時,更要回頭檢討不利耕作區的施作經驗,「打掉重練」,重新檢討地面型光電的審查流程、中央與地方政府該扮演的角色,「若這些問題解決,(地面型)光電要做到30GW是沒有問題的。」

但在執行問題未解決前,陳吉仲表示政府應該先窮盡一切將屋頂型光電蓋好,包括內政部主管的違建屋頂、經濟部主管的工廠屋頂,都還有很大空間可以設置,他也舉例,農業部已針對全台25,000家畜舍調查意願,大部分都有意願蓋光電,也已有5,000多家申設。

以不利耕作區的開發為殷鑑,陳郁屏觀察,光電開發並沒有將在地人當作重要對象,而是政府畫了一個方式、區域,把大家放進戰場裡,「光電商跟在地人變成是敵人,業者就是盡可能悄悄地做好,靜靜地開始發電,就是最好的選擇。」

陳郁屏呼籲,應將光電納入地方規劃來整體思考,「光電發展上限的可能容量在哪裡?土地的乘載力到哪裡?我們是不是也歡迎野鳥可以繼續棲息?也讓大家可以有更多元的工作可能?」唯有讓地方成為主體,而不是一直讓邊陲地方、海線鄉鎮被動承受光電,才能避免在地人理解光電時抱持負面觀感,讓光電開發不是遮遮掩掩,而能抬頭挺胸。

索引
從不利耕作區到綠能發展區,一區區開放種電的農業綠能現況
「不利耕作區」8年目標容量僅達標6成,業者眼中的三大難關
可併網容量不足?台電:持續加強電網工程
中央、地方綠能態度不同調?雲縣大批綠電申請案卡關
不利耕作區拼光電達標,NGO憂以長遠的地方發展為代價

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