無風無雨卻水淹魚塭──颱風暴潮如沉默殺手,西南沿海如何補破網?
2023年8月4日,雲林縣箔子寮漁港因颱風暴潮遭受罕見衝擊。從事養殖漁業的漁民王雲正站在因大水毀損的自家魚塭旁。(攝影/楊子磊)

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今年(2023)適逢聖嬰年,侵台颱風較往年更強,包括蘇拉颱風持續逼近。但前一個從8月上旬影響台灣的卡努颱風,雖未登陸,卻在山區降下破莫拉克紀錄的豪雨,可以看到極端天氣對台灣的影響。當時,大部分的人都將目光焦點放在受災最嚴重的南投,但其實雨量不多的西南部沿海也是受災戶,高雄旗津、雲林口湖一帶都出現海水倒灌,甚至水淹魚塭的「暴潮」(storm surge)災害。這個特殊的自然現象不像海嘯般狂烈,暴潮在一波又一波漲潮中,不知不覺吞沒陸地,癱瘓排水系統,被學者稱為「沉默的殺手」。

《報導者》在近日前往雲林縣沿海地區,觀察「暴潮」對農業縣市的衝擊。特別是雲林西南部已被國家災害防救科技中心預測為颱風暴潮衝擊程度極高的區域,同時面臨海平面上升、地層下陷的危機,但這些沿海地區在經濟發展上往往是較貧困的偏鄉,堤防補洞速度跟不上天災腳步,可能成為未來氣候變遷下台灣首當其衝的氣候難民。

8月4日中午,雲林縣箔子寮
也有人稱「萡子寮」,「萡」為「箔」的古字。
漁港無風無雨。然而,在天文大潮與卡努颱風外圍環流的雙重影響下,這個位於西南沿岸的漁港遭受了罕見的嚴重衝擊。颱風暴潮與其形成的海水倒灌,導致海水沿著碼頭湧入,淹沒漁港道路、排水溝、箔子寮漁船加油站,以及周遭數座養殖魚塭。

在漁港旁,已經是家族第三代從事養殖漁業的漁民王雲正,那天親眼看著海水逐漸逼近,直至水面漫過魚塭護堤,讓他的3座魚塭都被淹沒,再過一週就要採收的蛤苗,成了海中魚群的食物,螃蟹也紛紛逃出魚塭,造成至少300多萬元的成本損失。

「我們也不知道這一次會淹成這樣,因為也沒有人跟我們通報,都是靠自己經驗,」王雲正的語氣中充滿無奈。他回想過去10年間,雖然每逢中秋前後的月分都得面對大潮威脅,但多半只是輕度水患,還能透過抽水系統將海水排除。只是,這次與以往不同,身為長期倚海維生的居民,王雲正第一次見識到颱風暴潮能有如此威力。

現代科技也擋不了的沉默殺手,暴潮曾導致美國上千人死亡
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2023年8月4日,受到天文大潮及卡努颱風西南氣流的雙重影響,雲林縣口湖鄉箔子寮漁港發生嚴重的溢堤,海水倒灌造成碼頭道路積淹水及鄰近養殖魚塭受波及。(圖片提供/雲林縣政府)
2023年8月4日,受到天文大潮及卡努颱風西南氣流的雙重影響,雲林縣口湖鄉箔子寮漁港發生嚴重的溢堤,海水倒灌造成碼頭道路積淹水及鄰近養殖魚塭受波及。(圖片提供/雲林縣政府)

位在口湖鄉的箔子寮漁港是雲林縣最大的港口,根據8月4日氣象局的潮汐紀錄,當天中午12點18分到48分,觀測到的潮位來到當日最高點約242公分,較氣象局之前預估的潮位211公分,高出了31公分,這個落差即是卡努颱風造成的「暴潮」。

31公分的數字看似不多,對雲林沿海卻是不斷疊加的壓力。雲林縣水利處處長許宏博拿出從氣象局下載的潮汐資料解釋,每年農曆6、7、8月是潮汐最高的時候,又以農曆18日左右潮汐最高,閩南語俗稱「18流」,今年8月4日(農曆6月18日)適逢天文大潮
海水高度受到月亮、太陽和地球間的天文引力決定,在月亮、地球、太陽接近一直線時引力最強,稱為天文大潮,通常都在農曆初一、十五前後2、3天。
,加上卡努颱風暴潮影響,一連串的巧合,導致這次的事件。

中央大學水文與海洋科學研究所教授吳祚任長期研究海嘯與暴潮,這次箔子寮水淹碼頭,他第一時間就在Facebook發文指出這很明確是暴潮。他解釋,有兩個力量造成暴潮:

  1. 氣壓:颱風是低氣壓中心,局部的低氣壓會吸起海水,造成海平面上升,就像拿吸管喝珍珠奶茶時,一吸就會造成局部低氣壓,珍珠和飲料往上跑。
  2. 風:颱風在打轉時, 會將水一直往岸邊堆積,颱風的強烈風速往往夾帶巨浪,巨浪騎在暴潮上,輕易就能破壞海堤。

從台灣東邊襲來的颱風,容易受到「護國神山」中央山脈影響,削弱結構,但這次卡努颱風沿著台灣東北邊朝日本走,結構幾乎不受護國神山影響,在雲林一帶出現罕見且結構完整的西風,因為風速均勻且連續,所以可以將海水吹上岸。吳祚任說,「更糟的是,卡努颱風在(暴風圈範圍離開台灣往日本走)的時候發呆不走了,」停留在沖繩附近好幾天,持續輸送穩定的風,海水愈堆愈高,又遇到大潮,所以水位抬升得更高,幸好颱風離台灣較遠,且沒有走台灣海峽路線,否則災情會更慘重。

相較於土石流、短延時強降雨、海嘯,暴潮雖然已經實質影響沿海許多居民,但這個名詞對台灣人相對陌生;然而在國際上,暴潮早已是海岸災害的研究重點,1970年曾在孟加拉灣造成30~50萬人死亡,近代最知名的案例則是2005年,襲擊美國東南部城市紐奧良的卡崔娜颶風(Hurricane Katrina)

紐奧良是一個低於海平面的城市,卡崔娜颶風登陸時帶來嚴重的暴潮,7公尺高的巨浪越過紐奧良堤防、打破海堤,使得這個以爵士樂聞名全球的城市一夕變調,8成泡在水中,上千人死亡,進入緊急狀態,幾近「棄城」,經濟損失高達數十億美金。美國政府甚至降下半旗哀悼、接受其他國家救難隊援助,強國形象崩毀,震驚全世界。吳祚任說:

「這就是典型的,有現代科技你都擋不了暴潮。」

暴潮和海嘯一樣,都會對沿海造成重大災情,但兩者「性格」大不相同。吳祚任以「敲鑼打鼓」形容海嘯,襲來之前遠遠就能觀察到,一路上千軍萬馬打過來;但暴潮是「沉默的殺手」,造成整個海面都抬升,當下可能只感覺風一直吹,沒什麼雨,但水位已經悄悄升高了,因為太慢所以沒感覺,或認為水可能待會就退了,等超過1、2公尺,發現大事不妙時,「你想要逃跑,請問要划船划多遠?一般颱風氣壓範圍大約是500公里,也就是影響範圍500公里,你跑不掉。」

當颱風從台灣海峽北上,西南沿海暴潮風險最高
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雲林縣下寮仔萬善爺廟的壁畫,描繪清朝道光25年(西元1845年)水災的場景。當時因嚴重暴潮與災後瘟疫肆虐,死亡人數上萬。(攝影/楊子磊)
雲林縣下寮仔萬善爺廟的壁畫,描繪清朝道光25年(西元1845年)水災的場景。當時因嚴重暴潮與災後瘟疫肆虐,死亡人數上萬。(攝影/楊子磊)

暴潮在許多國家可以高達3公尺,台灣四面環海,又位在颱風好發路線上,不過幸運的是,颱風最常影響的東部沿海,大陸棚深,風較不易推動海水;而西部雖然大陸棚較淺,但是颱風往往被中央山脈擋住,暴潮高度大約在1公尺左右,因此這幾年未出現重大災情。然而在1845年,清領時期,雲林口湖、四湖鄉曾出現數千人死亡的嚴重暴潮,加上後續疾病、瘟疫等,死亡人數估計上萬。

從箔子寮漁港開車往內陸約10分鐘,就能到達口湖鄉的「萬善同歸塚」,地上近百個半圓形的塚,埋葬著當年暴潮罹難者。下寮仔萬善爺廟管理委員會總幹事劉東騰對我們解釋,一個塚裡的骨灰不只一人,當地流傳,在森林間、樹上都卡著許多淹水罹難的災民,因人數過多,清朝政府將罹難者敕封為「萬善同歸」,鄉民則集資建了萬善廟撫慰眾生,歷屆雲林縣長都會來祭祀。雖然現在防災設施比百年前穩固許多,但當年「做大水」的慘況烙印在當地人心中,發展出「牽水狀」祭儀,是文化部指定的國家文化資產重要民俗。

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下寮仔萬善爺廟的墳塚埋葬著清朝道光25年(西元1845年)暴潮災害的罹難者遺骨。(攝影/楊子磊)
下寮仔萬善爺廟的墳塚埋葬著清朝道光25年(西元1845年)暴潮災害的罹難者遺骨。(攝影/楊子磊)

吳祚任研究團隊曾分析過這個台灣史上最嚴重的暴潮災害,以現代模型和相關數據,分析當時颱風可能的路徑,作為未來雲林防範暴潮的依據。研究發現,當時的颱風應是從台灣西南方的巴士海峽一路往上,來到台灣海峽,因沒有經過中央山脈破壞,推估可能形成3公尺高的潮水,才引發如此嚴重的慘況。

從模擬資料看來,由南往北行經台灣海峽的颱風,對口湖暴潮影響最大,最大暴潮高度與溢淹範圍都較東西向颱風來得嚴重。吳祚任補充,1986年的韋恩颱風路徑可能和百年前颱風相近,走台灣海峽,在濁水溪口附近登陸,是台灣第一個從中部登陸的颱風,當時也曾引起口湖2公尺暴潮。

中央氣象局也統計了歷史颱風暴潮,氣象局海象測報中心資料處理課課長黃士哲解釋,「暴潮偏差
即暴潮潮位與預期天文潮的高度落差。中央氣象局海象測報中心資料處理課課長黃士哲解釋,受月球引力產生的「天文潮」其實相當規律,在扣除天氣因素影響下,潮位預報基本上會相當準確、接近實際觀測值。
」的大小受颱風路徑、風向、地形等因素影響,像是同個地點,不同的颱風路徑、強度、風向,皆會有不同的影響;同個颱風,不同地點的暴潮偏差也會不同。他舉例,像是颱風路徑比較容易掃過東北角,就會是受颱風暴潮影響較大的區域。

此外,黃士哲也指出,暴潮的影響不僅僅是單純地看暴潮偏差大小,還需要考慮發生時的潮位高低與地點。如果暴潮偏差都是0.5公尺,對於乾潮時的地區,加上0.5公尺的水位可能不會帶來太大的影響,因為整體水位仍然是相對較低的。然而,如果這0.5公尺的水位變動恰好發生在滿潮時,就可能對當地造成較大的影響,甚至引發淹水的風險。他進一步解釋,決定暴潮影響的關鍵還在於最終的水位高度,這也還需要考慮到當地的基礎建設情況,特別是排水系統的能力等。

未來海平面上升+暴潮,複合式災害成重大考驗

雖然暴潮近年並未造成嚴重災害,但面對愈來愈極端的氣候變遷,國家災害防救科技中心也不敢掉以輕心,參考2021年起聯合國最新發表的氣候變遷資料,模擬未來50年颱風風浪與暴潮的衝擊,除了北部、東北部和中部最嚴重,雲林西南部的口湖一帶,衝擊程度也名列極高。

若再對照未來海平面上升、地層下陷等災害,雲林更是氣候變遷第一線。根據聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第5次評估報告(AR5)的RCP8.5情境,21世紀中葉(2046~2065年)海平面將比基期(1986~2005年)上升30公分,中南部沿海暴潮普遍增量約6%~11%,相當於5~7公分,加上當地長期面臨地層下陷問題,易加劇暴潮溢淹等災害影響。

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中央大學水文與海洋科學研究所吳祚任教授長期研究海嘯與暴潮,他表示卡努颱風引起的暴潮現象雖然災情有限,但針對沿海的公共設施、建設,如果沒有事前規劃與對策,將來遇到更大規模的暴潮事件時,恐會面臨更嚴重的危機。(攝影/鄭宇辰)
中央大學水文與海洋科學研究所吳祚任教授長期研究海嘯與暴潮,他表示卡努颱風引起的暴潮現象雖然災情有限,但針對沿海的公共設施、建設,如果沒有事前規劃與對策,將來遇到更大規模的暴潮事件時,恐會面臨更嚴重的危機。(攝影/鄭宇辰)

吳祚任認為,暴潮是一種自然現象,沒有辦法完全避免,通常等潮汐退了就過去了,雖然看起來不會很危險,但是對公共設施影響很大。彰化到雲林一帶工業已經有相當程度的發展,包含填海造陸的工業區,Google的資料中心也落腳在彰化濱海工業區內,最麻煩的是離岸風機的主要變電站也在彰化、雲林沿海,「如果沒有事前規劃與對策,將來遇到更大規模的暴潮事件時,台灣會面臨電力短缺的危機。」

《報導者》盤點了Google點位,並與極端暴潮線套疊,影響區域多為濕地、沿海養殖魚塭,如台西綠能專區就可能受影響;另外,彰化濱海工業區、雲林麥寮六輕工業區、台南科技工業區則因地勢墊高而較不受溢淹影響。

針對沿海重大建設恐受暴潮衝擊,經濟部水利署則回應,濱海地區一定規模以上開發皆須依據內政部營建署「一級海岸保護區以外特定區位利用管理辦法」進行審查,審查過程皆會要求事業單位依所屬地區之海岸防護計畫所訂暴潮設計水位,納入工程設計考量。

經濟部能源局也表示,沿海能源設施於規劃與興建階段已考量未來海岸溢淹、暴潮等影響,並納入其興建規劃,如墊高地基、增加排水設計等。此外,位於海岸防護區範圍內陸域緩衝區
屬濱海陸地範圍內,主要位於海堤後方之陸域範圍,未涉及近岸海域、自然海岸、潮間帶、自然沙灘及河口等敏感地區。
的漁電共生案件,《電業登記規則》已將海岸利用管理納入審查規定,應針對暴潮易淹、海岸侵蝕及地層下陷之潛勢等其他潛在災害等區域,提出因應做法。
海岸衝擊第一線,雲林沿海補洞跟不上天災速度
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箔子寮漁港南側堤岸受海浪衝擊破損嚴重,但在預算有限下,修繕序位較漁船出沒較頻繁的北側堤岸落後,大潮來臨時,當地往往面臨水淹風險。(攝影/楊子磊)
箔子寮漁港南側堤岸受海浪衝擊破損嚴重,但在預算有限下,修繕序位較漁船出沒較頻繁的北側堤岸落後,大潮來臨時,當地往往面臨水淹風險。(攝影/楊子磊)

其實不用中央各種評估報告,地方居民早已親身體會到海岸災害年年進逼。箔子寮漁港發生海水倒灌時,口湖鄉鄉長李龍飛與鄉民代表主席王溪邊立刻就到現場勘災,李龍飛直言,「現在的問題是我們的漁港嚴重淤積。」即使雲林縣政府每年都會抽砂清淤,但他認為此舉治標不治本,建議加高堤防、外推漁港。此外,箔子寮漁港的南側路基早已被海水掏空,當地反映多年卻未見改善。

雲林縣府不是沒聽到地方心聲,卻因預算有限,補洞速度跟不上天災速度。在水淹港口一週後,我們跟著雲林水利處和雲林區漁會來到箔子寮漁港,大潮來襲時在路面淘出的凹洞,在雲林縣縣長張麗善視察後,已被快速填補起來,但仍看得出地面落差;不過愈往南邊堤防走,毀壞程度愈嚴重,地層下陷和海浪拍打下的堤防,同一段上下落差就有數十公分,即便是退潮,海水仍幾乎切齊第一層本該是港邊的作業區。

漁會推廣股長吳國輝指著一處破碎的堤防說明,箔子寮北邊較多漁船出沒,是優先修繕重點,但南邊出入少,預算有限下,來不及修繕,往年大潮時,水就會和第二層較高的堤防切齊,「大潮時水就從這邊的堤防破洞淹進來,好幾年前就向縣府提報碼頭加高需求。」

根據2019年經濟部水利署「雲林縣一級海岸防護計畫」,箔子寮50年的暴潮重現期
一般工程設計時,會考慮災害重現的期距,表示發生大於或等於該災害所需要的平均年數。
,防護水位是2.64公尺,但水利署接受《報導者》採訪時提供的資料顯示,目前箔子寮漁港碼頭高程僅約0.5~1.5公尺,因而在天文大潮及卡努颱風夾擊下造成海水倒灌。
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雲林縣政府水利處處長許宏博表示,遇到颱風暴潮時,既有的港口高度有些地方不夠高,海水就會從那些缺口溢進來。(攝影/楊子磊)
雲林縣政府水利處處長許宏博表示,遇到颱風暴潮時,既有的港口高度有些地方不夠高,海水就會從那些缺口溢進來。(攝影/楊子磊)

雲林水利處處長許宏博無奈地說,港口在設計時,是以50年重現期評估,高度達3公尺,但地層下陷嚴重,早期每年達10公分,現在趨緩後,還是有2、3公分的下陷量 ,印象中港口至少墊高過3次,「墊高過的碼頭高度會到3米,還沒墊高的現在就可能約1米8、1米9不等。」

雪上加霜的是,箔子寮外海原本有沙洲,宛如天然的海外堤防,然而近年以每年5~15公分向內陸移動,已經漂到港口內。雲林水利處人員紀智程帶我們到沙洲入侵現場,抽沙船正馬不停蹄轉動馬達。他說,過去沙洲在外海時,港內的浪不大,水很清澈、船很多,現在不但失去防護作用,還導致航道淤積,一年要編4,200萬元預算抽沙,隔年沙子可能又回來了,猶如無底洞。

多重因素導致雲林沿海成為暴潮高風險區,然而暴潮來襲時,最恐怖的並非潮水直接湧入家中,而是疊加地層下陷的不利因素後,村內的水排不出去,防水閘門徹底失效,海水甚至順著排水渠道,倒灌回村落,形成「晴天也淹大水」的慘況。

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雲林縣口湖鄉近海地區抽水站,平常就得維持抽水站妥善率100%,一旦發生故障,要在短短12小時內完成修復。(攝影/楊子磊)
雲林縣口湖鄉近海地區抽水站,平常就得維持抽水站妥善率100%,一旦發生故障,要在短短12小時內完成修復。(攝影/楊子磊)

許宏博表示,抽水時間分秒必爭,平常就必須維持抽水站妥善率100%,若有故障,12小時內要修好,中央的前瞻建設計畫的確補助雲林很多抽水站、防水閘門,問題是後續的維護要由地方政府自行負擔,今年縣府總預算僅300多億元,其中地方基礎建設僅20幾億,水利業務一年比一年重,10幾年前是3、4億,今年已增加到8億,可能過不了10年,又會到15億。許宏博說:

「假如政府整體財政制度沒有任何改變的話,我們雲林已經在倒數計時了(指難以支付治水預算)。」
「與水共生」的未來,精進預警防災與改變治水思維刻不容緩

地方政府在第一線面對民怨,但能做的事有限,台灣的海岸防護權責相當分散:中央氣象局收集資料、發布預報;國家災害防救科技中心將自身定位為幕僚角色,提供研究資料給各機關參考、決策;經濟部水利署負責制定「一級海岸防護區」,地方政府制定「二級海岸防護區」,內政部營建署則屬於較上位的角色,制定「整體海岸管理計畫」,協調各主管機關業務。

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談及沿海海水倒灌及暴潮的影響與因應,經濟部水利署副署長王藝峰表示,現有為了保護聚落的一般性海堤,堤防高度多數設定可防護50年重現期暴潮(即50年才可能遭遇一次之災害等級),已發揮禦潮防浪功能。(攝影/陳曉威)
談及沿海海水倒灌及暴潮的影響與因應,經濟部水利署副署長王藝峰表示,現有為了保護聚落的一般性海堤,堤防高度多數設定可防護50年重現期暴潮(即50年才可能遭遇一次之災害等級),已發揮禦潮防浪功能。(攝影/陳曉威)

若以堤防負責單位來分,漁港堤防分屬農業部漁業署和地方政府,商港由港務局、開發單位負責,水利署則負責一般性海堤。水利署副署長王藝峰解釋,水利署執掌的重點是「保護聚落」,不過如果是排水閘門壞掉,則由地方政府維護,若遇到各單位間有衝突時,就要回到內政部協調,例如要將魚塭納為滯洪區域,就牽涉到漁業署、地方政府,不是水利署說了算。

水利署評估的資料中,雲林海岸屬於暴潮溢淹高潛勢區,不過水利署認為現有的堤防、消波塊、拋石,「已發揮禦潮防浪功能」,在避免新增硬體防護設施的考量下,「應注意維護修繕,確保發揮功能」。

暴潮最危險的是海水越堤後,對內側材質較脆弱的堤防造成破壞,導致全面潰堤,不過就如同雲林縣水利處處長許宏博所言,到頭來許多基礎建設、維護,仍落到地方頭上,面對長年的水患問題,在有限的預算下,雲林縣府明知自己是溫水裡的青蛙,卻也無能為力。

另一個必須仰賴地方政府的是預警網絡,吳祚任和中央氣象局長期合作,開發出台灣的暴潮預報系統,他指出,若颱風資料準確,那麼預測暴潮並不難,難的是在於颱風資料如何更準確,而且在預報後,如何傳播出去是關鍵。暴潮淹水範圍很廣,沿海許多老人家都住在一樓,要讓當地政府知道發生暴潮的可能性,啟動應變措施,例如村里長要更了解哪些地方位處低窪處或經常淹水,讓消防隊能夠掌握狀況派出橡皮艇。

綠色和平組織曾在2020年發表《全球暖化下台灣海平面上升和暴潮衝擊分析》,負責此專案的綠色和平氣候與能源專案主任張皪心認為,面對氣候變遷,政府除了應積極減碳,國土開發也應該要參考海平面上升,「未來不適合作為居住區和工業區的土地,還給自然,或滯洪使用」。他指出,荷蘭整個國家低於海平面,很早就思考與水共生,廣設河濱公園、滯洪池,治水思維的改變很重要。

不過對王雲正來說,離開一點也不容易。在政府大力推動「漁電共生
指太陽能設施與養殖經營相結合之生產模式。台灣已訂定2025年20GW太陽光電設置目標,並規劃漁電共生4.4GW為推動目標。目前已規劃20,905公頃漁電共生專區。
」政策後,沿海魚塭早已布滿光電板,光電業者開出的租金,是一般養殖漁民出價的10倍,一旦放棄現有傳承了三代的魚塭,未來不知該何去何從;而隨著養殖人口減少,以及光電板夾擊下,今年他銷出的蛤苗僅剩去年一半。

還能在這裡堅持多久?王雲正聽聞問題後滿是無奈,望著眼前一塊又一塊被掏空的魚塭土堤與路基,只淡淡地說,面對天災實在難以預防,「漁民就是這樣,靠天吃飯,如果每年都淹,只要有損失你就不做,不做的話你要去哪裡生活?」

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雲林箔子寮漁港遭海水倒灌後,附近受損的魚塭。(攝影/楊子磊)
雲林箔子寮漁港遭海水倒灌後,附近受損的魚塭。(攝影/楊子磊)

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