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【投書】解決地面型光電發展困境,應補足三大制度破網

光電大規模進駐,碰觸台灣農村複雜的地權地用分離,業佃矛盾關係。(攝影/馬雨辰)

政府正式公布「台灣2050淨零排放路徑」,宣示台灣與國際淨零碳排行動接軌;其中能源部門更提出「打造零碳能源系統」的整體目標,規劃2026~2030年間,太陽光電每年新增2GW、離岸風機每年新增1.5 GW,預計至2050年裝置量將分別達到40~80 GW 及40~55 GW,累計再生能源的布建將超過整體發電量的6成。換言之,台灣2050的能源組合,將從2025年階段性的燃氣50%、燃煤30%、再生能源20%配比目標,轉變成以「風、光」兩大再生能源為主體(預計發電佔比6~7成)。同時經濟部針對近年再生能源開發引起的社會爭議,也已宣示將提出綠能總體空間發展策略,以及綠能用地白皮書等上位政策。

地面型光電開發屢生爭議

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正被太陽光電板改變的台灣農漁村地景。圖為嘉義布袋正準備安裝光電板的基樁工地。(攝影/馬雨辰)
正被太陽光電板改變的台灣農漁村地景。圖為嘉義布袋正準備安裝光電板的基樁工地。(攝影/馬雨辰)

回顧近年地面光電政策推動歷程,政府曾進行多次的區位盤點,各部門陸續盤點釋出綠能開發的閒置空間,有公開資訊可查的包括桃園的埤塘(1,650公頃)、國產署的鹽業用地(4,300公頃)、經濟部的崙尾東與台西工業區活化(1,632公頃),農委會的不利農業經營得設光電區(全名為「嚴重地層下陷地區內不利農業經營得設置綠能設施之農業用地範圍」,2,383公頃)與受污染農地(403公頃)、水利署的水域空間(2,721公頃),以及環保署的掩埋場(933公頃)等,鼓勵開發商到這些區位找地。

這些總面積高達上萬公頃的土地,實際推動卻出現許多問題與爭議:

  • 埤塘與鹽田因涉及候鳥重要棲地而煞車;
  • 崙尾東因位處生態敏感棲地,工業局卻無意事前溝通調整設計,而遭到環團撻伐;
  • 不利農業經營得設光電區則因土地分散、位置偏遠、產權不清、土地整合不易、饋線缺乏,實際建置量有限;
  • 水庫、滯洪池等水域空間無法大範圍覆蓋,總建置容量也不高。
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陳郁屏(台灣環境規劃協會祕書長)提供
(圖片提供/陳郁屏)

簡言之,政府盤點出來的優先區位,有相當比例不符合光電開發要件。而化整為零的農地變更型光電也屢生爭議,農委會因而加嚴了農地變更審查程序。

2020年起,在農委會同意下,漁電共生被列為地面型光電推動重點,喊出2025年漁電裝置達4 GW的目標,換算約需1萬公頃漁塭,佔全國魚塭總面積四分之一,引爆民間擔憂侵害養殖權益、破壞冬候鳥覓食棲地等疑慮。經多方協商溝通,經濟部採納環團聯合建議,制定「環境與社會檢核機制」作為專區評估與個案審查的基礎,目前已盤點出1.2萬公頃專區。

環社檢核強調事先盤點區域議題以及事先與利害關係人溝通,提前公開應關注的環境與社會課題,可減少開發行為的外部衝突,然而環社檢核無法有效處理案場的內生性衝突。其一,是生態衝擊的調節措施有限,漁電共生基於「一地二用」需在漁塭之上搭建光電設施,因此改變既有漁塭地景的開闊特性,無可避免的將對基地內與周遭的敏感性水生植物與鳥類族群造成衝擊。

其二,是無法消解漁塭租金高漲對養殖產業結構造成的衝擊,多數既有承租魚塭的專業養殖者,面臨地主解約或提高租金,而被迫失去原有養殖區。開發商以融資進場整合是以發電量為損益分析,難有動機配合專業養殖者需求進行客製化的設計。目前制度純由光電開發商主導漁電共生的經營模式,並未保障個人或小型組織自主提案所需的金融貸款途徑,現實面如何避免養殖專業與產銷供應鏈不受影響,真正確保「農漁為本、綠電加值」的精神,仍存在相當多隱憂。

地面型光電政策,亟待補足三大制度破網

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台灣亟待找出綠能、農業、環境、社會等多元價值共融的路徑。(攝影/馬雨辰)
台灣亟待找出綠能、農業、環境、社會等多元價值共融的路徑。(攝影/馬雨辰)

整體而言,綠能用地欠缺整體規劃,制度框架未能提出再生能源用地供給的秩序與原則,導致個案開發屢屢出現國土空間使用的爭議,不僅無法解決開發量能不足的問題,也加深綠能破壞環境的負面觀感。但亡羊補牢猶未晚矣,日前經濟部曾文生次長公開承諾,將提出再生能源空間發展策略及用地白皮書等上位政策。我們認為尋求綠能發展與環境、社會及農業等重要價值共融的路徑,再生能源空間發展的上位政策,應導正以下3個制度造成的系統性問題。

其一,是制定地面型光電的環境設計規範: 相對於歐洲國家的設計規範具體要求開發需與周遭地景調和、提升光電場的生物多樣性,避免影響在地社區熟習的生活空間與視覺景觀,國內現行制度仍假設光電設施的環境影響可忽略,開發者無須負擔環境責任。業界因此沒有動機投資相關技術資源,尋找低衝擊設計方案,導致光電開發持續對生態與地景造成影響。

其二,是強化再生能源開發在地居民的知情參與權利: 相對於美日歐等國皆要求開發商在申請前期就與在地展開溝通、取得接受,且地方政府有責任保障在地的知情參與權,國內既有的土地盤點與開發申請途徑皆缺乏公眾參與及事前溝通機制,開發商的說明會通常時程已晚、徒具形式,缺乏開誠布公的信任基礎,很容易引發對立衝突,代表性的案例包括石頭營、知本濕地、蘆竹溝等,導致地面光電逐漸被視為為嫌惡設施。

其三,是確保農漁電共生,需以農漁業為本: 相較於日本、歐洲、美國的農業部門主動參與支持營農型光電的試驗與技術研究,開發光電設施成為農業輔具,提高既有農作的氣候韌性與農業地景的永續性,國內則是在相關試驗有限、不探究共生案場的合理經營模式、缺乏完整配套制度之下,全面開放農漁電共生。如此一來,將難避免非地主的專業農與養殖戶的權益受損,也難以規範開發可能導致的長期環境影響與累積效應,因此被指為破壞農地、圖利地主與開發商的金融遊戲。

地面型光電發展策略要「大小有別」

在地面型光電用地發展策略上,短期而言,政府應仿效產業用地提出能源用地白皮書,優先盤點城鄉發展區或未來發展區的國公有或國營事業土地,劃設光電專區解燃眉之急,並輔以透過專區進駐評選讓業界良性競爭(讓光電業練兵),發展出對環境友善、對在地友善的多元方案。

中長程而言,政府應建構出「大小有別」的整體能源發展策略,以規模型光電專區來滿足產業用電,並要求新設的科學園區、產業園區應負擔一定比例的發電義務。小型的屋頂光電與營農光電則可簡化申設流程,但應檢討躉購費率制度,降低超額發電利益誘因,並輔以明確的環境社會友善設計規範,引導小型屋頂及營農型光電作為分散能源,遍地開花供應家戶及社區用電(市民自有自用、地區型交換為目標)。去中心式的家戶、社區綠能設置,將帶動儲能、提供DIY客製光電組、設施立柱基樁材料、車用光電、BIPV、營農設計等需求,促進光電產業轉型技術服務、促進創新研發。

營農型光電不可躁進,需建立「宜農」基礎

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嘉義布袋一處漁電共生的景象。(攝影/馬雨辰)
嘉義布袋一處漁電共生的景象。(攝影/馬雨辰)

我們必須特別指出,大規模開放農電共生不應是短期衝刺光電目標的解方。當前發電利益極大化的地面型光電發展模式,光電用地的高地租排擠專業農漁戶用地,觸碰了台灣農漁村社會裡最複雜的地權地用分離及業佃關係的矛盾。漁電共生地租排擠原專業養殖戶,已是漁電最無解的課題。而在區位更為分散、田區輪作混作普遍、作物種類跟生產方式更多元的農業生產區,衝突及政治效應將更為劇烈,主政者不可不慎。

營農型光電是讓光電透過設計與農業共享空間,不管是日本的「solar sharing」或歐洲的「agri-PV」都提倡為農業創造加值效益,強調為農業本身帶來好處,我們或許可以稱之為「宜農型」光電。營農型光電應由農委會與專業農者在私有農地推動小規模試驗計畫,讓光電系統配合原農業經營者既有作物開發設計方案,並試驗共生結構下如何確立以農友為主的經營模式,而不是用光電最容易共生的作物來引導或改變農業選擇。營農型光電最需要擔心的不是作物生長情況,而是光電設施如何因應各地農產與氣候條件,提供農業經營者客製化的設計方案。農業主管機關應確保營農型光電由營農者主導,光電業者提供技術服務,鼓勵各地推動小規模試驗,創造農村用電自主的經濟模式,避免以賣電為主要目標,才是真正的農電共生。

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