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Hello World 國際週報》

全國只剩最後一天的汽油:斯里蘭卡國家破產的骨牌效應

2022年6月20日,斯里蘭卡首都可倫坡,一位嘟嘟車駕駛在烈日下排隊等待加油,這樣的車陣距離加油站還有數百台的距離。(攝影/NurPhoto via Getty Images/Tharaka Basnayaka)
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能源不足、糧食見底、全國上下只剩下一天份的燃油──曾被視為南亞經濟發展典範的斯里蘭卡,正爆發建國以來最嚴重經濟危機。在「有機農業革命」政策嚴重失誤、外債失控,以及COVID-19疫情影響和俄國入侵烏克蘭戰爭的多重衝擊下,斯里蘭卡5月19日發生了史上第一次外債違約,不僅無力償還所有貸款利息,可用外匯存底更接近於零,墜入國家破產的債務黑洞,舉國也因此進口斷炊而陷入能源、燃油、糧食見底的全面性風暴。

而當國際社會正擔心開發中國家恐遭遇新一波金融風暴的同時,作為中國「一帶一路」的重點借貸國,斯里蘭卡的破產又是否會觸發戰略的骨牌效應?

外匯存底幾乎見底的斯里蘭卡,已經國家破產。其於5月18日的主權違約,更是自2003年緬甸金融危機後,亞洲地區睽違近20年的第一次外債違約
在多次寬限後,斯里蘭卡仍沒有足夠外匯,足向國際債權人支付7,800萬美元的到期利息。這是斯里蘭卡歷史上的第一次外債違約。

截至7月4日為止,斯里蘭卡的全國汽柴油更只剩下「最後一天的儲量」,因為政府手中已沒有足夠支付石油進口的外匯。除非國際貨幣基金組織(IMF)同意緊急紓困,否則斯里蘭卡的國家經濟與社會秩序都將徹底崩潰,對2,200萬國民帶來毀滅性的人道危機。

今日暫時停止:全國儲油只剩「最後一天份」,有人排隊加油等到熱死

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斯里蘭卡、汽油、國家、破產
2022年5月21日,可倫坡市中心街上,民眾拿出家裡的天然氣瓦斯瓶在加油站前等待。(攝影/NurPhoto via Getty Images/Tharaka Basnayaka)

為了節省最後一天份的燃油,除了焦急等待印度政府送援的油輪靠港,斯里蘭卡政府也於6月28日下達緊急禁令

「直到7月10日,全國私家交通車輛一律『禁止加油』。」

撙節省下的燃油配額,僅限醫療救護車、部分火車與巴士、運輸糧食的貨卡車等「必要車輛」使用。

同時,斯里蘭卡7月3日也宣布「全國停課一週」。國內上下比照防疫規定,各級學校停止到校上課,公務機關、私人企業也必須盡可能「遠端工作」。這是因為全國缺油過於嚴重,政府必須盡可能減少通勤消耗能源,況且斷油已導致交通大量癱瘓、絕大多數國民根本難以移動出勤。

打從2月底經濟危機爆發,全國性的缺油就逼使一般民眾得從凌晨1點就在加油站守夜排隊,運氣好在下午才能搶購到幾公升的限量配給汽油。但隨著經濟危機的惡化,加油站的排隊長度不僅以「連續5公里以上的人龍」為基本單位,每隔幾天都有人因不耐高溫與疲倦而在隊伍暴斃──這種為了加油而死的新聞,也成為斯里蘭卡全國性「油荒」中,全民憤怒卻毫無辦法的絕望日常。

事實上,斯里蘭卡國內並不是「沒油可買」而是「沒錢支付」。雖然港口裡正停泊著幾支滿載進口燃油的國際油輪,只待轉帳成功隨時都能把油料灌進輸油管,但問題是斯里蘭卡手上並沒有支付這些油輪尾款的5億8,700萬美元(約新台幣174.5億元)現金,另外還有8億美元(約新台幣238億元)的油錢賒欠未繳。

但沒有燃油,斯里蘭卡的經濟就無法正常啟動。交通成本的暴漲與不確定性,讓進出口的成本翻倍暴增。斯里蘭卡最重要的經濟作物──茶葉與橡膠──無法如期收成與出口;民生必需且價格翻倍的糧食、蔬果,更是被卡在倉庫裡成噸腐爛。更不用提正要走出疫情封鎖的觀光產業、救命的醫療系統,根本無法在全國缺油、每日停電10小時以上的困境中運作,惡性循環的破產陷阱因此更難逃脫。

斯里蘭卡為什麼會破產?天災與人禍的連環夾擊

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斯里蘭卡、國家、破產、汽油
2022年5月6日,受COVID-19疫情爆發以及油價持續上漲的衝擊,斯里蘭卡的大學生上街示威,在國會前遭受警方的催淚瓦斯與水炮車壓制。(攝影/NurPhoto via Getty Images/Tharaka Basnayaka)

根據官方經濟數據,斯里蘭卡的6月消費者物價指數(CPI)年增率超過54.6%。其中,糧食價格大漲了80.1%,與油價相關的交通客貨費價格更飆漲了128%。誇張幅度不僅創下斯國歷史紀錄,嚴重的經濟危機更快速地耗盡了國家資產。

斯里蘭卡這次的債務危機,雖然早有預兆,但主要的爆發時機卻是在2022年2月、也就是俄國入侵烏克蘭的戰爭開打之後。導致破產的主要原因,主要分為4大關鍵原因:

  1. 斯里蘭卡外匯仰賴的觀光業,因COVID-19全球疫情而直接崩潰;
  2. 斯國政府在2021年4月爭議強推「全國有機農耕令」全面禁用化學肥料與農藥,導致糧食與經濟作物大歉收,不僅農業經濟直線崩潰,更引發國內糧價暴漲;
  3. 俄國入侵烏克蘭的戰爭,大幅加劇了斯國上述的觀光與糧食危機;
  4. 斯里蘭卡政府長年的大幅舉債──特別是以「一帶一路」為名從中國借錢──本就造成了極大的財政壓力,加劇了經濟崩潰的連鎖衝擊。
作為全球知名茶鄉、以錫蘭紅茶聞名的斯里蘭卡,過去曾爆發極為血腥與漫長的種族內戰
斯里蘭卡內戰發生於1983~2009年:斯里蘭卡中央政府與分離主義組織「坦米爾之虎」(少數族群的坦米爾人)在斯里蘭卡東北爆發長年內戰;最後以坦米爾之虎全滅、中央政府壓倒性軍事勝利為結局。
。但當戰爭於2009年結束後,斯里蘭卡得天獨厚的自然景觀,成為了印度洋上的觀光熱點──在COVID-19全球疫情爆發之前,觀光產業是斯里蘭卡最繁榮與重要的經濟支柱,是每年可帶來44億美元(約新台幣1,311億元)的重要外匯來源。
然而COVID-19疫情來襲,國際觀光直接滅頂。疫情前斯里蘭卡的觀光產值,能佔國家GDP的5.6%
2018年數據。
,但疫情下只剩0.8%
2020年數據。
。一來一往每年40億美元的外匯損失,也對斯國的財政平衡帶來極大影響。

但在疫情衝擊下,甫於2019年11月當選上台的現任斯國總統拉賈帕克薩(Gotabaya Rajapaksa),卻推行了一系列的爭議政策。他先是以保護經濟為名,對大型企業大規模減稅,接著又以「國際化肥成本暴增」、「農業產值是時候果斷升級」為由,不顧專家反對地於2021年4月頒布「農業全面有機化」的爭議命令。

斯里蘭卡「農業全面有機化」的失敗國家實驗

拉賈帕克薩在2019年總統大選的競選政見之一,就是要以10年為期,全面推動斯里蘭卡農業的「有機化轉型」。

在1960年代引入化肥與現代化耕作的「綠色革命」後,斯里蘭卡一直以來都是糧食安全的國家,除了原本倚賴的茶葉、橡膠等主力經濟作物產量穩定,國內的稻米種植也能在自給之餘外銷國際。

但隨著國際貿易局勢的改變,斯里蘭卡的農業出口也逐漸遭遇產值瓶頸;最受農民詬病的主因之一,就是國際價格持續攀漲的化學肥料與農藥進口價格,這一方面迫使斯國政府不斷增加補貼預算,二方面也持續壓縮著基層農民的獲利空間。

在化肥價格持續走高的同時,斯里蘭卡政壇與民間也開始發展「有機化農業」的國家倡議──其中最具代表性的實力派人物,即是現任總統拉賈帕克薩──他們的主張目的,除了減少進口化肥的沉重支出外,也有來自於投資招商與民間疾病的疑慮。

因為過去數十年來,斯里蘭卡的東北部農村開始出現數萬例「不明原因慢性腎臟病」(CKDU),儘管醫界專家始終無法確認致病主因,但斯國民間多懷疑這與大量使用化肥與農藥有關。

商界也積極遊說拉賈帕克薩,希望使用全面有機耕作的方式,以「永續農耕」的招牌爭取國際的任務型投資。一方面,有機耕作的農產品,有望外銷賣出更高價;二方面,永續農耕的招牌,也能吸引國際社會更多的環保融資;三方面,有機肥料可望由斯里蘭卡本國自產,除了能透過國際環保信貸來打造有機肥的本土產業鏈,斯里蘭卡也可望以此名目擴大開發原始森林保留區,刺激國內經濟。

雖然拉賈帕克薩總統上台後不久,就遭遇了COVID-19的全球危機,但觀光經濟的崩潰、國際原物料的上漲,反而刺激拉賈帕克薩加速推動有機政策,最終才讓斯國政府於2021年4月下達爭議新政:禁止進口與使用化肥與農藥,即刻強制全國農業進入「全面有機化時代」。

拉賈帕克薩的「農業全面有機化」卻造成了毀滅性的立即結果──光是2021年,斯里蘭卡的稻米產量就應聲暴跌20%,迫使斯里蘭卡政府緊急從泰國、緬甸進口超過5億美元的稻米。但民生市場的各種蔬菜、糧食作物也出現了明顯短缺,甚至連紅茶、橡膠等重要出口產品,各地都還出現了20~50%的生產崩潰,迫使政府緊急於2021年11月放寬化肥與農藥使用,但農業的崩潰卻已直接點燃接下來的經濟危機。

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斯里蘭卡、汽油、國家、破產
一位軍隊指揮官視察可倫坡近郊的農地。斯里蘭卡政府嘗試藉由軍隊的力量,傾全國之力振興農業產量。(攝影/AFP/ISHARA S. KODIKARA)

斯里蘭卡「全面有機化」的失敗,主要來自於政策一廂情願的不合邏輯。雖然拉賈帕克薩希望以最短的陣痛期來達成農業轉型,但斯國政府並沒有提前準備好「有機肥料」的儲備量與轉型輔導,一般農民根本沒有足夠的資本、技術能力,能配合政府的去化肥標準,再加上總統的有機化命令並沒有設置充足的轉型過渡期,不同作物一視同仁、沒有階段區隔分類,最終結果才導致了產業崩潰。

「斯里蘭卡的全面有機化命令,不僅讓農民們措手不及,也讓整個國家極為傻眼。」長期分析斯里蘭卡農業問題的美國「突破研究所」(Breakthrough Institute)糧食政策分析師夏亞(Saloni Shah),對《BBC》表示,有機耕作所需要的耕地面積更大、集約度更低,這對於島國地形、耕地有限的斯里蘭卡來講,產能本就有先天限制,但拉賈帕克薩的規劃,卻完全沒有顧慮糧食自給與國際農業的結構:

「以國際農業的結構來看,有機耕作的單位產值雖然更高,但市場需求仍是相對小眾。以有機紅茶為例,假若斯里蘭卡的茶業全面有機化,其預期產能仍遠高於全世界每年能消費的有機紅茶總量;換句話說,就算斯里蘭卡成功進入全面有機化,國際也沒有那麼龐大的有機市場,足夠賺回斯國農業的損失。」

更糟的是,儘管在全國農民抗議下,終於感到大事不妙的拉賈帕克薩已逐步放寬化肥進口與重新使用,但隨後在2月爆發的俄羅斯入侵烏克蘭戰爭,卻讓局勢徹底失控──因為俄國是全球化學肥料第一生產國,但戰爭導致暴漲的國際糧價、國際化肥價格、國際石油與天然氣價格,卻讓斯里蘭卡的外匯赤字劇烈增加;同時,俄國與烏克蘭籍旅客,此前原本分居斯里蘭卡觀光來訪排名的第1與第3位,好不容易等到COVID-19消退卻再遭戰禍波及,也讓斯里蘭卡的經濟收入直墜谷底。

債務陷阱的爆炸?觀望中國「一帶一路」的骨牌效應

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2022年1月9日,斯里蘭卡總統拉賈帕克薩(Gotabaya Rajapaksa)與中國外交部長王毅於兩國建交65週年的活動上,共同視察可倫坡的港口城市計畫。(攝影/AFP/ISHARA S. KODIKARA)
2022年1月9日,斯里蘭卡總統拉賈帕克薩(Gotabaya Rajapaksa)與中國外交部長王毅於兩國建交65週年的活動上,共同視察可倫坡的港口城市計畫。(攝影/AFP/ISHARA S. KODIKARA)

在一連串的天災、戰禍與重大錯誤決策的連續夾殺下,斯里蘭卡原本一片看好的國家經濟,在短短兩年內陷入絕望谷底。

根據《金融時報》(Financial Times)的估算,在2019年11月──也就是COVID疫情之前,現任總統拉賈帕克薩剛上台之際──斯里蘭卡的外匯存底還有75億美元(約新台幣2,235億元)的緩衝空間,但到了2022年4月經濟危機徹底爆發後,斯國可動用的外匯存底卻有99.3%耗盡蒸發
斯里蘭卡官帳數字雖還有15億美元,但這15億美元是與中國的外匯交換的抵押,不能使用。
、餘額只達「百餘萬美金」,除了根本無法支付燃料進口費用,必要的糧食、醫療藥品等關鍵維生用品,也都不足額付款。

國家破產的崩潰狀況,自4月開始不斷引爆斯里蘭卡民眾的大規模示威抗爭。但在經濟危機的另一面向中,長期金援、借貸給斯里蘭卡與拉賈帕克薩的重要盟友──中國──立場卻是格外尷尬,並引發國際關注緊盯。

過去15年來,中國的戰略投資一直是斯里蘭卡能走出「內戰重建期」的重要動力。像是在殲滅坦米爾之虎的最後戰役中,中國就向斯里蘭卡提供了大量的軍火與金援。戰後,中國也以「一帶一路」為名,大舉投資、借貸斯里蘭卡的基礎建設與大規模交通工程,藉此推動戰後的重建經濟。

然而中國對於斯里蘭卡的大舉借貸,卻被美國為首的國際社會視為具有戰略目的的「債務陷阱
以債務壓力,逼迫該國割讓關鍵資源特許給中國政府或企業。
」──例如斯里蘭卡南部的戰略港口漢班托塔港(Hambantota Port),就因斯國政府無力償還中國貸款的沉重利息,而於2017年簽字將整座港口租借給中國99年──因此,當斯國政府於5月分付不出錢來、國家史上首度外債違約時,中國的角色,也就格外引發國際激辯。

斯里蘭卡的破產處境,與中國有關嗎?在國際討論上也有兩種說法。一部份正面意見認為:斯里蘭卡的破產主要還是「自作自受」,不宜過度怪罪、或把債務責任推給中國。

以IMF的2020年數據為例,斯里蘭卡的國際外債約達386億美元(約新台幣1.15兆元),中國佔其中10%,但頭號債權國是11%的日本;此外,在漢班托塔港談判中,斯里蘭卡雖然交出了一座戰略港口,但藉由租借合約回收的短期資金,其實並沒有給斯國的經濟造成立即性的虧損。

但另一側的質疑意見則強調,中國對於斯里蘭卡的惡性借貸不能只看「總借款額度」。就拿斯里蘭卡的最大債務國日本(11%)而論,日本政府借貸給斯國的平均利息是0.7%,還款的債券到期日平均是34年;但中國(10%)貸款斯國的平均利息卻高達3.3%,平均還款年限只有18年──以斯國還不起錢的漢班托塔港為例,中國放貸的利率是6.3%;若再針對COVID-19疫情期間,2020年北京也曾透過中國國家開發銀行(CDB)向斯里蘭卡發出10億美元的特殊借貸,但利率傳高於5.25%、還款年限只剩10年。

儘管中國的國際貸款有「高利貸」的政治風險,但斯里蘭卡政府──特別是拉賈帕克薩與其他家族──卻特別偏好向北京,而非國際組織借錢。這一方面是因為中國在斯里蘭卡的「一帶一路」投資計畫,大多與拉賈帕克薩家族在南方的政治大本營重疊;二方面也因為中國的貸款利息雖高,但借錢往往不需要做出相應的法律修正與經濟改革,亦沒有附帶的反貪腐與財政支出門檻條件。

《金融時報》《日本經濟新聞》的分析皆認為:正因為拉賈帕克薩對「中國每次都會借錢」的錯誤判斷,才讓斯里蘭卡在2月金融危機爆發初期、錯過了與IMF即時談判紓困援助的機會。但中國政府卻拒絕斯國債務重整與新撥貸款的要求,讓錯過黃金談判時間、外匯缺口愈破愈大的斯里蘭卡,陷入了極為絕望的破產窘境。

截至6月為止,斯里蘭卡的外債總額已超過500億美元(約新台幣1.49兆元),其中80億的貸款與利息將在年底之前到期。目前,斯里蘭卡僅能仰賴印度政府的信用額度來取得有限的燃油與糧食補給;在7月4日全國燃油即將用盡的同時,斯里蘭卡也正與IMF團隊進行緊急紓困談判,希望在7月10日下一波的外債到期前,能爭取到IMF的40億美元(約新台幣1,192億元)紓困資金。

在回頭爭取IMF紓困的同時,斯里蘭卡政府也仍積極請求中國同意債務重組、或至少能夠重新交涉利息與到還款期限。不過北京方面除了「提供條件更嚴苛的還債貸款」外,至今都不願對斯里蘭卡要求的債務重組鬆口。考慮到疫情過後與俄烏戰爭導致的全球通膨,目前也在巴基斯坦、贊比亞、尼泊爾、寮國等中國大量借貸的國家,都陸續出現經濟危機的跡象,北京對待斯國破產的方式,也恐連帶牽連「一帶一路」債務陷阱的連鎖效應。

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