中國搶進緬甸取能源、打通直往印度洋水路,翁山蘇姬如何接招?

(攝影/AFP/Thet AUNG)

在政治和經濟方面都與西方民主社會漸行漸遠的翁山蘇姬政府,面對雄厚的中國「一帶一路」投資與中企熱錢,是全然擁抱、還是各懷鬼胎?

中國國務委員兼外交部長王毅1月11、12日訪緬,這是自2020年11月緬甸大選以來,第一位親自訪問緬甸的外交高官。

訪緬期間,王毅承諾向緬方提供一批COVID-19疫苗援助,也表示希望雙方「共同努力,有效落實建設中緬經濟走廊協議」。國營緬甸廣播電視台報導,兩國1月10號就合作開展曼德勒─皎漂鐵路(Mandalay-Kyaukphyu Railway)的可行性研究簽署備忘錄。中國官媒《環球時報》引述中國學者表示,鐵路的進展在很大程度上取決於緬甸政府。

中方不斷強調兩國經濟合作,主要是中國在過去幾年盡一切力量想深入緬甸,但卻感受到翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)所領導的政府,似乎與中國並不同步。

2018年,中國和緬甸簽署了數十億美元基礎建設大計的備忘錄,稱作「中緬經濟走廊」。北京提出的「中緬經濟走廊」計畫涵蓋範圍極大,包括:貿易特區、公路鐵路、工業區及新市鎮等大型基礎建設,希望把兩國經濟緊密相連,透過大量中資協助緬甸大興土木,快速發展其仍落後的經濟。

我們採訪多位緬甸專家,他們分析王毅親臨緬甸首都奈比多(Naypyitaw),目標是要跟進中國國家主席習近平在去年跟緬甸政府簽署的多個協議。習近平於2020年1月歷史性訪緬,紀念中緬建交70週年,是近20年來首位中國國家領導人對緬甸進行的國事訪問。

前聯合國駐緬甸官員、目前是國際危機組織(International Crisis Group)駐仰光的政治顧問霍西(Richard Horsey)接受《報導者》採訪時認為,儘管一帶一路的發展步伐和資金在全球層面上面臨新的問題,中緬經濟走廊對中國仍然具有政治和經濟的重要意義。「我敢肯定,北京希望在中緬經濟走廊關鍵項目上看到更快的進展,並展示習近平(去年)的訪問取得了實際成果。」

中國搶進背後:打通陸路,從雲南直至孟加拉灣、印度洋

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中、緬兩國合資興建的皎漂深水港案,可能導致緬甸嚴重債務危機,翁山蘇姬政府謹慎以對。圖為若開邦皎漂經濟特區內的離島馬德島(Made Island),其上有中國企業的原油儲運設施。(攝影/AFP/Ye Aung THU)
中、緬兩國合資興建的皎漂深水港案,可能導致緬甸嚴重債務危機,翁山蘇姬政府謹慎以對。圖為若開邦皎漂經濟特區內的離島馬德島(Made Island),其上有中國企業的原油儲運設施。(攝影/AFP/Ye Aung THU)

為什麼中國這麼積極想搶進緬甸?如果從皎漂(Kyaukphyu)回望兩國的交手,或許能看出端倪。

皎漂是位於緬甸西邊若開邦(Rakhine)中部的沿岸城鎮,也是中緬油氣管道的起點。中國打算在皎漂興建深水港,從中國雲南以鐵路和公路穿梭緬甸北部,打開中國通印度洋北邊孟加拉灣的陸路。

翁山蘇姬領導的全國民主聯盟(簡稱全民盟)在2015年歷史性選舉大獲全勝,但皎漂深水港案卻是在翁山尚未上任、登盛(Thein Sein)政府卸任前,以招標形式判給中國國企中信集團(CITIC Group)為首的投標集團。翁山蘇姬的經濟顧問特內爾(Sean Turnell)曾批評中信集團訂下75億美元的叫價,過度「瘋狂」和「荒誕」,超出了深水港所需的投資。

過去10年,中國出資參與了世界至少30多個國家港口的建設,集中在東南亞、中亞、非洲等國。特內爾批評皎漂深水港案的條件,跟中國在2008~2010年間對斯里蘭卡的漢班托塔(Hambantota)深水港的投資如出一轍。漢班托塔原本想發展成為世界上最為繁忙的港口之一,耗資15億美元建造,牽涉大量向中國的貸款;最後由於斯里蘭卡政府資不抵債,即便該投資案跨越新舊政權,進行了長期談判,仍在2017年底,被逼著將港口拱手相讓給了中國99年──漢班托塔變相成為了中國的港口(註)
漢班托塔深水港工程於2008年開始,2010年一期投入運作。一期的預計營建費用總額超過3億美元,中國進出口銀行以貸款出資比例占85%。2017年12月,由於斯里蘭卡政府無力償還債務,根據一份有效期長達99年的租約,以9.74億美元的租金將漢班托塔港「移交」給中國招商局。

按皎漂深水港案75億美元的叫價,特內爾警告說,為了籌集足夠的資金,緬甸政府「將不得不向中國進出口銀行借款約20億至30億美元」,導致債務危機重重。

這個合作案,中、緬兩國都要出資興建港口,而緬甸將會通過債務和股權籌集資金。政府並沒有公開皎漂深水港案的協議書,一切並不透明,沒有人知道究竟政府同意了什麼細節。但翁山蘇姬的閣員、緬甸商務部部長丹敏(Than Myint)跟緬甸媒體透露,緬方將透過債務籌集資金以支付港口工程。

全民盟宣稱已拆除債務陷阱,皎漂居民仍有環評等憂慮

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大部分皎漂居民以漁業為生,深水港巨大的工程帶來海水汙染,可能使他們的生計大受影響。圖為當地以牛車運送漁獲的漁民。(攝影/AFP/Ye Aung THU)
大部分皎漂居民以漁業為生,深水港巨大的工程帶來海水汙染,可能使他們的生計大受影響。圖為當地以牛車運送漁獲的漁民。(攝影/AFP/Ye Aung THU)

針對這件並非在自己任內簽下的合作案,翁山帶領的全民盟在2016年和中信集團重新談判,並將深水港的投資成本由75億美元下調至13億美元。2020年,全民盟競選時,再次以這項談判為例子,強調翁山蘇姬深諳與中國打交道之道。全民盟元老對媒體表示,翁山蘇姬重新談判該案並解決了「債務陷阱」的擔憂。

習近平2020年訪緬行程中,中緬雙方終於簽訂了皎漂深水港案的2項協議,其餘的5項協議尚在商討中。根據中信集團所公布的有關皎漂深水港及經濟特區的宣傳短片,中方意在藉由此案,將若開邦的落後漁村銳變為足以媲美香港、新加坡的商埠。

然而本地居民對此項大型基礎建設,仍有許多疑慮。

在皎漂長大的若開居民圖特(Htoo Htet)接受我們訪問時表示,居民們對於建案的協議和安排亳不知情,批評政府所舉辦的地方說明會「只不過在作秀而已」。「我有很多的擔憂和顧慮,」她說,「例如,有關當地居民所關注的水汙染,以及職業培訓等相關問題,當局卻沒有提到這些議題。」

大部分皎漂居民以漁業為生,巨大的工程帶來海水的汙染,這可能使他們的生計大受影響。除了若開人之外,居住在皎漂的居民,還有羅興亞人及卡曼人。卡曼是若開邦一個信仰伊斯蘭教的民族,在這個佛教為主的國度裡是邊緣的少數。現在皎漂地區還有不少以卡曼族難民為主的難民營。

若開邦事務顧問委員會
若開邦事務顧問委員會(Advisory Board on Rakhine Advisory Commission)為翁山蘇姬政府成立,當時翁山蘇姬任命前聯合國祕書長安南(Kofi Annan)作為主席。委員會2017年向緬甸政府提交最終報告後解散。
成員、前荷蘭駐英國大使歐森(Laetitia van den Assum)受訪時表示,中信集團目前打算進行的環境評估,只顧及到港口地區,並未考慮到整個皎漂地區及周邊居民。「緬甸政府必須迫切地為若開邦及其全體社群,打造和實施一項全面的發展藍圖,否則將自找麻煩,衝突將會不斷持續。」

「考慮到當地人對大型基礎建設的長期不滿,我建議中國在推進皎漂深水港案時,要聆聽當地人的聲音,並尊重他們的權益,」歐森強調。

皎漂是中緬經濟走廊不可或缺的一環。美國布魯金斯研究院(Brookings Institute)前高級研究助理馬爾斯通(Hunter Marston)解釋,皎漂港口對中國的確重要,一旦打通雲南省會昆明到皎漂這條1,470公里的路線,就能保證中國可以通過陸路進入印度洋,不必擔心敵國出手封鎖馬六甲海峽。

他指出,北京知道自己將能繼續從若開邦獲得石油和天然氣資源。「在這種情況下,北京無疑將把皎漂作為維持海上貿易的手段,並可能考慮在最壞的情況下將這港口軍事化。」

知曉中國意圖?緬甸政府在各開發案的轉彎

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2020年1月18日中國國家主席習近平訪問緬甸期間,於仰光抗議中國執意推動密松水電站大壩計畫的民眾。(攝影/AFP/SAI AUNG MAIN)
2020年1月18日中國國家主席習近平訪問緬甸期間,於仰光抗議中國執意推動密松水電站大壩計畫的民眾。(攝影/AFP/SAI AUNG MAIN)

中國之所以在緬甸下足功夫,主要有兩個原因。一是在東南亞國家中,人口才5千多萬的緬甸,自然資源豐富,土地面積是台灣20倍大,礦產、水資源、農業資源十分充沛,所以成為中國「一帶一路」計畫的主要參與國之一;第二個原因是與近年緬甸和歐美政府的疏離有關。2017年緬甸軍方對若開邦的羅興亞人,進行大肆掃蕩、驅逐、迫害,導致百萬以上的羅興亞人逃往鄰國孟加拉;歐美社會對翁山政府從期待到失望、批判,連帶也減少對緬甸的援助。

主要是兩國政府最高層主導的「一帶一路」上,雖然中國態度積極,但不少駐仰光的許多外交官和國際專家認為,「一帶一路」政策,緬甸並未如外界想像的那樣向中國靠攏。全民盟執政的近5年期間,緬甸政府並未通過任何大型中資基礎建設案,而皎漂一案則是持續在談判中。

國際危機組織,這個總部在比利時布魯塞爾、在仰光設有資深分析員的智庫,2020年發表的一份報告指出,緬甸政府長期以來對中國的意圖感到焦慮,並對中國在緬的重大投資持謹慎態度。因為大多數緬甸文官和軍人不安心把緬甸與中國更緊密地聯繫在一起,而緬甸民眾對中國投資的輿論仍然負面。

其實,對皎漂工程的情緒,反映了緬甸在面對中國大型建案時的困境。

舉例說,在過去幾年十分爭議的密松水電站大壩計畫(Myitsone Dam),這個位於緬甸第一大河──也是緬甸多數民族「緬族」神話中文明的搖籃──伊洛瓦底江(簡稱伊江)上游的水力發電廠和堤壩,原本規劃由中國資助、耗資36億美元,是中國與緬甸軍政府同意一起興建的案子;當時計畫若完成,密松會成為世界第15大的水力發電廠,產生的電力9成會輸出中國。但最後因為民眾持久的抗議,認為會造成生態的破壞、趕走魚群、讓成千上萬緬甸人被迫遷移,當時的總統登盛不得不在2011年擱置此工程,而一停擺就是多年。

全民盟上台後,中國前任駐緬甸大使洪亮於2018年12月前往克欽邦遊說當地政治和宗教領袖支持工程──甚至告訴當地領袖們說,翁山蘇姬已改變立場並同意恢復工程──結果仍引起強烈反彈。事實上,翁山蘇姬在野時大力反對大壩,上任後卻保持沉默。去年競選時,全民盟也表示該黨未決定如何處理此事。

在緬甸頗具影響力的天主教仰光教區主教芒博樞機(Cardinal Charles Maung Bo)公開發聲明回應洪亮,譴責他要恢復大壩工程的意圖,並警告這「環境災難」將破壞緬甸和平統一的前景。

芒博樞機以母親比喻伊江,他表示:「密松水壩是對緬甸人民的死刑⋯⋯歷史永遠不會原諒那些賣掉我們母親的人。」

國際危機組織的報告並提及,對於來自北京的壓力,緬甸政府仍在努力進行抵抗。指出習近平於2020年1月對緬甸進行的國事訪問,雖然是中國主席近20年來的首次訪問,但期間雙方並未簽署任何重要的新協議。國際危機組織還認為,中國包容緬甸在處理這些計畫上的緩慢進度,或許反映出北京政府當時對即將面臨大選的緬甸政府之諒解。

美國和平研究所(United States lnstitute of Peace)駐緬甸的主管陶爾(Jason Tower)分析,2020年大選過後,兩國對皎漂港口等中緬經濟走廊的期望程度,存在巨大歧異。中國已將走廊視為進入實施階段,為此制定了詳細計畫,並派遣中共中央政治局委員楊潔篪在2020年的9月訪問緬甸,監督各方面的進程。

陶爾指出,但緬方仍專注於確保計畫在財務上可行並符合其國家利益,並舉例緬甸政府最近重新招標中國央企中國交通建設公司(CCCC)負責的仰光新城建案,這正好顯示緬方對有關基礎建設案小心翼翼的態度。

雄心勃勃的仰光(Yangon)省政府2018年與中國交建公司簽署協議,要在仰光西部建立一個大型工業城市。該案由緬甸華裔大亨潘繼澤主導,規模龐大,當局聲稱該案大概是新加坡土地面積的兩倍,分兩階段,單單第一階段的目標投資總額為15億美元、面積為20,000英畝。

仰光省政府以時間緊迫為由沒有公開招標,表示將採取「瑞士挑戰招標程序」讓其他投資者挑戰中國交建。「瑞士挑戰招標程序」指當局會以提出競標價格比中國交建低的公司,取而代之,但得標者需要向中國交建賠償它一直以來跟專案有關的費用開支,變相不是公平競爭。

兩名本地政商界人士在接受採訪時,不願具名表示,緬甸中央政府對仰光新城的建設,沒有像仰光省政府那般熱衷。

翁山蘇姬領導的中央政府在2020年中,跳過仰光省政府,直接宣布把仰光新城「瑞士挑戰招標程序」推倒重來,讓企業能跟中國交建競投工業區等個別標案,並聘請德國諮詢公司羅蘭貝格(Roland Berger)管理過程。

總部位於華盛頓的政府事務諮詢公司鮑爾亞洲集團(BowerGroupAsia)緬甸分析員昂津披登(Aung Zin Phyo Thein)指出,要求投資者競投整個新城計畫涉及金額太高,不切實際,而重新招標及拆分項目能給予各投資者較公平的機會一較高下。「政府這樣做,反映了翁山蘇姬和其執政團隊將繼續其對一帶一路投資謹慎的態度,同時向外資及本地商界清楚表明緬甸歡迎公平競爭。」

對「一帶一路」謹慎,能源開發卻過於依賴有優勢的中資

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中國、緬甸、能源、印度洋、水路、翁山蘇姬
緬甸能源部官員為了防止緬甸在旱季大規模的停電,孤注一擲依賴中資。圖在緬甸馬圭地區,一群護林員正抽水注滿乾涸的池塘。(攝影/AFP/Ye Aung THU)

但翁山蘇姬對華政策謹慎的態度,無阻中國能源或建設公司挾帶大筆資金、具侵略性的競爭性格。自從前總統登盛在2011年暫停極不受歡迎的密松水壩工程以後,緬甸與日資和歐企簽訂了一系列水力設施備忘錄,嘗試減少中國的影響力。但兩國政府主導的與「一帶一路」相關大型基礎建設之外,其他偏向市場經濟的招標,例如能源招標,從數據看,超過9成判給了中國公司及其夥伴。

現屆緬甸電力和能源部(簡稱能源部)2019年倉促對5項共計1,040兆瓦的緊急電力計畫進行一個月的招標,過程極具爭議,結果全部被中資企業投得。其中與國企中國中車(CRRC)關係密切的香港上市公司偉能集團贏得4項招標,而國企中國能源建設集團(CEEC)獲得第5個發電站的開發案。

然後,能源部更在COVID-19疫情爆發、國際航班停駛期間,急推太陽能電廠的招標工程,總容量為1,060兆瓦,最後中資及其關係企業標到了28座太陽能電廠,一座則交給德國公司負責。這兩個能源招標共計2,000多兆瓦,大約是緬甸旱季總發電量的三分之二,至為重要。這表示緬甸的電力將不成比例地依賴中國,有潛在的政治風險。

在緬甸馬圭(Magway)地區開發微型太陽能電網的本地能源公司Parami Energy拒絕參與此次太陽能電站招標。該公司董事長畢瓦吞(Pyi Wa Tun)表示,招標倉促並只關注招標價格,不考慮品質和環境影響等,沒有機會讓本地公司有意義的競投,「我們並不反對中國發展商,但緬甸能源政策需要訂立行業標準及支持本地產業發展。」

即便緬甸政府最高層級在一帶一路政策上有意保持距離,但能源部官員卻為了防止緬甸在旱季大規模的停電,孤注一擲依賴中資,特別是中國企業提出的低價競爭力,讓能源部無法抗拒。

曾在首都奈比多為能源部工作的獨立能源專家多博曼(Tim Dobermann)指出,中標的平均競標價格──每單位(千瓦時,kWh)0.0422美元──是相當具競爭力的標價。根據國際再生能源總署,2019年國際平均的價格為每單位0.068美元。

「現在緬甸有各式各樣的選擇(外國投資夥伴),可是中資的競爭優勢通常是國家補貼的,他們也有承擔高風險的意願,這讓中國企業在緬甸一馬當先,」曾於90年代駐守仰光以及2002~2006年擔任英國駐緬甸大使的鮑曼(Vicky Bowman)解釋。鮑曼現為緬甸企業責任中心總監。緬甸企業責任中心是緬國舉足輕重的非政府組織,按照本土需求和國際標準幫助商界改革,變得更尊重人權和負責任。

在軍政府執政的年代,飽受西方社會制裁的緬甸只能依賴與中國的經貿往來。中國商家於千禧年前一直活躍於緬甸的邊境貿易、礦產業、房地產等。其後,中國國企主導的密松水電站和若開邦雙油氣管道在2000年中期開始啟動。

鮑曼補充,緬甸雖然逐漸擁抱市場經濟,與國際接軌,但依然是較高風險的投資市場。相對歐美投資者,中國企業較勇於冒險進駐緬甸。

親中有利「統一」大願?翁山蘇姬第二任期的角力

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在羅興亞難民危機後,緬甸夢寐以求的西方投資熱潮遙遙無期,中國的角色更形重要,企圖不容忽視。對邁入第二任期的翁山蘇姬政府,是機會更是考驗。(攝影/AFP/JASON LEE)
在羅興亞難民危機後,緬甸夢寐以求的西方投資熱潮遙遙無期,中國的角色更形重要,企圖不容忽視。對邁入第二任期的翁山蘇姬政府,是機會更是考驗。(攝影/AFP/JASON LEE)

贏得2020年大選之後,全民盟將繼續在國會兩院保持多數席位,反映政府推動經濟計畫在國會將不會遇到大量阻力。翁山蘇姬一方面不想讓國家陷入長期債務,又不希望國內的能源和資源再被中國控制,但緬甸政商界普遍接受中國是緬甸最重要的政經夥伴的事實。

羅興亞難民危機後,特別是荷蘭海牙國際法院還在處理有關緬甸軍隊對羅興亞人進行種族清洗的指控,緬甸夢寐以求的西方投資熱潮根本是遙遙無期。這令中資的角色更為關鍵,基礎設施、製造業等產業的中國投資對緬甸的發展仍是重要。同時,因為中國能影響不少民族武裝團體,翁山蘇姬和平統一緬甸的宏願需要中南海的合作。北京也運用否決權保護緬甸免受聯合國安理會上的譴責和制裁實施。

面對北京推進中緬經濟走廊的來勢洶洶,翁山蘇姬預計會強調「投資者必須負責任」的主張,意思是如何確保基礎建設發展能有助於減少衝突和創造本地就業機會。一年前在奈比多與習近平會面時,翁山敦促經濟計畫需要避免環境惡化,並為當地社區帶來收益。

北京若果想加快一帶一路在緬甸的進展,做為投資者必須負責任,但不論政治或經濟因素,翁山蘇姬仍不斷接招,無法全盤拒絕中國在緬甸大興土木的野心。

※本報導為《報導者》與自由亞洲電台(RFA)中文部共同製作

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