評論

陳牧民/在一帶一路陰影下尋找台灣的機會:緬甸實地觀察

翁山蘇姬(左)與習近平(右)在北京二次會面後,緬甸即逐步加入中國一帶一路計畫。(攝影/REUTERS/Rolex Dela Pena/達志影像)

日前抵達緬甸訪問,剛好遇到雨季,仰光從早到晚都在下雨。但駐緬代表處的人說:最近緬甸在台灣很紅,很多大學志工團都選擇來這裡服務,探路的廠商也絡繹不絕。台灣外交部所出版的英文雜誌《台灣評論》(Taiwan Review)最新一期(7、8月號)還出了緬甸專輯,詳細敘述台灣企業和非政府組織(NGO)在這裡成功發展的故事。

緬甸是習近平「一帶一路」計畫的主要參與國之一,儘管如此,台灣企業與非政府組織在緬甸仍有發展機會。

緬甸與台灣的關係,既悠長又低調

對台灣而言,緬甸是個既熟悉又陌生的國度。說熟悉,是因為在台灣的外籍人口中,從緬甸移民過來的華僑總數約30萬,是最早在台灣落腳的外籍移民族群。早在1999年,華航就已經開通仰光的直飛航班,至今在中和的華新街還有相當多的緬甸餐廳及商店,招牌上寫著緬文,展現出濃厚的異國風情。

但對大多數台灣人來說,對緬甸的印象仍然模糊,不僅僅是因為這個國家過去長期採取鎖國政策,不與外界來往,直到最近才逐漸開放。3年前,台灣在緬甸低調設立代表處,但是因為緬甸十分仰賴中國的各項援助和投資計畫,因此政府各單位至今仍與我代表處保持距離,雙邊關係進展有限。

在所有東南亞國家中,緬甸的自然資源最為豐富,土地面積67萬平方公里,將近台灣的20倍大,但人口才5千多萬。境內礦產、玉石、水資源等存量都名列世界前茅,過去更曾經是世界第一大稻米出口國。

不過自從1962年軍人政變上台之後,用強硬手段控制社會,以軍隊圍剿想獨立自治的少數民族,讓這個國家陷入長期封閉與貧窮的境地。1988與2007年,緬甸爆發兩次大規模抗議運動
指1998年的8888民主運動,以及2007年的反軍政府示威
,但都遭到軍政府強力鎮壓。2008年納吉斯風災造成全國13萬人死亡,但頑固的軍政府一開始竟堅持鎖國政策,禁止包括聯合國在內的各式外國援助。直到2012年登盛(Thein Sein)擔任總統之後,開始有限度施行民主選舉;2015年全國大選,翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)所領導的全國民主聯盟(NLD)獲得上、下議院多數席次取得執政權。2016年4月,民選新政府正式上台,因憲法限制而無法擔任總統的翁山蘇姬則出任新設立的「國務資政」一職。

羅興亞問題,遭歐美拒援

不過在民主化開啟後的3年造訪緬甸,會發現國際社會對於其走向民主化的期待與熱情已經消散許多,感受最深的莫過於當地的各種NGO。

「不管是美國還是歐盟的援助經費,這兩年都大幅縮減,」一位在地NGO組織「Charity Oriented Myanmar」(COM)的計畫協調人沙增(Thazin)表示。她說主要的原因還是因為羅興亞問題:因為緬甸軍方在若開邦大肆掃蕩驅逐羅興亞人的舉動,讓緬甸在國際上形象大壞,不僅翁山蘇姬遭到各國民主人權團體嚴厲批判,說她不配繼續擁有諾貝爾和平獎,連帶許多國家政府也削減援助緬甸的項目。COM之前的許多鄉村發展計畫經費都來自挪威贊助,目前都只能縮減規模。

羅興亞難民起因,是2017年緬甸軍方開始對居住在若開邦的穆斯林居民羅興亞人進行迫害與驅逐行動、燒毀他們居住的村莊,並屠殺村民,導致百萬以上的羅興亞人逃往鄰國孟加拉。緬甸政府指稱,這些羅興亞人其實是英國時期引進的非法穆斯林移民,不是當地的原住民族,但國際社會認定緬甸政府是在進行「種族清洗」,已經嚴重違反國際法。不過在緬甸國內,對於這件事的看法並不一致,當然許多人認為軍隊不應該用這種方式迫害少數民族,但更多人認同政府的說法,認為軍隊的行動是在掃蕩穆斯林武裝組織;也有人認為孟加拉穆斯林在二次世界大戰期間曾在英國縱容下大肆屠殺10萬名若開邦佛教徒,因此現在驅逐穆斯林的行為只是單純的復仇之舉。

住在仰光的一位不具名局勢觀察家分析,即使表面上緬甸是由民選政府執政,但軍方勢力其實仍然非常龐大,不僅掌握全國的經濟,而且能直接發動軍事行動。目前軍方不允許任何外國媒體或援助機構前往若開邦,所以外界也不知道當地的情形有多嚴重。他認為緬甸目前的情況比較類似全國民主聯盟與軍方各管各的,彼此保持表面的和諧。緬甸未來是否能走向民主,要等到明年(2020)大選之後才見分曉。

緬甸轉投中國懷抱,加入一帶一路

不過,因為歐美都為了讓緬甸改變迫害羅興亞人的政策而減少對現政府的支持,反而迫使緬甸領導人不得不向北京靠攏。其實中國對緬甸的政治與經濟控制從軍政府時代就已經開始,軍方將領把礦產開採權賣給中國商人以獲取利益;自從習近平推出一帶一路計畫戰略之後,緬甸更是主要的參與國之一。目前最大的計畫是「中緬經濟走廊」,內容是從雲南向緬甸建立一條完整的運輸與能源通道,以直達孟加拉灣。依照計畫,這條通道進入緬甸北部大城曼德勒(Mandalay,又稱瓦城)之後將分兩路南下,一是向西抵達皎漂港,中國將在此興建一座深水港;另一條直接南下到最大的城市仰光,預計興建高速公路與鐵路。

此外,中國也要求緬甸政府恢復位於北部的密松水壩(Myitsone Dam)計畫,預計發電量為600萬千瓦。該計畫完工後將完全由中國公司掌控運作,90%的發電量將輸往中國,因此緬甸地方反彈極大,7年前登盛總統宣布暫緩施工至今,但北京正積極說服現政府恢復該計畫。

緬甸一位不具名智庫資深研究員表示,緬甸政治菁英非常清楚,完全接受中國計畫的後果就是像斯里蘭卡一樣,讓整個國家陷入長期債務困境,因此絕對不會一口答應中國條件,他們將會非常謹慎地應付中國的要求,以對自己最有利的方式來參與一帶一路計畫。

中國壓力大,台緬合作機會在哪?

對台灣而言,和緬甸合作最大的障礙,還是因為中國在此地的影響力太大。即使緬甸多數人對中國沒有好感,但是其政府部門和台灣接觸時仍然戒慎恐懼;相對而言,企業界與非政府組織所扮演的角色就變得更重要。目前在緬甸的台灣廠商約有370家,其中不乏非常成功的案例,如高級婚紗製造商亞伸以及專門賣水果種子的農友種苗,玉山銀行也早在2013年就在仰光設立分行;最近新光醫院響應新南向政策「一國一中心」的號召,將在緬甸設立醫院。

和東南亞其他國家比起來,緬甸仍然相對落後,基礎設施嚴重不足,加上來自西方國家外資與援助減少,因此其發展之路將不會太平順。但是對台灣而言,緬甸更像是一塊寶地,由台商與NGO打下的基礎,讓本地人對台灣留下很正面的形象,廣結善緣、低調深耕將是最合適的策略,也是台灣展現與中國不同軟實力的最佳機會。

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