海峽下的風暴
執法現場:修法重罰後,海巡查扣中國盜砂船何以依舊困難?
台灣海巡人員正穿過中國盜砂船的船艙。中國業者盜採台灣海砂至少18年,面對中國盜砂船,台灣海巡人員疲於奔命,查緝依舊困難。(攝影/黃世澤)

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2021年初,立法院通過《土石採取法》《中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法》修法,除了提高非法抽砂的刑責之外,也明訂了金馬和澎湖周邊海域的執法範圍。

然而回到現場,台灣海巡隊在面對中國盜砂船時,執法手段仍以驅離為主,真正查扣、移送法辦的比例極少,難免讓嚇阻效力打了折扣。

《報導者》前往馬祖採訪第一線的海巡人員、描繪執法現場,並邀請專家學者進行分析,試圖釐清查緝中國盜砂船,究竟為何如此困難?

2022年3月17日下午2點半,在馬祖海巡隊擔任分隊長的張士宏,照慣例乘著巡防艇,和其他8名弟兄在馬祖周遭海域巡邏。

突然間,無線電對講機裡傳來通報:馬祖巡防局在雷達上發現幾艘抽砂船,進入了馬祖的限制水域
「限制水域」為《兩岸人民關係條例》框架中制訂的水域,概念與「領海鄰接區」類似,只是礙於兩岸的特殊關係,才會以「限制水域」取代帶有國際法意涵的稱呼。
,要求正在巡邏的海巡船艇前去查看。

那些抽砂船所在的位置,距離馬祖南竿島最大的聚落只有5公里;張士宏和其他弟兄抵達時,已經有兩艘抽砂船逃到了限制水域外,只剩下滿載海砂的中國籍盜砂船展盛98號,來不及收起抽砂管,仍笨重地在海面上載浮載沉。

雖然在海巡隊已有25年的資歷,但看著眼前的中國盜砂船,張士宏不免還是有些緊張。

查扣盜砂船是個需要「天時地利人和」的任務:風浪太大、能見度不佳、抽砂船船體過高,都會加大海巡執法的難度。好在那天風平浪靜,也沒有馬祖春季常見的濃霧,而滿載海砂的展盛98號吃水頗深,甲板幾乎和海面等高,要攀爬上船也容易一些。

張士宏想了想,天時地利有了,他現在只需要一艘更靈活的小艇、額外的人力支援,就能靠近展盛98號登船執法。於是他用無線電,請隊部加派一艘小型CP艇
海巡的沿岸多功能艇,是海巡噸位最小的船型之一,僅8噸重;由於船身小巧,機動性較強,適合用於併靠登檢。
前來。
風險重重的查扣盜砂船執法現場

張士宏和其他海巡人員登上展盛98號後,首要任務就是必須找到船長室和輪機艙,並確認船上的船員人數。

之所以要前往船長室,主要是為了取得航海圖和航跡資料,避免遭刪除滅證;而控制住輪機艙,則可以避免船員蓄意破壞輪機引擎,導致船隻失去動力、必須用拖船才能拖行移動,提高海巡查扣的難度。

回憶起當天情景,張士宏告訴《報導者》,查扣盜砂船的過程其實充滿危機:在不熟悉的環境裡,他們必須謹慎前進,以防被躲在暗處、轉角處的船員襲擊。

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馬祖海巡隊分隊長張士宏站在「展盛98號」的駕駛室裡;每次登檢查緝時,駕駛室就是首先需要控制的標的之一。(攝影/黃世澤)
馬祖海巡隊分隊長張士宏站在「展盛98號」的駕駛室裡;每次登檢查緝時,駕駛室就是首先需要控制的標的之一。(攝影/黃世澤)

更重要的是,他們還必須分辨哪些人「有股份」、哪些人只是受僱的船員:

「受僱的人員基本上會配合海巡查緝;但如果是有股份的船員或船長,就可能會激烈反抗,必須先控制住。」

幸運的是,展盛98號的船員並沒有持續抵抗。張士宏和其他2名海巡人員,在駕駛室裡控制了船長和輪機長,要求他們趁著手機還有訊號時,先將中國身分證透過微信傳送過來。蒐集完各個船員的個人資訊、船籍資料和電子海圖之後,中國船長周益仕便在海巡人員的監視下,緩緩駛向馬祖南竿的福澳港。

根據展盛98號的航跡圖,展盛98號於3月17日當天清晨5點,從中國福建省福鼎市與霞浦縣的交界處出發,並在早上11點至下午3點間,於馬祖南竿的限制海域內滯留抽砂,一共盜取了1,800噸的海砂。

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登上展盛98號

展盛98號從去年被查扣後,曾歷經多次拍賣流標。站在展盛98號上,馬祖海巡隊小隊長池天賜和張士宏一起,向《報導者》指出中國抽砂船的幾個主要設備,以及抽砂、卸砂的運作方式。

大部分的中國抽砂船,都是由散裝貨船改裝而成的,主要特徵是剖面呈V字形的浸砂艙,而且通常會用鐵板隔成數間;船艙上頭,則會配置一條中央走道,方便船員走動、操作機具──去年3月17日張士宏和池天賜登上展盛98號查緝時,除了駕駛室裡的船長與輪機長之外,其他6名船員都仍在走道上作業。

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馬祖海巡隊分隊長張士宏(左)、小隊長池天賜,回到當初參與查緝扣回的中國盜砂船「展盛98號」船上。(攝影/黃世澤)
馬祖海巡隊分隊長張士宏(左)、小隊長池天賜,回到當初參與查緝扣回的中國盜砂船「展盛98號」船上。(攝影/黃世澤)

一般來說,抽砂管都設置在右側船舷;海砂抽起後,會輸送至中央走道下方的管線,再由船員控制開關閥,決定注入哪一個浸砂艙。

由於剛抽起的海砂混有貝殼、海草等雜質,因此會先注入船艙上頭的輸送道──這些輸送道由中央走道向船側傾斜、也帶有濾網功能,粒徑較小的海砂會穿過濾網、落入船艙,而粒徑較大的雜質,則會順著輸送道斜坡,從船側排出。

卸砂時,海砂則會由浸砂艙底部的輸送帶系統,傳送至船首翹起的輸送帶(浸砂艙剖面之所以設計成上寬下窄的V字形,就是為了方便輸送海砂),再吐瀉給運輸船載走,而船首這個尖尖突出的吐砂輸送帶,就是抽砂船外觀最明顯的特徵。

前端大挑戰:海巡船艦量能不足,與金馬尷尬的法律定位
根據海巡署統計,不論是在馬祖周邊、或是澎湖周邊的台灣灘(Taiwan Shoal,或稱Formosa Bank)
又稱南淺、台灣淺灘、台灣淺堆。台灣灘最淺的地點只有水深8~9公尺,該海域的水溫也比平均約50公尺水深的台灣海峽還要來得溫暖,讓許多具有經濟價值的海洋生物在此聚集,成為了澎湖漁民百年多來的傳統漁場。澎湖漁民主要漁場有「南淺」與「北淺」兩處,北淺則是在吉貝嶼西北方約18公里處。
台灣灘部分面積橫跨海峽中線兩側,通常兩岸的執法默契以海峽中線作為標準,但因海峽中線並沒有橫跨整個台灣灘,這也是導致台灣海巡署執法不易的原因之一。
海域,海巡面對中國盜砂船的執法方式都以驅離為主,較少使用扣留的方式,因此難以實際將非法業者繩之以法、造成嚇阻效果。

除了天候因素,以及海巡人員登船時必須面對的風險之外,查扣中國盜砂船為何如此困難?其中一個最常被提起的原因,和台灣海巡的量能與執法限制有關。

警察大學水上警察學系副教授葉雲虎告訴《報導者》,違法的抽砂船畢竟是民用船隻,不可能違反比例原則,用大砲、機槍掃射去強迫對方就範,因此往往只有兩個辦法:或者搭配特警人員、使用直升機,從空中垂降攻堅;或者用船隻強行併靠,登船攻堅。

馬祖海巡隊目前配有的艦艇一共只有13艘,但高峰期間抽砂船的數量卻動輒上百艘,量能明顯不足。

此外,馬祖海巡隊配備的艦艇,目前最大僅為100噸級,和數千噸的盜砂船差距懸殊,強行併靠非常危險;以展盛98號為例,如果不是因為當時滿載、吃水較深,海巡隊員連登船檢查都有困難。

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馬祖海巡隊目前船艦噸位和動輒數千噸的盜砂船差距懸殊,當初查緝「展盛98號」時,如非因滿載、吃水較深,連登船檢查都有困難。(攝影/黃世澤)
馬祖海巡隊目前船艦噸位和動輒數千噸的盜砂船差距懸殊,當初查緝「展盛98號」時,如非因滿載、吃水較深,連登船檢查都有困難。(攝影/黃世澤)

不過葉雲虎指出,面對3,000噸的抽砂船,海巡其實只要1,000噸級別的船就足以應對,「我們也沒有必要讓4,000噸的嘉義艦派駐在馬祖,重點還是船舶結構的強度,是否足夠耐碰撞。」

葉雲虎也認為,用來查緝盜砂船的船艦,不一定要是海巡編制內的船艇,改用租的、甚至使用二手船隻,都是可以考慮的選項,這樣也不會擔心萬一戰爭爆發,海巡的大型先進艦艇落入共軍手中。

除了量能問題之外,海巡隊還有個限制來自法律層面,並且反映了金馬地區的特殊性。

雖然《中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法》於2021年修法生效後,已明訂在專屬經濟海域
原則上為由領海基線向外推200浬的範圍;若與他國範圍重疊,則會依「衡平原則」、以協議的方式進行劃定。但台灣至今仍未有明確的專屬經濟海域範圍,實務上僅以「暫定執法線」、「政府護漁標準作業程序」規範海巡的執法範圍,而且這些範圍目前並未涵蓋台灣海峽大部分區域和金馬海域。
裡盜採砂石者,可處1年以上、7年以下有期徒刑,併科新台幣1億元以下罰金;然而礙於兩岸間的特殊關係,再加上金馬地區距離中國海岸線太近,因此金馬地區並未依據國際法框架、劃入我國的領海和專屬經濟海域裡,也因此,金馬地區的盜砂行為,目前依然只能依據《土石採取法》執法,只有在盜砂船隻進入「限制水域」內才能查扣。

在這個限制之下,馬祖海巡隊在趕赴盜砂現場時,抽砂船往往只要逃出限制水域,就能讓海巡隊束手無策。

對此,立委洪申翰、管碧玲、范雲及民進黨連江縣黨部主委李問也曾呼籲,將禁止水域
「禁止水域」為《兩岸人民關係條例》框架中制訂的水域,概念與「領海」類似,只是礙於兩岸的特殊關係,才會以「禁止水域」取代帶有國際法意涵的稱呼。
及「限制水域」擴大,讓南竿與東、西莒之間的水道,也能納入海巡執法的範圍。
後端有囿限:馬祖港口停泊船位、扣押量能不足

馬祖海巡隊副隊長李志平接受《報導者》採訪時指出,除了法律層面的問題之外,馬祖的基礎設施不足,加上冗長的行政流程,也是海巡執法量能難以擴大的重要因素。

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馬祖海巡隊副隊長李志平指出,馬祖港口不大,海巡查扣中國抽砂船後,必須和港務處協調船席、供抽砂船停泊,也為查緝行動帶來限制。(攝影/黃世澤)
馬祖海巡隊副隊長李志平指出,馬祖港口不大,海巡查扣中國抽砂船後,必須和港務處協調船席、供抽砂船停泊,也為查緝行動帶來限制。(攝影/黃世澤)
目前馬祖地區最大的港口為南竿的福澳港,然而像展盛98號這種近3,000噸級別的抽砂船,福澳港只有3~4個船席能停泊。由於福澳港有大量貨船停靠作業的需求,因此港務處最多只能提供一個船席給海巡隊,導致海巡隊在抽砂船等待拍賣的期間,很難再去查扣其他船隻。(註)
除了馬祖之外,金門的腹地雖相對大,不過金門近5年來已經幾乎沒有查扣抽砂船了;澎湖的港口也比較大,不過要拖回來的話,有時候會乾脆拖到距離其實差不多的高雄興達港。

此外,被查扣的抽砂船需要繳納停泊費用,而這筆費用,最後必須由拍賣得標的買主付清,因此拍賣的行政程序拖得愈久,買主必須負擔的停泊費用也愈多,從而影響潛在買主的投標意願。

以展盛98號為例,在等待拍賣期間,曾於福澳港停泊長達一年,停泊費用近百萬台幣,直到第五次拍賣,才終於在2023年3月7日以688萬元成交,成交價只剩下首次拍賣底價1,650萬元的4成左右。

連江縣港務處一位不願具名的職員告訴《報導者》,其實港務處對於停靠在福澳港的抽砂船也很「頭痛」,質疑海巡為何不能將船隻拖往港外下錨、或拖回台灣尋找更大的港口停泊。

對此,海巡署公關科科長黃琮博則無奈地回應,若讓抽砂船在港外下錨,就必須派人長期駐守船上,也必須定期抽除船艙積水;若要拖回台灣,衍生的費用也非常可觀。

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等待拍賣期間,展盛98號停泊在馬祖南竿的福澳港裡,不只需要海巡人員定期登船檢視、抽水,長時間占據泊位也令港務處相當頭痛。(攝影/黃世澤)
等待拍賣期間,展盛98號停泊在馬祖南竿的福澳港裡,不只需要海巡人員定期登船檢視、抽水,長時間占據泊位也令港務處相當頭痛。(攝影/黃世澤)

但黃琮博認為,政府依然可以檢討抽砂船被查扣後的行政程序、甚至進行跨部會合作,以加速「去化」的速度,「比如可以和漁業署合作,把這些拍賣不掉的抽砂船當作人工魚礁,或是移交給國軍,作為演習的標靶船使用。」

根本老問題:海巡業務包山包海,人才瀕臨斷層

不過在葉雲虎看來,海巡的組織制度才是更令人憂心的結構性問題。

負責查緝非法盜砂的海巡署,目前由海洋委員會(簡稱海委會)管轄,而海委會則是由行政院管轄的二級部會,和經濟部、內政部等部會屬於同個層級。麻煩的是,雖然海洋相關的事務,名義上都由海委會來負責管轄,但實際上很多事務仍必須和其他部會協調。

「比如海底電纜被抽砂船挖斷,看起來應該是海委會要處理,但這件事其實涉及交通部、內政部等各個部會,而台電又歸經濟部管,海底電纜的規格則是數位發展部的權責⋯⋯但別的部會會覺得,你(海委會主委)是部長層級,我也是部長啊,為什麼要聽你的?」

因此葉雲虎認為,與其讓海委會獨立成為一個部會機關,還不如讓它成為一個跨部會的「協調機制」或「幕僚機關」,像美國那樣直接設立在總統之下。

此外,海巡署的工作其實包山包海、非常龐雜,除了查緝盜砂之外,還要負責護漁任務、海上急難救助、出入口岸的人員安檢,以及海岸走私的查緝。一名海巡隊人員也對《報導者》私下表示,就海巡的任務而言,中國的海巡相比起來更加「專業」,「救難有救難隊專門負責,偷渡走私是海警負責,不像(台灣)海巡什麼都要做。」

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海巡署負責的工作內容龐雜,圖為岸巡人員正在馬祖北竿的白沙港碼頭進行教育訓練。(攝影/黃世澤)
海巡署負責的工作內容龐雜,圖為岸巡人員正在馬祖北竿的白沙港碼頭進行教育訓練。(攝影/黃世澤)

葉雲虎則指出,海巡署下轄8個分署,其中包括艦隊分署、偵防分署,和6個以地區為名的分署,但,「海巡署幾乎80%的業務,實際上都是由艦隊分署一個單位擔負處理,這是非常不合理的。」

過於繁重的工作和龐雜的職責,也讓海巡第一線面臨到人員斷層,「資深的人比較留不住,(馬祖)這邊都是警專剛畢業、被分發過來的學生,老的陸續退休、調離,有執法經驗的人愈來愈少。」張士宏感嘆道:

「如果今天登船執法的,都是太年輕、沒有經驗的,當然也會害怕。」
兩岸協同執法是關鍵

黃琮博認為,從海巡量能、法律問題,到馬祖港口容量限制和後續的行政流程,這些都不是海巡第一線人員可以解決的問題;除了提高執勤頻率、增加執法船舶噸位之外,要解決中國盜砂船問題,終究還是依靠兩岸合作、協同執法。

事實上,馬祖海巡和中國的海洋與漁業執法單位一直保有聯繫管道,以及協同執法機制,比如2023年2月9日,中國福州的海洋支隊在取締抽砂船時,便曾聯繫馬祖海巡隊,要求我方將中國籍抽砂船趕出界線外,再由中方執法。

葉雲虎也指出,其實兩岸之間一直都存在默契,雙方的執法船舶都不會輕易越過限制水域界線或海峽中線執法;然而這種默契,卻也讓中國盜砂業者找到機會,以「打游擊」在界線兩側來回、躲避查緝,也因此兩岸的協同執法更為重要。

畢竟,中國業者盜採台灣海砂已有長達十多年歷史,若中國政府不從源頭嚴加管控、加強執法,台灣海巡人員難免疲於奔命查緝。而在觀察對岸查緝決心之際,合理增加我國執法量能、全盤檢討海巡任務,仍是遏止台灣海砂持續流失的當務之急。

索引
風險重重的查扣盜砂船執法現場
前端大挑戰:海巡船艦量能不足,與金馬尷尬的法律定位
後端有囿限:馬祖港口停泊船位、扣押量能不足
根本老問題:海巡業務包山包海,人才瀕臨斷層

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