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【投書】從麻布袋裡的珊瑚 看海巡的未來
從大陸漁船麻布袋裡撈出的珊瑚。(作者提供)
從大陸漁船麻布袋裡撈出的珊瑚。(作者提供)
我去了一個美麗的小島。
過去因為軍事國防的理由,現在則因為生態保育的理由,迄今這個小島尚未開放民眾觀光;在大多數人的眼中,那只是一個遙遠的名詞,依然帶著點神秘的色彩,孤懸南海的一個島嶼。
出發前查了網路上許多有關小島的相關資訊,我知道小島位置在高雄西南方240浬
約445公里,跟國道三號差不多長。
,小島被環礁圍繞,從空中俯瞰,環礁形狀像一個左右顛倒的C,環礁直徑約25公里,內環礁海域面積超過台北市,退潮的時候環礁礁盤會露出水面,但是即使漲潮,一般的船舶也無法從環礁礁盤上通過,古代有許多船隻航行經過時忽略了瞭望,或是遇到海上風暴,於是便永遠地擱淺沉沒在環礁上。
小島位在環礁缺口的中間,南北各有一條航道,古時候的人說小島形狀如牙,所以稱為月牙島,但是我覺得更像螃蟹的蟹螯,蟹螯的北邊是機場,每週有一架次立榮航空公司的飛機往返小島和小港機場;島上擁有充沛的地下水供給全島使用,但是水龍頭打開流出的水是鹹的,大概只比海水淡了那麼一些些,所以飲用水均仰賴海水淡化和台灣載運過去的礦泉水;小島被細白的沙灘圍繞,掬起一把白沙捧在手心仔細看,純白色的沙粒中混著紅色的沙粒,那是紅珊瑚的碎片,需要千百年才能形成這樣的沙灘。
出發的那天,海洋巡防總局總局長親自率領海巡署噸位最大的3,000噸級巡防艦「高雄艦」和3艘100噸級噴射推進式巡防艇,組成威力掃蕩專案任務編隊;我們從高雄港出發,經過10個多小時航行,抵達外環礁後,放下小艇,像是諾曼地登陸一樣朝著遠方的小島前進。海水非常清澈,能見度超過10米,向下望去可以看到底下的珊瑚,以及珊瑚旁邊悠游的魚群,海面在陽光照射下藍的令人炫目,那藍還有鮮明的層次,水深處是深藍,水淺處是寶藍,但是底下有珊瑚礁的時候又轉成深藍,底下是沙灘的時候則湛藍的好像會發光一樣。
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從空中看見的東沙群島。(AFP PHOTO/Peter HARMSEN)
從空中看見的東沙群島。(AFP PHOTO/Peter HARMSEN)
然後,出現在威力掃蕩專案任務編隊眼前的,是中國漁船在那片美麗海域裡,掠奪式的無情濫捕。
成噸的珊瑚被從海底敲下,在漁船上堆積如山,無數的魚類、龍蝦、貝類、海龜被抓上漁船,運氣好的被養在活艙等待回中國後,賣個好價錢,運氣不好的被肢解、曬乾、冷凍,裝在麻布袋裡,等著回中國後賣個普通好的價錢。
經過雷霆萬鈞的掃蕩,中國漁船望風而逃,美麗的海域暫時歸於平靜。
請原諒在這裡我使用「暫時」這兩個字,因為我相信中國漁船依然會回來,就像我們那天跟船長的對話:
「這裡是台灣的還是中國的。」 「台灣的。」 「這裡不可以抓魚,為什麼你要來?」 「這裡是我們的祖宗海。」
回答是那麼地理直氣壯,讓我瞬間有點小小的語塞,只能說這片海域資源太豐富了,如果沒有相當的執法能量,一定沒有辦法有效嚇阻中國漁船掠奪式濫捕。

洋與岸為何形成對立?

小島上沒有居民,只有政府人員和學術人士,依照行政區域來說,因為屬於旗津區,所以該歸高雄市政府管,但是市政府在島上沒有派駐人員,島上真正的主管機關,是「內政部營建署海洋國家公園管理處東沙管理站」,而人數最多的單位,是負責島上安全維護的「海巡署海岸巡防總局東沙指揮部」(註1)
全名為:海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局東沙指揮部。
,另外還有空軍(負責機場),海軍(負責氣象站),然而真正的海域執法單位,是「海巡署海洋巡防總局東沙分隊」(註2)
全名為:海岸巡防署海洋巡防總局第五(高雄)海巡隊東沙分隊。
有點奇怪,有點複雜,是吧?
民國76年台灣解除戒嚴,海峽兩岸情勢驟變,台灣、中國漁船頻繁往來兩岸,走私、偷渡案件猖獗,走私械彈、爆裂物、毒品、中國農畜產品等物品及中國偷渡人民進入國內之後,嚴重影響社會治安並打擊我國經濟秩序,為了因應周邊海域治安情勢,民國79年成立了「內政部警政署保安警察第七總隊」,專司查緝海上走私、偷渡。(註3)
此單位是由「台灣省警務處淡水水上警察巡邏隊」所改制,民國58年,為了防止中國利用武裝快艇沿淡水河口偷襲台北市,癱瘓政府中樞而成立,雖然管轄的範圍只有淡水河河口,任務範圍縮限在治安與安全維護,卻是台灣最初的海域執法單位。
民國85年「全國治安會議」決議擴大海上警力編裝,遂於民國87年將上述單位改制成立「內政部警政署水上警察局」,負責海域犯罪偵防及兼負執行海難救助、海洋環境保護、海洋資源保育、海上交通秩序維持及漁業秩序維護工作。
然而海域與海岸密不可分,海域治安與海岸管制權責分屬「內政部警政署水上警察局」(水上警察)及「國防部海岸巡防司令部」(海防部隊),且隨著海峽兩岸交流逐步開放,國內軍事管制範圍大幅減縮,戒嚴時期設置之海防部隊已不符合時代需求,所以民國89年政府為了統一海域及海岸事權,納編「內政部警政署水上警察局」改制為「海洋巡防總局」簡稱(洋總局),負責海域執法任務;納編「國防部海岸巡防司令部」改制為「海岸巡防總局」(簡稱岸總局),負責海岸管制任務,並納編「財政部關稅總局」部分緝私艦艇與人員,成立「行政院海岸巡防署」。
上述的歷史背景,形成目前台灣特殊的「洋岸分立」的海巡體系,雖然成立「海岸巡防署」,講了許多年「洋岸交流」,但是海域執法與海岸管制的任務,依然分別屬於「洋總局」及「岸總局」這兩個背景迥異、各有法定職掌事項、不互相隸屬的平行機關。
簡單的說,一樣都是海巡人員,在海上的巡防艦船艇,負責海域執法的是洋巡,屬於警職與文職,在岸上的安檢所或岸巡總隊,負責海岸管制的是岸巡,屬於軍職。
而海巡署洋岸分立的體系,本質上仍以軍人思維為主,尤其現任署長更是海軍退役後轉任,而海巡署「軍職、警職、文職人員並用」的現況中,人員組成複雜,多重職系晉用,其中岸巡的軍職人員遠多於洋巡的警職與文職人員,產生不同職系間福利待遇差異亂象窘境,同工不同酬,軍職人員服務滿20年即可退伍並享有月退俸,軍職與警職體系無法交流,還容易造成彼此對立,嚴重打擊人員士氣。
原本訂於民國105年7月4日進行政府組織改造,解編海洋巡防總局與海岸巡防總局,統一納編「海巡署」,成立「行政院海洋委員會」,由於台灣政府第3次政黨輪替的政治因素而暫緩,直到近期才又宣布,將在民國107年4月進行政府組織改造。
然而組織改造,絕非僅是更換機關牌銜,海巡署成立已近20個年頭,最基本的「軍職、警職、文職人員並用」問題,在這次的組改中並無絲毫改變。
軍文分治是民主國家的基本原則,憲法第140條明文規定「現役軍人不得兼任文官」,民國89年1月26日公布之「行政院海岸巡防署組織法」第22條「本署軍職人員之任用,不得逾編制員額三分之二,並應逐年降低其配比;俟本法施行8年後,本署人員任用以文職人員為主,文職人員之任用,依公務人員任用法規定辦理。」簡稱「落日條款」,乃是由於當時成立海巡署,納編國防部海岸巡防司令部之軍職人員,於轉型為文職機關前,特別訂定之過渡限制條款,然而卻因為許多政治因素考量,而使軍文並用成為海巡常態,積非成是,每年募兵晉用軍職人員,失去當初立法目的。

海域執法能量重要,還是誓死守衛國土重要?

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在東沙群島海域捕撈的大陸漁船。(作者提供)
在東沙群島海域捕撈的大陸漁船。(作者提供)
東沙島東南側,矗立著中華民國「南海屏障」的國碑,國碑後面大約50公尺的地方,矗立著一面精神標語:
「我們的決心,與陣地共存亡。東沙守備區全體官兵建,中華民國七十五年十月十日。」
時代變了,我們需要的是海域執法的能量,而不單是誓死保衛國土的軍人本色。
小小的東沙島上,洋巡與岸巡的人數懸殊比例,恰如台灣本島現況的縮影,而預計在民國107年4月進行的政府組織改造,只是換了機關名稱,依然在岸上編制了龐大的人力,投注了可觀的資源,對於真正的海域執法能量並無提升。
寫了這麼多文字,我沒有要批判任何人或單位的意思,說真的,我在東沙島上遇到的,不分洋巡或岸巡,都是犧牲與家人相處的寶貴時光,離鄉背井在孤懸海外的彈丸小島,認真為國家奉獻的人,錯誤的,是這個經過了20年漫長歲月,已經換了一代人,卻還在原地踏步,甚至打算走回頭路,試圖打造海巡成為第五軍種的政府組織架構,然而亡羊補牢,猶未晚矣。
真的很期待有那麼一天,我們國家能夠成立一個跳脫洋岸分立,不僅僅負責海防,而是真正專責海洋的機關。

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