誰讓台灣公僕變庸才?

興利之不可能──全球最容易陷入「犯法」疑慮的台灣公務人員

「多做多錯,少做少錯。」是資深公務人員告誡新進者最朗朗上口的話。這心態並非來自有恃無恐的「鐵飯碗」保證,而是動輒陷入「圖利罪」疑雲的恐懼。

6年前,一封來自廠商的黑函,劉慶豐20多年的公務生涯起了大波瀾。

他原任交通部鐵工局總工程司,是僅次於局長、副局長十二職等的高階幕僚,也是未來副局長的熱門人選。黑函啟動一連串政風、檢調單位的調查約談,最後因無積極事證,地檢署以行政簽結停止偵查。

「官司是贏了,但我的人生輸了。」嚥不下這口氣,劉慶豐與同案被告的前鐵工局主任秘書沈國良反告政風人員誣告。他沒有當上鐵工局副局長,人生轉彎,卻成為台灣公務人員告政風人員第一人。

回想起接到地檢署傳票時,劉慶豐說,傳票上只寫著涉及偽造文書洩漏底價圖利,「你根本不知道啊,傳票上沒有寫是那個案子。」到了法院,檢察官問案時才知道是那件事。

他想起,那是一家失去標案廠商的檢舉,當時也藉著某位立委辦公室名義,將檢舉函送進鐵工局政風室,目的表明要暫緩另一個採購案招標。後來,劉慶豐寫了一份公文,向上報告該案始末,局長最後裁示:「同仁安心工作,照既定程序辦理。」原以為事情過去了,沒想到居然被政風人員移送地檢署調查,惡夢也就此開始。

政風移送的資料上,到底寫了什麼?當時劉慶豐都沒看到。「我從檢察官問話,整個過程中,就覺得一定有很大的亂寫。」後來,他告政風人員誣告,藉此向法院調閱資料後才發現,移送資料多是有時間、有地點卻是子烏虛有的事情。「這樣也能送,還被約談?」

譬如資料寫,劉慶豐某年某月某期間接受另一家廠商招待,到法國紅磨坊看秀。「公務人員跟一般人不一樣,我請假都有紀錄,去人事室查就知道我那段時間有沒有出國?根本就沒有啊!」此外資料還透露,他曾出現在廠商辦公室喬事情,「有證據嗎?如果有證據有照片,就拿出來讓我一槍斃命,結果⋯⋯沒有。」他漲紅了臉,難掩內心激憤。

這些具體事件都是接到檢舉函時,在第一時間就能輕易查明或判斷,「覺得有太多太多的無奈了,我就很不服氣,很悶!我不只被冤了,還被陰了,我6年是回不去了,也沒辦法升遷,永遠翻不了身。」雖然官司還他清白,但劉慶豐自知長官根本不可能知道細節,「他只會覺得怎麼搞的,有這麼一個紀錄,你一定是烏魯木齊!(台語,形容人不精細分明、應付了事。)」60歲的他,仕途已無向上的可能。

同案被告的沈國良,是調查局出身,過去也曾待過政風系統。他表示,政風人員都知道辦大案的好處,「所謂大案,有的是金額很大,要不然就是官階很高,這個案子移送了2個十二職等的高官,是標準大案。」他提到,這位政風主任官運一帆風順,後來被調到同職位但薪水更高的國營事業單位。

類似劉慶豐、沈國良莫名捲入圖利疑雲,最終無罪的狀況並非罕見。

根據2012年台北地方法院李濠松檢察官出國研究報告指出,「日本刑事司法的定罪率達97.9%,其中污職案件(即日本刑法197條之賄賂罪)之定罪率亦達88.4%。但反觀台灣,自2000年7月迄今計10年,全部刑事案件之平均定罪率雖達95%,但其中貪污案件平均定罪率僅有60.7%,成罪比例顯然偏低。」

所謂定罪率還是指起訴人次中,最後被判決有罪比例,但若從一開始被約談調查算起,定罪比例就更低了。前交通部長葉匡時曾在媒體公開,以過去10年結案的貪瀆案件計算,交通部共有355人被調查,其中52人起訴判決確定,但最後定讞有罪則為9人。當大家對那有罪的9人印象深刻時,那300個未達起訴確定的「劉慶豐們」的不平與怨懟,有誰會注意呢?

(資料統計時間:89年7月—102年2月;資料來源:法務部)

今年5月下旬,劉慶豐自訴的誣告案二審判決無罪。判決書中除陳述誣告要件不足因而無罪外,居然罕見地額外花更多篇幅,詳述法律制度的模糊與執法人員心態偏差,造成公務員動輒被以「圖利罪」問過的影響。

「法官寫得很清楚,雖然誣告不能定罪,但他們有行政疏失,只差沒有明講他們亂寫,亂辦而已。」多年不平終於在判決書中得到一些安慰,劉慶豐已經不打算上訴。

「歷年來政府一再強調防貪、肅貪的情況下,由於法律構成要件的不明確,加上執法人員觀念偏差,不僅未能發揮廉潔的政風,也讓政府效能不彰,成為公共工程品質低落、企業投資創新阻礙重重的主要因素。 ⋯⋯行政、立法一致的共識是希望修正圖利罪的構成要件,以避免對「便民」、「圖利」發生混淆而影響行政效率。⋯⋯這是包括政風人員在內的所有執法人員所應警惕在心的執法準則。」         ——劉慶豐誣告案判決書

判決書中提到的圖利罪構成要件問題,法界學者相關研究不少。事實上,公務人員被移送調查最多的就是根據《貪汙治罪條例》的圖利罪。

中正大學財經法律學系特聘教授柯耀程直白說:「台灣公務員是全球公務人員中最容易陷入犯罪的,最主要就是《貪汙治罪條例》這個刑法特別法。」德國慕尼黑大學法學博士,專攻刑法的柯耀程解釋,像德國只有「收受賄賂罪」,明白規定要「違背職務要求」、「行賄」、「雙方有不法的合意」等要件,「他們絕對不會罰過失的,不像台灣的圖利罪,包山包海。」

台灣除了《刑法》有瀆職篇章外,另針對公務人員設立《貪汙治罪條例》特別法,不僅刑責加重(10年以上有期徒刑或無期徒刑)、類型擴大(如會計、審計明知有不法而不舉發為包庇罪),最重要的是其中的圖利罪構成要件相對模糊。

柯耀程舉例說,曾有一個公共工程,因安全問題多做了一片擋土牆而被檢舉圖利,原因是擋土牆外只有一戶人家。若在德國,恐怕要有「意圖不法」、「違背職務要求」、「賄賂」才構成犯法,但在台灣則已有「圖他人利益」之嫌。他質問:「圖利定義很模糊,便民是不是圖利呢?概念很混淆,公務人員很難分清楚。」

以過去發生案例統計,多數圖利罪來自未按規定招標決標,未按規定驗收、對工程進度未確實查驗,這些行政疏失或有可能故意,或是承辦人員不小心,也都可能涉嫌「圖利罪」。尤其是利益龐大的工程案件,廠商間為了爭奪利益,黑函滿天飛,即使檢舉內容未必屬實,但只要承辦過程手續稍有疏失,就能啟動調查。

根據研究,圖利罪從起訴到審判定案的歷程平均為6.51年,最長則打了16年才定案(營建工程人員觸犯貪汙治罪條例之圖利罪案例統計與分析,民國100年)。可以想像,多數捲入圖利罪的公務人員,最終被判無罪,但可能已經耗費6年以上的青春,「官司期間不要說升官,領導威信都受影響,什麼事也不能做。」劉慶豐說。

類似故事一再重演,有的當事人像丟了魂一樣,成了行屍走肉,有的變得很偏激,對社會很不滿。劉慶豐提到,他曾經與一名剛從學校畢業,既有能力又很願意做事的人共事,但年輕人不小心因圖利罪被調查,雖被起訴但最終判無罪,「國家一個好好的公務人員,從此以後鐵板一塊,鐵板公務員。他心裡已經有一種反射,對社會現象的不滿,現在他被調到中工處,以整死包商為目標,任何事情絕對是用最嚴苛的標準做,已經跳脫工程慣例。」

過去,有不少因未按規劃設計施工,最後驗收通過而被檢舉圖利案例。但工程施工時常因現場狀況要調整,「有時候挖下去看到管線,或者其他東西,怎麼辦?」廠商需要繞道,但跟當初規劃不一樣,就會涉及變更設計,「那大家來開會,一次、二次不行,廠商要延長工期,公家單位就砍,協調不出來就去仲裁,工程進度就落後了,對政府效率的打擊是很大的。」劉慶豐說。

效率受影響是其一,品質也打折扣。今年5月,新政府上台之前,一位化名為魚凱的基層公務員投書報紙—給林全院長的一封信,引起內閣新人事注意。魚凱提到,台灣公務體系因為太著重防弊以至於無法興利,尤其是審計跟檢調系統雙刀出鞘,公務人員根本不敢做創新的事情。

以工程品質來說,即便有更安全、更環保的新工法,但台灣工程仍然鮮少使用。雖然,《採購法》明定除最低價標之外,也可採最有利標,用來鼓勵創新(因為擁有創新工法跟產品或許不是報價最便宜的廠商)。立意雖好,但實際作業繁瑣,接到黑函的機會更高(為什麼有廠商報價比較低卻不採用),第一線承辦公務員趨吉避凶下,創新、品質變得遙不可及。

創新,不同於原來做事的模式跟框架,但這個「不一樣」成為監督審計單位雷達區上的目標點。

台灣生態工法發展基金會的邱銘源,是復興金山八煙聚落的重要推手,但很少人知道他曾是交通部國道新建工程局幫工程司。他在40歲時候,決定離開工作17年的公務體系,「很難做,」當時他很認真地思考如何用生態工法去蓋一條高速公路,「那其實都是拿石頭砸自己的腳。」

邱銘源說,他有機會在南投到埔里國道6號做生態工法,為了記錄沿路生態樣區,避免將來施工破壞到當地罕見的特有生物,有人建議他用GPS記錄比較準確。他申請購買GPS,會計單位以「沒有預算」打回票,「我自己花了2萬5千元買一支,但有一次不小心掉到水裡,我想再申請,他們告訴我,邱銘源你不要再來申請了,告訴你不會過就是不會過。」因為以前都沒有人申請,為什麼這次不一樣?

「會計好像把我們當小偷,我覺得就是說,我這麼熱情想做事,但公務體系是一個冷水,怎麼煮也煮不滾。」當了17年公務員,他決定放棄退休金,改到民間NGO組織做事。

繁瑣的會計審核是澆息公務員熱情最快的方法。但深究問題,最終癥結還是在於會計人員對犯罪的害怕。

一位不願意具名、曾在直轄市擔任會計的李小姐認為,公家單位花納稅人的錢,緊盯每一分錢本就無可厚非,問題不在制度,而是在會計人員心態。「今天一筆項目,如果沒有明文規定,那到底可不可以放?我是認為沒有說不行就可以,但有的會計可能會認為,沒有說可以就代表不能支出。」這行政裁量的高標跟低標就有很大的差別。

採高標的會計人員,李小姐也能理解他們的想法。「有時候一查下來,業務單位同仁會說,會計也說可以,雖然不是惡意,但最後會把責任推到會計身上。」《貪汙治罪條例》中,有包庇罪相關規定,自然也讓會計人員膽顫心驚,照章辦事是最安全的做法。

求安穩的公務員佔多數,許多週而復始的行政功能得靠他們來完成。但是,總會有少數想創新、做出一番新氣象的人,現存公務體制能否有他們存在的空間?是否能改掉現存因防弊心態而處處設限的僵化體制,讓他們也有實現夢想的可能?

要解開防弊之網,柯耀程認為應該廢除《貪汙治罪條例》,回歸到常態性的《刑法》。德國、日本都沒有特別制定貪汙特別法,只用普通刑法卻也能有效防制貪汙。根據國際透明組織每年調查公布的清廉印象指數,德、日、台灣分別是第10、18、30名。

而《貪汙治罪條例》的問題在於很多罪名的構成要件不明確,如圖利罪雖有「明知違背法令」要件,但實務認定很模糊。如果法條有解釋空間,案件事實也有判斷空間,後來發生爭議時,算不算「明知違背法令」?

要件模糊讓興訟容易,但一查未必有具體犯罪事證,造成台灣貪瀆案件的低定罪率。而那些曾因官司纏身而陷入人生泥沼的故事,不停在公務體系間流轉,成為公務員必須明哲保身的警惕。

每個公務員心中都有依據攸關個人得失的「羅盤」,羅盤上的指南針並非自由地依據機關的政策或首長的意志移動方向,而是牢牢地釘在貪汙治罪條例所允許的刻度上。                    ——劉慶豐誣告案判決書

去年,劉慶豐離開待了10多年的鐵工局,自請調到桃園縣政府任參事,協助桃園鐵路地下化工程。「到這邊,我是降級,薪水還少了兩萬多,你說這樣子我會願意來,就知道一個政風的濫作濫為,對一個公務人員的影響有多大!」

有一陣子,他很消沉,常常一坐思緒就飄到很遠的地方,「再這樣下去,我的人生也烏有去啦!」現在,他每天搭通勤車,從台北到桃園,通勤時間比以前在板橋上班多一個小時,「我就不相信,會沒有一個可以肯定我的長官。」他說。

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