台灣跟香港差在哪?為何香港政府被公認比台灣有效能?
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如果你問香港本地市民對香港公務員的意見,可能有不少人都是給予負面的答案。

但過去香港公務員在本地市民眼中,每個都是「叻仔」、「叻女」(叻:聰明的意思),在國際眼中更是一群專業優秀的團隊。

儘管香港人對香港政府的信任度越來越低,但最近2年國際評比上,香港仍然是全球公認最有效能的政府之一。
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資料來源:瑞士洛桑國際管理學院(IMD)
資料來源:瑞士洛桑國際管理學院(IMD)
香港公務團隊的文化與制度,可追溯至英國殖民時代。1971年,香港第25任港督麥理浩(Murray MacLehose)上任後,隨即大刀闊斧推行一系列的改革,包括重整政府架構。香港政府開始變成一個講求高效、程序、規矩的官僚體制。
每個職位的界定、職位與職位之間的關係,或是部門與部門之間的關係也是從理性的功能去分析和建立。換句話說,以專業的角度分工,發揮最大的效果。
然而香港回歸後,其核心價值不斷地被侵蝕是不爭的事實。高鐵超支延誤鉛水事件廉政公署人事大地震立法會選舉參選人被取消資格⋯⋯公務員的專業、廉潔、政治中立一直被質疑,說到底也是因為市民不相信政府。市民害怕,公務員再也不是以大眾利益為目標的公僕,而是淪為當權者的工具。
前政務主任(註)
政務主任有別於台灣的政務官,而是類似近年發展的高階文官團。香港的政務主任是政務職系的的管理通才,負責領導管理。他們會定期被派往各決策局和部門擔任不同職位,平均每兩至三年調職一次。透過定期的職位調派,政務主任可以接觸不同層面,汲取各方面經驗,發展多方面才能和從事多樣化的工作。
、現在是自由工作者的黃明樂形容香港現在的情況:「你有十分厲害的技術層,即是你有一把很利的刀,公務員就是那把刀⋯⋯我的刀子磨利了,你用刀來殺人還是殺豬呢?這就是上面的領導層去決定。而so happen 就是我們有很能幹廉潔的公務員隊伍,但有一個非常沒有代表性的領導層,所以其實是毫無用武之地。」這也是令人惋惜的地方。
儘管如此,台灣對於香港公務員能展現能幹專業,甚至高效率的一面,是很羨慕的。香港如何晉用公務員?如何選才訓練?無論是制度或是文化面,仍有諸多值得台灣參考的地方。

公務員是人民保母?

國立政治大學公共行政學系教授蘇偉業,在香港土生土長,14年前來到台灣定居。他認為台灣的問題是過度政治干預:「這個過度政治干預有兩種,香港大部分是講問責制裡面的高官由上而下的干預。但台灣的干預不是只有這一種,它會包括橫向,橫向的會包括民意代表、媒體,各種的這種干預。」
「簡單而言,(台灣)政治與行政責任界限不明,而導致所有問題都傾向政治化解決。政治化解決即是沒有標準的治理,看誰的權力手腕夠強,誰就贏。行政問題常常不能以內部化的自我糾正機制做調節,或非政治的外部化機制處理,如國外的ombudsman(香港稱為「行政申訴專員」)。」──摘錄自蘇偉業部落格文章
香港申訴專員公署,專門負責處理政府部門及公家機關的行政問題。他們會針對每個投訴,甚至主動調查有關機關在行政問題上是否有不當或瑕疵,並提出改善建議。例如,你想要更改身份證上的名字,明明說是3個月,卻弄了半年。在香港,市民通常會先去行政申訴專員投訴;但若這情況發生在台灣,民眾可能早就去找民意代表。
蘇偉業認為:「在台灣,永遠都變政治問題,他就是將一些非政治問題政治化。香港很清楚什麼是政治問題,什麼是行政問題,雖然現在慢慢愈來愈政治化。我坦白講,香港現在也愈來愈政治化,但相較台灣來講,還是沒這麼誇張。」
他認為台灣跟香港最大的差異在於「自主性」。「香港公務團隊文化較強調professional autonomy(專業自主性),香港說很『Pro』。我很少聽台灣的公務員說我很『Pro』,他們強調什麼?『親民』,我要做很多東西方便你。」蘇偉業說。
蘇偉業認為,其實「親民」跟「自主性」兩者並非水火不容,它們是可以同時存在的。便民並沒有不好,但民眾有很多不同的訴求,在有限的資源裡你不能無條件的去滿足他們。如何不受影響,制定或執行一個最有利大眾的政策或措施才是公務員的專業。只可惜,台灣公務人員已經沒有這樣的專業自主性。
在香港,「自主性」比較強,但不代表他們不會回應民眾的訴求。香港有一項制度稱為「服務承諾」,他們的公家機關會針對自身的服務質量作出一些承諾或保證。例如:14個工作天處理好你的申請、接到投訴會於2個工作天內回應等等。這些承諾的標準是公家機關自訂,而不是依照民眾的訴求來訂的。不像台灣認為「便民」,就是回應民眾所有的服務訴求,幾乎已經到了如同商業機構一樣強調「顧客為上」的概念。

香港以「專業」招聘公務人員,台灣則強調「公平」

是否強調「專業性」也深深影響台灣與香港招聘公務人員的方式。簡單說,香港強調「專業」,台灣強調「公平」。兩者的分別是,前者以大眾的利益為首要條件,後者卻是以「某部分大眾」的利益為首要條件。台灣社會一直有個迷思:有面試就會走後門,所以為了「大家」的利益,公正防弊是台灣優先考量。
香港公務員講求專業,立基於官僚制度的專業分工(function base)概念。每個筆試和面試,都在不斷測試應徵者是否適合,以確保他可以發揮功效。那不是純粹依靠分數或印象,而是盡量尋找證據證明。
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香港特別行政區政府總部。(攝影/Maxtang Photograph)
香港特別行政區政府總部。(攝影/Maxtang Photograph)
前公務員事務局局長王永平認為,香港公務員備受推崇的關鍵是它有一套較完善的制度,包括招聘和晉升。
香港大部分專業程度職系的招聘,筆試和面試都不只一次。表面來看,香港的招聘程序只是比台灣多了面試。但嚴格來講,香港的筆試跟台灣的並不一樣。台灣是「筆試定生死」,你在跟別的考生比高分;而香港的筆試,只是你決定你能不能去應徵公務員的「資格證」而已。
一般應徵專業程度職位的人,須先通過「綜合招聘考試」(CRE)和「基本法測試」(BLT)兩種考試。前者包括英⽂運⽤、中⽂運⽤以及能⼒傾向測試3張試卷,⽬的是要評核考⽣的英、中語⽂能⼒及推理能⼒;後者則是測試考⽣的基本法知識。這兩項筆試都沒有學歷門檻,儘管你是小學畢業,只要通過考試就可取得「應徵資格證」。
上文講到,香港公務員的招聘制度是針對職位空缺來招聘。因此即便你有應徵資格,但政府部門沒有開放職位空缺,你也是「沒門」。基本資格試(CRE、BLT)每年都會開考,但職位空缺是不是每年都有就難說了。有些機關,可能5年、甚至10年,都沒有職缺可以開放。
若你想要應徵的職位剛好有開放(或許你不管是什麼職位,有缺就去),你就可以拿著你的「資格證」去應徵。應徵的時候需要先通過一次「內部筆試」,才能有面試的機會。不少部門會因應需求安排應徵者考「內部筆試」,也就是某些職系需要員工有專業的知識或技能,它可以根據其需要設計其他筆試內容給應徵者應考。以港人熱門職位政務主任(Adminstrative Officer)為例,你要撰寫演講辭、分析政策或危機處理,這些都是政務主任的工作內容。
「至於面試,比筆試刺激多了。」黃明樂形容當年投考的情況。她回想:「最深刻的感覺就是他會左試右試,前試後試。他試你對那個議題是否想得非常清楚,還有你的立場有沒有矛盾。他就是要求一個有高度批判思考的人。」

香港公務員的面試有多「刺激」?

首輪面試是 「一對三亅的 格局。考生1名,先抽出一條時事題目作3分鐘英文短講, 然後接受3名考官車輪戰提問。

考官會先挑戰考生講辭中的邏輯謬。例如講題是關於語文政策,而考生又支持母語教學的說法,考官就會舉出其害處與之爭辯,羅列社會人士的反聲音、盡量挑戰考生的底線。

接著,考官就會轉戰其他議題,如測試考生對政制、民生、經濟及國際問題的看法。全程大概半小時。面試接近尾聲,考官就以簡單的普通話提問(如考生的嗜好、經歷等)緩和氣氛打完場。

第二輪面試就更好玩,歷時足足一整天。

上午是「六對五」的格局,6位考生在5位考官的觀察下作小組討論,輪流當主席就不同議題主持半小時會議,完成一項特定的工作。

例如,題目設定某國際電影公司要來香港取景拍攝,請擬定一張問題清單去回覆其申請。討論的重點,往往並非單刀直入去寫清單,而必須宏觀探討一下事件對香港產生的意義、對本地居民的影響、以及任何形象上或實質上的考慮等等。經過有層次的討論,再演變成一系列的問題,以免「見樹不見林」。

考官從旁觀察的,亦是這個思考過程。這形式既考驗通識,也講求群體合作,考生更要把握自己「做莊」那一場發揮領導才能,可説是通才的考驗。

而且,考生最好對政府的運作有基本認識,例如試題要求你主持會議,準備在立法會上舌戰議員,如果你對立法會的運作一無所知,就很吃虧了。

到了下午,考官再個別面試考生,作最後半小時提問。形式跟首輪面試相似,但集中測試首輪面試中考生表現較弱的一環。

(節錄自 《從AO 到Freelancer》,黃明樂著)

好不容易通過面試拿到聘書後,並不像台灣可以一輩子當公務人員。因為香港公務員跟私人機構一樣有試用期,政府新聘人員須先經過較長的觀察期,才能獲實聘為長期聘用制人員(就是拿到鐵飯碗了)。私人機構的試用期一般為3個月,但香港公務員的竟長達3年。

冗員踢不走?香港有妙計

在台灣,大部分機關都是以甲等不高於75%,剩下打乙等的原則來打考評。甲等比例過高,主管又如何分辦出真正的能力者?
香港一般公務員的評級為一至五或六級,分別是一級(Outstanding);二級(Very Effective) ;三級(Effective);四級(Moderate);五或六級(Unsatisfactory / Poor)。
除了獲得一級的員工有不能超過25%的限制外,其他級數(2~6級)的人數都沒有設上下限。王永平以實際經驗指出,能獲得一級的員工其實也只有1到2成,獲得二、三級的員工則佔大多數,約7到8成。
精英在社會上佔少數而中庸的人佔多數是正常的現象,因此拿二、三級的員工也認為評級合理。事實上,他們並沒有表現不好,只是拿一級的員工有著過人的表現。香港這種只限制獲得卓越表現的人數的制度,好處是能讓主管容易辦認出精英中的精英,更成為員工努力的目標。
而對於表現差勁的員工,主管可以給予第五或六級,即可構成被解雇的理由。其實台灣也有類似制度,但大多主管因人情包袱而不會打到丁等。相反地,香港的主管較沒有這個煩惱。制度上,上司打了評級,還需要再高一級的上司加簽,最後還會有行政的同事覆核,藉此分散主管的壓力,降低「亂來」的機會。
根據法例,若主管給予員工第五或六級,其評核報告必須嚴謹地指出相關原因和具體例子。主管亦須在報告中顯示自己在過去1年,有不斷與該員工討論並給予機會改善。若情況沒有改善或表現依然惡劣,即可構成被解雇的理由。
對於這部分,王永平認為香港的工作文化很難讓人甘心去擺爛:「如果你在一個部門,一個單位,每個人都忙,而有一個人他不做事或是懶洋洋的,其實就會讓其他人做比較多,那個人本身也會感受到同僚的壓力。」在香港,若有人真心擺爛,不僅是主管,同僚也會給壓力,如果他仍然不知悔改,主管也只好公事公辦。

藏在傲骨裡的專業

不過,香港公務員因為表現差勁而被解雇的比例很少。對此,黃明樂認為文化的影響大於制度。
當我向她請教香港制度時,儘管她在遙遠的對岸,我在電話裡頭仍能感受她的氣勢,或者說,她作為精英的那份自豪:「我認為那個評核制度不是一個關鍵,評核制度是一個formality,但是真正對他們有影響的是你看到你上上下下的人怎麼做事。也就是你看到你的同事、你的上司、比你早入職的前輩,他們如何認真做好一件事。」
很有趣的是,與其說香港社會追求專業,不如說他們崇尚專業,這種心態成為他們自我鞭策與努力的動力。黃明樂說:「他(政府)基本上是找了全香港的尖子進去,你作為一個尖子,一定有很大的Pride。就是你會十分自豪:我是聰明的,我才不會被別人看扁。他們從小到大其實已經習慣去train,凡事都要考第一。一般永遠也要考第一的人帶著這個mindset進政府,他是不會hea的(香港潮語,意指態度懶散、無所事事),他不能接受自己hea。」
她回想:「其實以我做的那幾年,我真的真心覺得我遇到的每一個人都是聰明、能幹的。而且他們也很願意在自己的職位裡盡忠職守。說實話,我沒見過一些人『做又三十六,唔做又三十六』(編按)
「做又三十六,唔做又三十六」意近尸位素餐。語出自中國實施共產制度時期,形容當時的人無論做多做少,勤奮懶惰,收入也一樣,因此失去了努力動力的現象。
,坐在那邊等退休的公務員我是沒見過的。」

香港危機──公務員該何去何從?

然而,港英時期遺留下來的良好制度、香港人辛辛苦苦建立的核心價值,在回歸後已經一點一點被蠶食。廉潔、法治、自由⋯⋯香港公務團隊能夠名揚國際,是因為他們的專業都是建立在這些寶貴的價值上。但遺憾的是,回歸後北京陸續施加的壓力、當權者不斷無視法治,都在摧毀這個恆之有效的公務員制度。
香港城市大學專上學院社會科學部講師黃志偉形容,現在香港的狀況就是禮崩樂壞。沒有了以前對於程序的堅持,同時任由上級胡作非為。
我想,香港人喜歡英殖時代或談論過去,並不是盲目地崇洋媚外;或是只會緬懷以前的美好時光,他們只是追求自己曾經擁有的價值。在這複雜的政治環境,香港的公務團隊正面臨著莫大的挑戰。也許今天談到的這些引以為傲的制度與文化,再過幾年就消失無蹤了!

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本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出

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