誰讓台灣公僕變庸才?

荒謬的相親──公務人員考選制度

公務員主圖2荒謬的相親
假設你單身,想尋覓另一半,你希望另一半的條件是:溫柔體貼、有雄壯臂膀,最好還要敢打蟑螂⋯⋯但這一切都由不得你,因為國家設計了一套很「公平」的媒婆制度,叫做「筆試、分發」。
這套制度,認為個人的眼光太主觀,而且容易有黑箱作業,所以由考試院統一用「筆試」媒合所有想找另一半的人。因此,應試者在不知另一半長得是圓是扁的情況下要奮力一搏,反正考得愈好,可以選擇的機會愈多。而你,同樣也只能祈禱,希望國家配給你的伴侶,不要離自己的期待太遠,也不要看了自己的真面目就快閃。
我國的公務人員考選制度,就是這樣講求「公平」的媒婆,所有應試者跟公家單位,都必須接受這套制度的設定。第一:只有筆試、沒有口試,等於閉著眼睛在用人;第二,採用「分發制」,合格者由中央強勢配對,忽略用人機關和應試者的契合程度。
台灣公職考試中,有十之八九都只靠筆試來篩選人力。通過筆試的人,可以填選志願,按照分數高低「分發」到各單位。如此制度,讓用人機關無法參與考選過程;通過考試的人,也常被迫到不適合自己的職缺。在這樣「雙盲」的情況下,造就了不少「怨偶」。

公務員只要「筆試力」嗎?

「台灣特別的地方,就是不知道自己很特別,」政治大學公共行政學系教授蘇偉業,是個在台灣任教多年的香港人。他看台灣公部門的人事制度,愈看愈奇妙。
「我們的公務人員高考三級以下是沒有面試的。世界各國極少不面試的!面試有很多功能,看你是不是書呆子、看基本人際互動有沒有問題,」蘇偉業說。

各國考選,皆有口試

考選制度是種工具,目的是挑選最適合的人才。由於沒有一種考試方式堪稱完美,所以必須組合多種測量方式(像是人格測驗、口試、體能測驗等等),才能充分蒐集應試者的資料,再來判斷該人選是否具備公家機關所需要的特質。台灣的公職考試,僅用部分特考及高考一、二級有占比很低的口試,其他皆僅有筆試。由於太強調筆試,導致無法全面了解應試者的特質,有時會發生「所用非人」的遺憾。

根據美國聯邦政府功績制保護委員會的研究指出,人資主管認為「工作經驗」、「雇用口試」是最精確的人才篩選方式;「筆試」和「大學排名」則位居第9和第10名,最難以此判斷人才的能力。
由於口試的「效度」(可以正確判斷人才優劣程度)高,因此各國將口試時間不斷延長。根據彭錦鵬〈從國際經驗檢視我國公務人員考選流程和方法之改革——分階段考試的規劃〉文中指出,韓國把公職考試分成三階段。第一階段只考選擇題,可以達到快速篩選的目的;第二階段為申論題;第三階段為口試。韓國在2003年就開始加考口試,而且還不斷延長口試時間,從本來平均每人7~10分鐘,已增加到50分鐘,包括5分鐘的個人演講。
資料來源:彭錦鵬,〈二十一世紀文官制度改革的重點〉,香港、新加坡、韓國資訊由記者自行蒐集整理(製圖/吳政達)
資料來源:彭錦鵬,〈二十一世紀文官制度改革的重點〉,香港、新加坡、韓國資訊由記者自行蒐集整理(製圖/吳政達)
只依賴筆試選公務員,沒跟上國際趨勢事小,選出來的人只能確保在專業學科上有高水準,但是並沒有辦法判斷工作態度、溝通協調等公務人員最需要的核心能力。
前考選部長董保城曾有過這樣的部屬:考上公務員後上任沒幾天,因為壓力太大沒來上班。「我分發他到人事部,上班一個禮拜後,突然就都不來了。打電話去他家,媽媽說兒子壓力太大受不了,還說:『我可以幫我兒子來上班嗎?』我罵那男人渾球王八蛋,你讓爸媽那麼辛苦,虧你還台大的!」如今董保城講起來還是有氣。但因為這個人會考試,缺乏面試審核的流程,就算淘汰了他,還是可能再度回鍋。
「中華民國的政府是閉著眼睛用人的,」董保城在接受採訪時,拿著一本厚重紅色書皮的法規,用力指著《公務人員考試法》第10條:「公務人員考試,得採筆試、口試、心理測驗、體能測驗、實地測驗、審查著作或發明、審查知能有關學歷經歷證明或其他方式行之。除單採筆試者外,其他應併採二種以上方式⋯⋯」
筆試並非不好,但只能看出部分特質,因此其他國家選擇結合多種考選工具,以求找到適合人選。比方說,要測驗對具體技能的熟練程度,實地演練絕對比筆試更有效篩選;對知識的認知或抽象概念能力,筆試或許是比較好的方法;如果想要了解心理特質、價值觀,可能就需要心理評量。
不同的測驗方式都於法有據,只是一提出來,大多數人都有很大的疑慮:「口試公平嗎?」「會不會有人走後門?」「肯定有黑箱!」「大家比後台硬就好啦!在「關說文化」未禁絕之前,大眾寧可忍受僅有形式公平的制度。
的確,沒有一種考試方法堪稱完美,口試也會有各種偏誤。像是主試者自己滔滔不絕,讓應試者插不上話;或是面貌姣好的候選人,印象分數就會比較好,即使外表優劣和職缺沒什麼關聯。也因此,若公職考試要加入口試,口試委員必須經過嚴謹的訓練避免以上偏誤。另外,口試題庫和評分方法都要標準化,才不會導致評分標準不一致而難以服眾。
行政院人事行政總處人事長施能傑,也是政治大學公共行政系教授,在之前發表的〈公務人員考選制度的評估〉文章中提到兩階段考試,或許可以讓考選制度,在「公平公開」與「正確篩選」之間得到共同解。
施能傑認為口試和筆試不應併計,因為兩種考試要觀察的特質有很大差異。受試者應該以筆試篩選過一輪後,剩下少數的人才能進入口試階段,此時典試委員再透過口試決定最後錄取者。由於筆試已經確保應試者有基本知能,所以第二階段僅透過口試錄取人才,也比較不會有違反公開公平的疑慮。

強迫中獎的分發制度

當私人企業利用各種篩選方式、積極搶下優秀人才的同時,台灣公家機關卻因為「分發制度」卡關了。
公家單位缺人時,必須上報中央人事主管機關,等待一年一度的高普考試;再等上幾個月,中央才會將合格者分配到自己的單位。整個過程不僅冗長,而且用人機關沒辦法參與選才過程。
根據蘇偉業、黎世輝的〈為什麼初任公務員職位配置採用「分發」制度〉文章,描述台灣大規模的分發制度世界罕有,而且可以追溯到古代科舉。在民國初建時,由於必須加強國家控制,於是對用人機關採取不信任態度,而延續這樣「超然、公平」、卻也忽略用人機關需求的制度。
資料來源:參考施能傑〈公務人員考選制度的評估〉所附資料,並根據銓敘部編印銓敘統計年報中「全國公務人員人事異動狀況」更新。
資料來源:參考施能傑〈公務人員考選制度的評估〉所附資料,並根據銓敘部編印銓敘統計年報中「全國公務人員人事異動狀況」更新。
公務人員的分發制度和大學聯考分發很類似,合格者要填選志願,再依照分數高低來分配志願。「假設考上了『一般行政』這個職系,在全國有好幾個缺額,有的在台北、有的在花蓮跟屏東。好,你考到第一名了,想去哪裡都行;但掛車尾的,即使你是台北人,不好意思,請你去屏東!」蘇偉業解釋。
由於政府規定,初任公務人員必須再分發單位待滿3年,不少人因為分發單位並非「真愛」,待滿3年後就急著調職,這也是公務人員很難累積專業的原因。蘇偉業就聽過這樣的對話:位在屏東某單位的主管,對第一天報到的公務員說:「你應該很快又會走了吧?」這種被強迫結合的關係,後果是怎樣,用人機關也心知肚明。
相對於我國採取「中央集權」,統一考試、分發的「考用合一」(考上了就一定分發任用)制度,不少國家都願意授權給用人機關自行挑選人才。
舉例來說, 英、美的中央人事主管機關會制定大方向,用人機關可以在公平、公開的情況下選擇自己要的人力。日本雖然也有統一考試,但不分發,而是由用人機關自己從合格者中挑選人才。
中國的情況也是如此,蘇偉業的中國學生回到中國應徵警察職缺,申請的時候就已經知道會在哪個地方工作,考試的題目也是針對該職缺設計,這就是所謂的「職位制」(Position-based)。
如果用人機關有權力自己招聘人才,應試者也能針對職缺申請,就比較能確保應試者和用人機關是兩情相悅。用人機關也可以在考選過中,加入對該部門、該地區、該職位的相關題目,更能評斷應徵者的專業與企圖心。
「如果是台南市政府自己考,就可以加考台南在地文化。但現在是統一考試,為了公平起見,不能考太在地的題目。錄取的人被分發到台東、高雄,在面對第一線老百姓時,也常會聽不懂民眾說什麼!一切為了公平公平公平,犧牲了多少人!」前考選部長董保城說。

關說文化不滅,考選制度難改

改變考試制度的兩大障礙,一個是台灣的關說文化,另一個則是台灣人把服公職當成一種「權力」。
30多年資歷的老公務員美寶(化名),聽到公職考試要加入口試,立刻反應:「口試就是看你跟上面的關係,看你是誰誰誰的兒子女兒!反正所有制度都是假的!」美寶透漏,她公公曾經要花40萬元,想幫她老公買個公職。也難怪美寶不相信口試的公平性。
有兩年公職經驗的文卓(化名),也發表了他對考選制度加入面試的看法:「筆試畢竟相對公平,因為不會看到這個人是什麼身家背景,所以會促進階級流動。如果像是推甄一樣,有足夠資金做精美自傳,或是董事長的小孩有機會去環遊世界,那寫出來的報告自然會有差。」
對許多台灣人來說,公職有著比一般工作更深層且多元的意義。它除了是穩定的鐵飯碗,同時還要肩負調節國家失業率,甚至還要促進社會流動的功能⋯⋯太多目標要兼顧,這也使的公部門——這個有30多萬名員工的巨型企業,無法像私人企業果斷爭取最適合的人選。
《公門菜鳥飛》的作者魚凱(筆名),當了6年的公務員,也沒有聽過任何同事或主管抱怨過考選制度。「大家覺得這樣最公平、最簡單,但失去的就是彈性跟效率。這樣的考選分發制度,對個人來說影響不大,所以沒人會在意;但相對來說,政府的考選單位也太好幹了,完全沒有人資管理的概念,」魚凱說。
考選制度之所以難以改變,除了卡在「公平的迷思」外,也必須從我國《憲法》開始檢討。
「我們憲法18條『人民有應考試服公職之權』是個荒謬的訂定。它將考試跟服公職視為人權,這是很ridiculous(荒謬)的,」蘇偉業挑戰人們對公職的態度:「服公職應該強調的是服務人民,不是強調你的人權。我們現在的考生就是把考公職視為一個人權。香港有陣子沒缺就不辦考試了。但如果台灣凍結人事、不辦公職考試,台灣就暴動了。」
政府這個大型企業,受限觀念及制度,導致缺人時無法及時補充、該凍結人事時也不能停辦公職考試;用人機關無法選用適合人才,人才也不見得被分配到合適的職位。
前立法委員郭登敖曾說:「『考』出機關需要『用的人』,而非『考』出什麼人就『用什麼人』。」就是強調考選制度和用人機關須密切配合,以選出優秀人才;而非為了「公平」,讓政府失去了更積極的選才目標,找到那真正有企圖心,能夠處理千變萬化公共事務的人才。為了形式上的公平,代價太大!
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