藝文場館定位

風起雲湧的行政法人 是救世主還是不歸路?

編按:藝文場館定位專題與《art plus》雜誌共同策劃

文化圈最近有個火紅的關鍵字:行政法人。從南到北,以此為漩渦中心,蔓延開了各種討論聲浪。

最近一次的事件,是6月14日在高雄市議會完成三讀通過的《高雄市專業文化機構設置自治條例》,這決定了高雄歷史博物館、高雄電影館、高雄市立美術館改制成行政法人的未來。而在此前,籌備中的台北藝術中心、台南市美術館、國家電影中心,先後也都以行政法人的制度為定調,這制度似乎成了台灣各藝文場館最時尚的風潮。

時間再往前推,今年3、4月間,採行行政法人制的國家表演藝術中心(下稱國表藝中心),其轄下的台中國家歌劇院、國家兩廳院(下稱兩廳院),先後發生了票價優惠爭議,及表演團隊、經紀公司公開批評其官僚與體制問題等事件,在藝文社群內的引發廣泛討論,千餘名藝術領域工作者透過臉書串連發起「無限期支持健全藝文環境」社團,這讓本來乏人問津的行政法人體制,在接連事件中也受到注目。

其中,國家兩廳院是台灣第一個、已有12年餘行政法人經驗的場館,國表藝中心則是第一個採用多館所一法人的單位。不能忽視的是,他們因為同屬場館身份,在這波「行政法人化」的浪潮下成了眾家場館仿效與跟進的唯一代表。然而,兩廳院、國表藝中心的DNA與經驗是否該「傳承」給其他場館?或者應通盤檢討、調整後,再讓其他場館參照?時值政黨輪替,對新任文化部長鄭麗君而言,此刻應是回顧與檢討行政法人實踐經驗的重要契機。

★行政法人是什麼?
行政法人是公法人的一種,之所以需要成立,主要在處理涉及高度專業、但公權力行使程度又較低的公共事務,如文化或研究等。
行政法人有較彈性的人事和財務制度,能擺脫用人制度和採購法的束縛,真正將資源用於組織的專業目標推動。在財務運用上,行政法人有一定的自籌比例須達成,並不全仰賴政府編列預算,營收也能回歸組織本身的運作,而非繳交公庫,有更多自主空間以及長遠規劃性。(想更了解行政法人請點我
★《行政法人法》發展歷程
2002 行政院組織改造推動委員會成立,確認4改革方向:「去任務化」、「委外化」、「地方化」以及「行政法人化」。
2002/11 行政院人事局開始擬「行政法人法草案」。
2003/04 送立法院審議,未能完成立法。
2009/05 第三次函送「行政法人法草案」至立法院。
2009/05/22 立法院一讀。
2010/05/25 立法院二讀。
2011/04/08 立法院三讀,制定「行政法人法」,同月27日公布施行。
2015/05 開放地方政府申請行政法人設立。

2002年,在政府推動組織改造的前提下,行政院研考會提出行政法人的制度概念,時值國立中正文化中心(兩廳院)轉型改制時刻,當時的中心主任朱宗慶,成了國立中正文化中心改制為國內第一個行政法人機構的推手。

在Google輸入「行政法人」與「朱宗慶」,出現數千筆的搜尋結果,可見兩者的密切關係。行政法人制度在台灣至今12年餘,期間歷任兩廳院主任、藝術總監與董事長的朱宗慶,這些年來也運用其在各大媒體的專欄帶動行政法人的相關討論。同時,台北、高雄等地方政府在計畫辦理地方自治行政法人時,朱宗慶也是當然的請益對象,面對近期風起雲湧的行政法人化風潮,他樂見,卻也帶有憂心。

目前,正要採行與預備採行行政法人制度的單位,除了母法《行政法人法》之外,實際的執行案例只有《國立中正文化中心設置條例》與後來的《國家表演藝術中心設置條例》可參照。

這有兩層風險,一是兩廳院的案例是否真的成功?二是兩廳院畢竟是表演藝術場館,對於非表演藝術類的館所,能否一體適用?

在朱宗慶的觀念裡,法人的目的很清楚,「專業發展、提高競爭力、引進民間活力,讓公共任務順利推展。」他觀察,現在很多主導行政法人推動工作的政府官員或承辦人員,都認為行政法人的設置是為了提高自籌財源的能力,以解決政府的財政負擔,但這非原意。「自籌是為了做更多有助專業發展的事,而不只為了減少政府推動公共事務應有的承擔與責任。」

就他的經驗估算,「30%的自籌比例是最恰當,最差也不能超過40%。」朱宗慶提醒,一旦將自籌財源視為行政法人應追求的主要目標,對原本的專業發展就會有阻礙,「以表演場館來看,為了自籌,所有節目的取向就得往衝人氣的方向走,一旦把關不好,節目品質下降、太偏重市場,最初的公共性就失去,最終影響的就是表演團隊、觀眾,吃虧的還是政府。」

這些年,兩廳院自籌款比例從改制初始的30%提高到48%,肇因於主其事者未能在立院審預算時積極遊說、爭取,財務壓力不小。許多表演團隊私下也抱怨,「兩廳院開始設立很多收費名目,譬如協助發送節目消息的EDM,又譬如原本的大廳公共空間被外租店鋪給擠壓了。」

此外,在現行《國家表演藝術中心設置條例》中,董事長對外代表國表藝,藝術總監對外代表各場館,但各場館又包含於國表藝,權責其實並不分明。台南藝術大學專任助理教授黃俊銘在今年3月間,就曾針對台中國家歌劇院風波與國表藝中心體制一事撰文,他提出疑問:「國表藝中心的董事會與場館藝術總監之間,到底是扮演監督(regulation)還是治理(governance)的責任?」

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(資料整理/《art plus》;製圖/黃禹禛)
(資料整理/《art plus》;製圖/黃禹禛)

黃俊銘認為,照國表藝的設置條例以及公法人性質,它的trustees(受託人)的受託對象並非文化部,而是公共利益,因此它的監督機構才是文化部,「所以董事會應該直接面對公眾,反而代表三個場館藝術總監才是內部聘任;但這與國表藝過去論述該中心採藝術總監制扞格不入,未來如何監督與治理,可能是下一步的難題。」

以今年3月鬧出的台中國家歌劇院票價爭議,以及紙風車、黑潮藝術抨擊兩廳院事件來說,雖以場館為事主,卻也都是國表藝中心下的場館,對外的發言定調、事件的說明與協商、檢討等,在第一時間都十分混亂,造成風波持續延燒,也讓地方議會、表演團體、場館代表、媒體與立委,各唱各的調。當然,對外回應或許事小,若未來出現需要重大決策的事端,而董事長與藝術總監各自有不同立場,可能的衝突、工作氛圍的尷尬將無可避免,甚至可能停滯了場館的發展。

面對主其事者的權責問題,朱宗慶的建議是從制度面著手,在母法第五條關於組織設立上的首長制、董事會制之外,加上專業執行者制的選項,可由專業執行者全權負責實際經營管理的責任,而董事會作為監督單位,代監督機關行監督、輔助的責任,如此才能明確專業執行者與董事會之間的權責分屬。「未來即將或有意改制行政法人的單位,也將有更符營運所需的制度規劃選擇,譬如大學的專業執行者是校長,醫院是院長。」

現任國家兩廳院藝術總監的李惠美,以30年的青春光陰見證了兩廳院一路走來的發展歷程。在本專題進行的過程中,她也才剛填完一份行政院人事行政總處發下的調查問卷,很巧,內容就是關於行政法人。

對於行政法人的立意,李惠美表示肯定,「在專業的經營管理上,因為鬆綁、彈性,相較過去比照一般公務機關的層層監督、防弊機制,比較順暢。」

譬如在人事上,近期李惠美就聘請了出身產業界的財務與管理主管進入兩廳院,甚至還有一位專業的危機處理顧問,「相較以前任用人才一定要公務員資格,鬆綁後的制度讓組織更有活力、有機,更能專才專用。」

但在經費的審計監督部分,她也觀察到問題,「從母法到設置條例,看似可制定自己的採購招標、稽核制度,但卻因擁有政府機關超過5成的經費補助,還是得受審計部的審查。於是同仁這些年最疲於應付的還是一般公務機關瑣碎的帳務流程。」另一方面,相關業務的稿費等勞務報酬,竟也都只能以「中央政府各機關(構)學校支給出席費及稿費之基準的基準數額表」給付,「但表演藝術是專業,很多時候真的不能按什麼每千字至多多少錢的方式給付。」

李惠美表示,按行政法人的規則,兩廳院擁有自己的稽核制度與財務內控制度,「只是裡頭的細項名目可能跟一般公部門有不同,但這就產生問題了,我們總是得一再跟審計部的承辦人說明,因為兩廳院是行政法人,所以有自己的制度,並非不受管理控制。可能好不容易A承辦人理解了,但明年又換了一個B承辦人,所有說明解釋又得再來一次。說到底,很多人對行政法人的觀念還是不了解。」她苦笑。

李惠美認為,行政法人立意是好,當年推動的、立法的人也都很有理念,「但政府就是會怕自己是否給(鬆綁)得太多,監督太少,那是一種非常矛盾的心理,明知專業需求上該給自由,卻又不敢過於放手,真的推了制度,很理想,但後面的人、相關的單位人員沒跟上那樣的制度思考,就可惜了。」

其實,文化部部長鄭麗君就任後,在對外談及文化部施政方向時,一再談及行政法人,她肯定行政法人是好的工具,更曾具體提出,在文化資金分配上的中介組織,行政法人的方式將是她所尋求的;至於現行單位國家表演藝術中心的設置條例,鄭麗君認為還有進步空間,但她有信心行政法人會是一條未來可行之路。

鄭麗君過去身為立法委員時,就對於《國家表演藝術中心設置條例》以及行政法人母法有自己的看法與期待,「我希望翻轉由上而下的文化治理,搭配建構完整的中介組織,跟政府形成一個推動的體系。」鄭麗君認為,行政法人如果運作得當,讓文化資源能夠下放,由專業來治理、處理資源的分配,的確可以推動文化事務。「但是,專業治理必須搭配公共責任,是公開透明的,它補助和投資的效益要對社會說明。」

鄭麗君說,過去這兩個月來,包括台中國家歌劇院與地方政府無法取得良好溝通、國家兩廳院與表演團隊思考大相逕庭,「關鍵在於態度。」鄭麗君說,如果這些場館主其事者的「自我定位」是管理者,是上位者,那就違背了行政法人的基本意義,「表演與文化,才是場館的靈魂,從這一點去思考自己場館的功能跟角色,才有正確的下一步。國家表演藝術中心轄下三場館一交響樂團,如果沒有自己的特色,或者只是台北觀點,這些場館就不一定要蓋在台中,蓋在高雄,蓋在任何地方都會成立。」

她進一步提到,「目前國表藝三個場館主其事者,對於行政法人的認知與理解不同,有的認為法人應該就是要完全獨立,但有的又希望它們擔負起政府給予的藝術跟責任,其實各國行政法人強弱不一,有的有政策功能,有的又有分配資源的功能,那台灣的國表藝既獨立於公部門之外,又要承擔政府義務責任,該如何運作,這些都可以開放討論。」

對此,朱宗慶倡議政府該以院的層級組成行政法人制度推動小組,「協助預計改制或改制中的各機關協調、解決推動過程中的困難,在爭議產生時,具體說明行政法人的創設初衷、核心精神,釐清各界誤解、推動修法,如此才能使行政法人制度運作順暢。」

面對修法的可能,鄭麗君也坦言,法條當時制定細節不夠周延,現在已經實行一段時間,她希望包括國表藝以及這幾個場館的主其事者能夠提出觀察報告,讓法條得以有機會修正。

回首12年來時路,行政法人制度在台灣,顯然還需要時間摸索、再調整,更需要相關人士對其立意的正確理解,兩廳院及國表藝中心的經驗,恐怕也難以直接複製在其他藝文場館。未來如何透過修法、各部會橫向溝通等方式,讓行政法人制度得以與時俱進、相符於專業需求,已是台灣藝文場館能否健全發展的重要關鍵。

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行政法人,藝文場館,國家表演文化中心,中山科學研究院,國家災害防救科技中心,國家運動訓練中心
(資料整理/《art plus》;製圖/黃禹禛)

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