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藝文場館定位

地方自治第一遭,高雄「三館一法人」惹爭議

*編按:藝文場館定位專題與《art plus》雜誌共同策劃

6月10日的午後高雄下著大雨,位於港邊的新浜碼頭藝術空間內座無虛席,在座者除高雄和來自其他地方的美術界人士外,還有高雄市文化局長史哲、高美館代理館長簡美玲與文化局工作人員,以及5位高雄市議員。

這場「藝文饗宴」講題「博物館行政法人的國外案例」,主講人是英國劍橋大學博物館學博士、現任國立台北教育大學助理教授黃心蓉。冒著風雨舉辦活動的動機,是想了解:「行政法人」究竟是何內涵?

目前國內採「行政法人」方式運作的藝文機構,僅有延續兩廳院體制而來的「國家表演藝術中心」;高雄文化局提出「三館一法人」:高雄市立美術館、高雄市立歷史博物館、高雄市電影館以單一行政法人管理,這是台灣地方自治史上「首例」。

當「第一名」理應美事一樁,但高雄在地藝文人士乃至市議員對此疑慮甚多。

台灣美術界「如夢乍醒」

行政院2015年5月訂定《中央目的事業主管機關審核地方特定公共事務設立行政法人處理原則》,開放直轄市、縣市政府可設置行政法人,但須經歷提件送審主管機關、自治條例草案送審地方議會等流程。

目前已提報文化部申請者,還有籌備中的台南市美術館、台北表演藝術中心,現在仍是「原則同意」補件等候中;而高雄的「三館一法人」於4月25日報部遞出申請,經兩場審查會議,於6月4日發文核可,可說後來居上,進度超前。

對於外界質疑「效率之快」,高雄市文化局在新聞稿強調,「此事醞釀並籌備許久,三館徵詢藝文產學界近百人意見後,甫向文化部申請設立行政法人,獲得文化部及其邀請的5位學者專家審查通過,過程公開透明。」

不過,多數人得知此事,卻是5月23日因高雄市議會法規會召開第一場公聽會,當晚一篇〈高美館要「轉型」!與電影館、史博館當「行政法人」〉的新聞上線後,才迅速傳開;且隔天《高雄市專業文化機構設置自治條例》草案,就被送進市議會法規會進行初審。

國表藝中心屬於表演藝術,現國內尚無美術館、博物館如何改制為行政法人的相關經驗;高雄市文化局的「急切」讓台灣美術界「如夢乍醒」,展開3個星期「攻防戰」,希望文化局能暫緩,讓整個規劃更加周延。

為此,高雄新浜碼頭、中華民國視覺藝術協會(簡稱視盟)、國立高雄大學助理教授侯淑姿、高雄市現代畫學會等藝術家及團體開始串連;上書市長陳菊和議員,在高雄發動連署,並於6月10日「自力救濟」舉辦一場行政法人專題講座。

知名藝術家姚瑞中更公開以退回高美館典藏委員聘書以茲抗議,他的憂慮在於,「操作手法粗糙、很趕(參見下表「高美館等3館舍行政法人事件簿」),很多人對行政法人不了解,一下子又納入3館舍,館舍間的專業性又不同、預算規模也不同,當然會引起美術界的質疑。」除了急就章,姚瑞中認為,「行政法人化後自籌款的比例沒說清楚,周邊建商回饋金不明。」

高雄市文化局為何如此急切要「三館一法人」?若依當前國內美術館運作看,主要依據《教育人員任用條例》和《公務人員任用法》,作為正式館員的人力來源;高美館現聘用教育人員16位、公務人員13位,職工與駐衛警等加總共66人。

單就專業導向看,兩種法規晉用的人員甚少具備藝術專業,況且現在公部門人事緊縮,人員晉用更缺乏彈性;此為高雄市文化局力推行政法人的期待之一,亦即,館舍人事聘用享有自主權,交由專業團隊管理營運。

有人還要有錢,方能辦事。財務受限《政府採購法》和繁瑣的審計制度,且有營收需繳納國庫、市庫,整體經費的運用彈性空間極小;這些制度性陳痾,均是台灣藝文界詬病許久的業務執行老問題。

行政法人能否「雙贏」

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(資料整理/程一君;製圖/黃禹禛)

採行政法人的好處,即在政府編列預算之外,館舍同時肩負自籌款之責。目前國發會訂定自償率為30%,法人機構可將營收留做館務核心業務的推動,而非繳納國庫、市庫,擴充經費自足空間。

專業人士晉用和財務自償性等利多條件,是高市文化局力推行政法人主因。高美館、高史博和電影館都是文化局轄下單位,每年經費編列為1.8億、6,000萬、4,000萬,而高美館每年典藏購置經費僅700萬;在政府財政捉襟見肘的現實下,館舍若能財務自籌、自給自足,確能打造雙贏。

行政法人的資金主要仍來自政府預算,但有自籌比例,人事晉用採專業導向;組織運作像企業般,設置董事會與監事會,亦即,行政法人能否達到「雙贏」,董事會是關鍵。

高雄或台灣美術界對「三館一法人」的主要質疑,即在董事會的組成比例、董事長由監督機關(市府)指派或是董事遴選、未來是董事長制或館長制、專業人士資格如何認定與晉用等執行問題。

此外,高雄在地藝術家還關切,三館性質與規模均不同,共用一法人是否合宜?且未來像駁二等其他館舍若也「被加入」,恐讓董事會專業人士席次被稀釋;其次是對「行政法人」認識不多、籌備時間太短,計畫明年上路,此組織改造卻僅少數人知曉。

對於美術館未來需有自籌款,恐導致商業性展覽過多的疑慮。高雄市文化局目前提出構想為10年自償率達到15%,高雄市議會也慨然接受,與國發會訂定的30%相比,看似更為可行,實則只是構想,正式施行後會怎樣仍是未知,因此也讓美術圈質疑,10年後的自償比例是維持原樣?還是會調漲?無人可預料。

身為南台灣唯一公立的專業美術館,已成立22年的高美館即將改制為行政法人,不單在地藝術家關心,台灣美術界也多所關注,質疑聲浪大於另外兩館舍。高美館座落在內惟埤文化園區,佔地約41公頃,其中16公頃屬教育部學產地,每年需繳3,400萬租金給教育部,而教育部所屬單位「國立科學工藝博物館」(簡稱科工館)則建置在高雄市有土地,多年來地方和中央商討易地未果。

文化局認為,近年因公告地價調整,兩塊土地市值差距縮小,若(易地)土地問題獲解決,高美館法人化可因周邊地理環境,建立起財務自償性的利多條件,諸如綠帶園區可規畫地景式藝術周邊產業商業空間、鐵路地下化暨水岸輕軌等建設,將可為高美館形塑人潮聚攏條件,商業機制更趨成熟。

正因高美館周邊「潛力」無窮,加上為行政法人後的董事會,被賦予土地和建物的購置和處分權限,美術圈人士憂心,倘若董事會人事與決策難受監督,行政法人後是否會衍生利益交換空間,以及證實商業化導向、而喪失改制美意。

場景再拉回6月10日的「行政法人」專題演講。2小時演講過程裡,很多聽眾勤作筆記,事後有位藝術家說,聽完「不一定有搞清楚行政法人,但是在場都有共識:這個東西真的太複雜,文化局是在急什麼?」

雖然呼籲暫緩,但《高雄市專業文化機構設置自治條例》草案仍於6月14日在市議會完成二、三讀;趕在上半會期、6月15日市議會休會之前,文化局如期完成預設目標,可望明年元月改制起跑。

不過,高雄市議會在審議此自治條例時,破天荒仿效立法院採用「主決議」一詞,做出兩項決議,其一為:「美術館之改制,須由文化局與本市藝文團體協商並報議會同意後,始得為之。」面對美術界的訴求,議會算是以此回應民意。

此外,就視盟所提出的、作為制衡的董事會席次修正建議:高美館和另兩館席次應各有4、3、3席,讓專業人士總數佔董事會15人的三分之二。最終,三讀通過的董事會版本是高美館佔4席、高雄市電影館佔2席、高雄市歷史博物館佔2席,雖未達視盟的訴求,但至少已讓專業人士席次超過二分之一。

面對外界反彈聲浪,高市文化局長史哲曾在新浜碼頭專題演講會後的Q&A時間,公開致歉:「讓外界如此不安,是我的責任。」但他強調,博物館行政法人化是國際趨勢,且高雄多館所一法人也不是開世界之先例,無論是日本、巴黎乃至於台灣的國家表演藝術中心,也是下轄多館所的法人,他認為行政法人之後,人事晉用制度鬆綁、經費彈性運用,對於高美館下一階段的發展更具優勢。

高雄市擁有台灣自治史上第一個「多館所一法人」,下階段焦點轉到施行細則的制訂;至於高美館何時納入行政法人的時程,就看文化局、或是7月28日就任的館長李玉玲,如何說服美術界、就高美館法人化一事取得共識。近期,她正積極拜訪台北、高雄藝術家和團體,聽取各界對高美館法人化的意見,高市議會要求高市文化局於8月再召開一次公聽會,高美館也不排除再舉辦一場行政法人專業座談會。

侯淑姿表示,高市三館法人化的決策過程急促粗糙,乃出於主事者的意志,而非出於客觀評估報告與周詳計劃,美術界對於改制為行政法人是否為最佳選項仍有諸多疑義,「一則因此制度在台灣仍未應用於博物館界,二則法條本身過於抽象與空洞,又非專為美術館而撰寫。」

如今雖已三讀通過此法案,她認為主政者仍應先研擬施行細則、配套人事制度、財務計劃等,並邀請國內外相關人士研討,亡羊補牢,究竟是英制、法制、日制的博物館行政法人亦應有完整研究,以消弭社會大眾與藝術團體的疑慮。「最重要的是全體館員的參與討論與共識,千萬別因改制而導致人心渙散,專業流失。」

台南美術館/「法人化」慢慢來 不跟高雄比誰快

文/孫嘉蓉

相較於高雄市三館快速完成法人化的高效率,台南市美術館的進程顯得「優雅」許多。

預計2018年試營運的台南市美術館,早在2011年籌備委員會成立之初,即開啟採行政法人體制規劃的討論(註1)
2011年11月21日召開第七次籌備會議,討論「台南市美術館組織架構行政法人化」。
,原本是最有希望成為台灣第一間以行政法人設立的美術館。

籌備委員林曼麗在《台南美術》創刊號(2015年3月)的專訪中表示,「各市立美術館屬當地文化局所轄,行政位階不高,容易受到公務與政治波動的影響,種種皆限制了美術館的發展空間。但若是轉為私人企業經營,又喪失其社會責任、違反美術館的使命和價值⋯⋯行政法人是一個具有前瞻性和理想性的制度,但也是門很大的學問。」她認為,「行政法人有很長的光譜,可以靠近政府端也可以靠近民間端,需要精細的設計和相關配套,但絕對不會一下子就要求美術館自負盈虧、自籌經費」。

行政法人之財務是否需要自負盈虧?往往是相關討論中最受矚目的。事實上,行政法人法第35條(註2)
行政法人法第35條,政府機關核撥行政法人之經費,應依法定預算程序辦理,並受審計督導。
已經清楚說明政府仍會核撥經費、定期補助;反倒是,自籌款項和比例的評估才是目前較為不穩定的變因,由誰來制定?以什麼評估?都需依照個案做深入的觀察和協商才能定出合理的數字。
因此法人化的重點更在於重新定義政府與美術館的關係,博物館所謂的「自負」盈虧,是對於和監督機關雙方之間同意的預算負起責任,並努力達成自訂目標(註3)
《台南市立美術館與行政法人》,黃心蓉,藝術觀點ACT第53期,p.38,國立台南藝術大學,ISSN 1561-1493。
。換句話說,自籌經費的能力是法人化相當重要的關鍵,並非每個場館都適合朝行政法人邁進。

台灣針對博物館行政法人化問題,也曾在10多年前廣泛討論過,最終並沒有取得共識。但博物館法人化在許多國家卻是發展多時並持續發酵著,英國大英博物館、泰德美術館;法國有羅浮宮、奧塞美術館、羅丹美術館、居美博物館;日本的獨立行政法人國家文化財機構等,都是參考案例。

這當中當然還浮現過許多其他的質疑和問題,例如博物館是否適合以量化數字來評估績效?太過強調自籌會不會導致博物館特展和典藏的市場化傾向?但不可否認的是,也帶來許多新的優勢,例如各項發展較有計劃性、資訊更加公開透明等,甚至改善上級管理結構本身的困境。

高雄三館一法人案引起視覺藝術界的重視,與該領域近年對高雄市立美術館運作之信任危機不無關係,所幸此次通過的草案適度回應了民間之意見,但雙方的互信仍需要繼續建立。只能說,行政法人為有企圖心的場館帶來了更自主和獨立的空間,但最終,它所被期待的成效也將同樣取決於這份企圖心是否能夠化為專業考量和具體作為。

台北表演藝術中心/比高雄早開始,現在還在慢慢等

文/汪宜儒

6月15日議會休會前,高雄市政府文化局成功讓《高雄市專業文化機構設置自治條例草案》通過三讀,搶在台北市政府文化局的台北表演藝術中心(下稱北藝中心)之前,成為台灣地方自治史上首例。

這結果,讓北市文化局藝術發展科科長郭佩瑜有些驚訝、有些沮喪,「我們努力很久,沒比人家慢,程序上、相關資料的準備上,我們也沒拖,但現在我們還在等文化部的最後審核。」

其實,早自北藝中心動工後,北市府就開始討論其營運的組織模式。2011年、2014年,北市府曾2次發文文化部,詢問設置行政法人的可能,「但當時尚未開放地方政府成立行政法人,因此都遭駁回。」直到2015年5月,行政院函示《中央目的事業主管機關審核地方特定公共事務設立行政法人處理原則》,北市府才在當年的11月正式送文化部審核,「今年4月補件後,目前是原則上同意北藝中心的性質是為特定公共事務,但仍得等文化部正式確認,我們才能依此審議自治條例。」郭佩瑜說。

為什麼選擇行政法人?郭佩瑜解釋,最開始討論時就很明白,在中央政府組織改造理念下,不可能再新設機關、增員額。

雖曾考慮納入現有財團法人台北市文化基金會,但目前文基會業務其實已經很龐大,加上財團法人在法律本質上仍屬民法上的私法人組織,非公法人,若日後結束營運,市府如何保有原有權益的過程相對複雜。當然,也想過OT(公辦民營),「但有台中國家歌劇院過去流標多次的經驗,也不是那麼可行。」

她說明,目前在表演藝術領域,已有國表藝中心採用行政法人組織形態,有前例可循,是最關鍵要點,且減少了行政機關無法朝高專業、高品質和高效益營運文化場館的致命缺點,加上行政法人組織具有法律賦予的營運管理獨特性,可產生更大效益。

國表藝中心是目前北市府推行北藝中心成為行政法人的主要參照範本,雖然行政法人在自籌財源的部分,目前已引發分歧見解,有許多政府官員以為行政法人的設置是為了提高自籌財源的能力、減低政府的財務負擔。對此郭佩瑜看得瞭然,也明白未來進了議會審查自治條例時,錢的問題勢必是焦點。

「推動這件事,就不該是文化本位而已,有民意機關監督,就有變數。我是反過來想的,既然我們在文化領域捍衛,也得明白每個人對文化的想像不盡相同,也不是每個議員都認為文化好重要,要爭取更高比例的經費,就需要更努力說服、溝通。行政法人的母法沒規定補助的比例,意思是可以百分百,也可能6、7成,我們會參照現行國表藝及兩廳院的比例,再提出更好說明與財務評估。」

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