最該整併的政府機關,為何藍綠都改不了?
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時代力量提出整併僑委會、蒙藏委員會,跟退輔會後,掀起討論熱潮。但行政院長林全表態沒有整併規劃。明知該改,但藍綠政府卻動不了,究竟是為什麼?

(【編按】本文刊出近一年後,行政院於2017年8月14日表示,將於年底前裁撤蒙藏委員會,相關業務及人員則移撥到陸委會及文化部。)

如果有個最瞎政府機關排行榜,你心中有那些名單?
時代力量的名單中,除了有退輔會(國軍退除役官兵輔導委員會)、僑委會(僑務委員會)、蒙藏委員會,也連署修憲廢除台灣省政府、福建省政府,同時也不排除要提出廢除考試院、監察院⋯⋯,立法委員林昶佐闡述提案的背景:「我主張做事情之前,要先整理好團隊的樣子,這樣才會更有效率。」
2010年,馬英九政府看不下去臃腫的行政院,進行大規模組織改革,將37個部會調整為29個。但29個部會數,仍然名列世界前茅。如果這些部會有發揮功能也就罷了,但組改後,那些公認不合時宜、疊床架屋,顯然沒有必要單獨成立的部會,卻都還留著。
林昶佐認為,新政府必須思考怎麼樣團隊最符合工作邏輯,才能幫人民省錢又提高政府效能。林昶佐強調「整併」絕非「裁撤」,整合後的單位,為民服務的業務不但不會消失,還更能發揮效果。
象徵性存在的台灣省政府、福建省政府。
這些部門中,除了台灣省政府、福建省政府因為卡在《憲法》與《地方制度法》有省政府層級,所以不得不象徵性存在;考試院、監察院是否要廢除,也需要從《憲法》下手,其他三個機關——退輔會、僑委會、蒙藏委員會,是為什麼成為整併呼聲最高、卻又動不了的機關?

整併僑委會 就是背棄僑胞

一位曾經參與行政院組織改造的官員,講起組織改造的原則:「只要問一句,你的核心業務是什麼?找出核心業務,還要再看是需要一個機關,還是只要在機關下安插業務。」
僑委會,就是那個找不出核心業務,不需要獨立存在的機關。
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僑委會真的很忙!僅有272人的部會,要照顧海外4千萬華僑(泛指華裔血統的僑胞),業務範圍從貸款、編寫華語教材、經營宏觀電視台,到開美食補習班教華僑做小籠包⋯⋯。
雖然業務龐雜,但幾乎各項業務都與其他部會重疊,林昶佐一一點出:「外交部做國際宣傳,你(僑委會)也做國際宣傳;經濟部做輔導台商,你也輔導台商。」
跟大部會比起來,僑委會僅有少量的資源在硬拚雷同的業務,當然績效不會好。像是2014年5月13日發生越南排華事件,經濟部有了一連串協助台商的措施,除了資金援助方案,也與越南政府交涉對台商的地租減免、投資優惠,並且安排專家對受災戶進行輔導。
此時僑委會也來參一腳,提出「越南513專案」,意在貸款給台商進行重建。但由於大多數的台商都已有別的管道可以調度資金,因此414家的台商,只有22家申請僑委會的計畫,使用率僅有5.31%。
時代力量不是第一個提出要整併僑委會的。在馬英九政府時期,就打算將僑委會併入外交部。但前任研考會主委江宜樺到海外和僑界領袖溝通時,一路被僑界痛罵。即使江宜樺一再強調並非「裁撤」,而是平行整併,但仍一路遭受激烈的反彈,最後不了了之。
「在台灣不能挑動族群,這些機關象徵著政府的重視,」推動行政院組改的要角、前研考會主委、現任東華大學副校長朱景鵬深知整併工作會背負很多罵名。即便是服務僑胞的業務不會消失,這些族群還是很在意「政府心裡有沒有我」。
「設立機關,等於政府重視我們;整併機關,就等於國家背棄我們!」這樣的迷信深植民心,也導致業務整併極難推動。僑委會如此;本來打算整併成「族群委員會」的原住民委員會、客家委員會也是如此;應該要併入國防部的退輔會也是這種情形。

誰動退輔會 就是跟選票過不去

全台灣有約40萬榮民,上百萬榮眷,這是足以左右選情的數字,也是長久以來,沒人敢動退輔會的原因。
前任退輔會主委董翔龍就曾在2014年九合一選舉時,鼓勵榮民打電話去罵刪退輔會預算的立委。董翔龍激動表示:「搗我們的蛋的,刪我們的預算的,混蛋!」本位主義顯露無遺。
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照顧2%的退伍軍人,占了全國6.2%的預算。退輔會年度預算高達1,247億元,僅次於國防部、教育部、衛生福利部,是預算第四高的中央政府機關,再加上2,628名人力的加持,應該足夠讓每位榮民過得很幸福優渥了。
實際情況卻非如此。根據退輔會統計,全台灣有7,189名經濟弱勢榮民,其中有吃饅頭度日的、有行動不便無法看醫生的⋯⋯;但同樣為退輔會的服務對象,高階退役軍官的後半生反而活得更精彩。即便沒有經營專業,退役的高階將領也很容易經由退輔會推薦,進入轉投資企業擔任高層。
民進黨立委呂孫綾在臉書上表示:「在退輔會目前主要投資的25家公司裡,總共推薦了33顆退役星星將領,包括中將以及少將,來擔任董事長、副董事長、以及總經理的高階職務。」
退輔會顯然沒有用同一套標準和態度,在照顧將官和士兵。因此時代力量主張,退輔會應該併入國防部,「從招募國軍、訓練,到協助他們轉職,應該是一條鞭的,」林昶佐說明,退輔會併入國防部,可以幫助政府用同樣的人權、福利標準來照顧國軍。

不知何處投胎的蒙藏委員會

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幾個機構中,最坦然面對整併命運的,就是蒙藏委員會。畢竟,這個在行憲前就存在的單位,因為國際情勢巨變、業務限縮(蒙古國獨立、流亡藏人不願和有大中華意識的蒙藏委員會往來),早已不合時宜;加上從陳水扁政府時期就規劃裁撤,讓這單位的同仁也做足心理準備。
「蒙藏委員會的裁併,藍綠都有共識,只是對後續的業務要去哪裡有不同的看法,」主任秘書陳明仁說明。扁政府時期,計畫將蒙藏委員會文化交流的部分併入文化觀光部,並將藏人業務併入外交部;馬政府則規劃將它放在行政院大陸委員會,但《大陸委員會組織法》至今尚未通過。
有鑑於新家還沒找好,蒙藏委員會也就只能硬著頭皮繼續運作下去。「很多事情不是文官體系說快就快、說慢就慢,」身在公門,不得不豁達的陳明仁說:「反正公務員就是這樣子,該去哪就去哪,該做的事情就繼續做。」

政黨輪替下的蒙藏委員會

行政院大陸委員會現行的法源為《行政院大陸委員會組織條例》。2010年起,馬政府推動行政院組織改造,規劃將蒙藏委員會裁撤併入陸委會。正在制定中的《大陸委員會組織法》,就包含現在行政院大陸委員會和蒙藏委員會的職掌。

新政府上任後,行政院於今年6月23日將立法院還沒有進行審議的法案全部撤回,其中也包含《大陸委員會組織法》草案。這也代表蒙藏委員會的去向,還有可能再度變動。

不過,行政院於2017年8月14日表示,未編列蒙藏委員會107年度的預算,將於年底前裁撤蒙藏委員會,相關業務及人員則移撥到陸委會「港澳蒙藏處」(將更名,原名為「港澳處」)轄下的「蒙藏科」及文化部新設的「蒙藏文化中心」。

侵蝕國本的寧靜危機

就在時代力量提出整併退輔會、僑委會、蒙藏委員會後,發生「洪素珠辱罵老榮民」事件,這也讓新政府對敏感的組織改革議題更保持距離。
國民黨立委張麗善要求行政院長對裁撤這三部會的聲浪表態。林全表示:「目前沒有這樣的規劃。我知道有很多人有這樣的說法,但是行政院並沒有把它當成正式議題來討論。」
行政院為了節省預算,7月3日決定刪減1%的預算員額,預計一年可以省下15億元。但是,就算精簡基層公務員,也還刪不到退輔會年度預算的零頭。
「這是場寧靜危機,這些部會的存在不會讓國家馬上垮掉,但會慢慢侵蝕預算,」曾經研究行政院組織改造的學者、聖約翰科技大學企業管理系副教授鄭錫鍇說。為了因應局勢變化,政府組織架構本來就會不斷調整。鄭錫鍇說明:「所有的機關都是工具性的存在,當它法定功能達成的時候,精簡本來就是應該的。」只是,當這些棋子都不願顧全大局的時候,這盤棋就很難下了。

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