誰讓台灣公僕變庸才?

片面擴大政治任命,為何令人擔憂?

未來政府的部分三級機關首長,可能不一定是公務人員,而是如現行各部會首長一樣,改成政治指派。行政院此舉引來各種質疑與憂心。也讓我們深入思考:國家的政務體系應該有多大規模?怎樣的政府人事制度變革才符合公眾利益?

2016年底,行政院提出「三級機關首長改政務、常務雙軌任命」(
常務任命指的是從文官體系調任 。
),與此相關的「中央行政機關組織法」修正草案已經送到立法院,若三讀通過即可執行。
但此項變革引來各種批評。反對聲浪大致分成兩類,第一類認為,這絕對是政治分贓,或是民進黨叫不動文官體系,想用自己人;第二種批評則認為,應該通盤檢討政府人事制度,不該只片面擴大三級機關首長的政治任命。
持後者意見的,有人認為政府體系太封閉,人事任用不夠彈性,專業人才無法為國效力;也有人從這次修法看到建立高級文官制度的急迫性,讓我們的文官除了專精以外,還能具備橫向溝通協調能力;再者,長久以來為人詬病的公務員考績法與獎懲制度更需要打掉重練⋯⋯。
種種關於政府人事制度問題亟需檢討解決,但行政院人事總處只挑了三級機關中的25個首長下手,而且沒有公開遴選、國會同意等把關機制,這也引起各方質疑。行政院人事總處人事長施能傑,在《報導者》專訪中說明擴大政治任命的脈絡與標準,也針對各界擔憂予以回應。

前情提要:三級機關是什麼?

三級機關的定義是,我們通常把行政院、考試院等五「院」視為政府一級機關;行政院其下的內政部、教育部等「部、會」為二級機關;部會底下的「局、署」就是屬於三級機關,像是經濟部下的國貿局、工業局;農委會下的農糧署、漁業署;衛福部下的疾管署、食藥署。

我們可以把政府體系想像成一艘船,有負責掌舵,決定政策方向的「政務官」;也有負責划槳,執行政策的「事務官」(也稱為「文官」)。相對於事務官必須通過國家考試,受到「永業制」保障,可以安穩當一輩子公務員;政務官則由政府任命,不需國考資格,但必須隨政府需求,或是政府任期而下台。

擴大政治任命的爭議在於:過往,政府的一、二級機關被視為決定政策方向的掌舵者,首長由政治任命,做不好就下台以示負責。但三級機關、機構,卻被視為划槳者,只有執行功能,因此首長為「常務任命」,也就是由文官體系中調任(但少數如健保局、新竹科學園區等單位,因為性質特殊,所以法令允許聘用沒有公務員資格的人)。這些常務任命的首長就算達不到目標,也因為受到永業制保障,仍然保有公務員工作。

這個議題的爭議是,以前都是從文官體系中找三級機關首長,但為什麼蔡英文政府上任後,卻想將約25個,佔五分之一的三級機關改為政務、常務任命雙軌制呢?



(製圖/黃禹禛)
(製圖/黃禹禛)

衝擊:擋人升遷,破壞文官體制

許多人痛批這項修法會「破壞文官體系」,所指的是公務員升遷之路被阻擋。前國家發展委員會主委管中閔說:「請問你,原來的事務官期待可以到達那一級(三級機關首長)的路就斷掉了,他的想法會是什麼?」施能傑承認,修法通過後的確會阻擋某些人的升遷,但他認為這不應該是修法與否的首要考量。
政治大學公共行政學系副教授蘇偉業也認為,應該以公共利益為考量,文官的升遷與否不應該是議題。只是蘇偉業也提出另一個擔憂,這樣負重的職缺,其實並沒有很好的薪資條件,對於外界優秀人才來說並沒有吸引力:「有多少外界高階專業人士願意投身政務,一個月拿十幾萬,並常常被政治問責?」也就是說,修法後,若沒有搭配調整薪資條件,也許無法達到預期擴大人才庫的效果。

憂心:缺乏遴選制度,就會任用私人

如果擴大政治任命的法案經立法院三讀通過,未來三級機關首長的任用,既無需經過國會同意,也不會有公開遴選制度。也就是說,政府想要用誰就用誰,這也引發「封官」的質疑。
「有人擔心說,政黨政治一定會有任用私人。我覺得台灣的民主政治要慢慢成熟:所謂的政務體系,就是由選上的人基於各種理由找了一票人來。這票人如果做不好,就走人,連被選上的首長都要走人。你說這叫不叫分贓?分贓這個字眼在台灣是非常負面的,我會說是『一朝天子一朝臣』,」施能傑說。
施能傑也表示,《憲法》並沒有規定政務首長的任命需要國會同意,因此未來也不會有國會同意才能任命的機制,但是哪些機關符合雙軌制標準,還是會經過立法院同意。
由於顧及到台灣民眾「若非任用文官,就是酬庸私人」的觀念,因此行政院沒有計畫將三級機關全面改為政治任命,以免有太大反彈。「當我們在設定25個時 ,只是差不多抓一個數字,並不是真的那麼科學。只是要強調,我知道不能把比例放太大,」施能傑說。
行政院因為擔心反彈力道太大,只選擇五分之一的三級機關擴大政治任命。這小心翼翼的舉措,反而讓許多專家更生氣,認為根本沒在建立制度,只是將政治分贓合理化。
支持政府人力彈性化,但反對部分調整的淡江大學公共行政系教授黃一峯失望的表示:「我懷疑民進黨是想整碗捧去,偏偏人才不夠,只好先搞個部份政治任命,先滿足黨內搶食政府官職的壓力。」

質疑:三級機關僅是執行單位,不該任用政務首長

為什麼二級部會的首長可以政治任命,但三級機關卻遭到反對?標準在哪?
反對三級機關首長政治任命的人主張,三級機關只是執行部會決策,說穿了就是辦事的人,不需要跟執政黨共同負擔政治責任。一位不願具名的學者認為:「政府為何要有強大的三級機關?這種遠離政治指揮系統的組織設計,是因為政策執行本身沒有太多政治爭議,也不應該需要太多政治考量。」他擔憂修法若通過,政務影響執行細節,未來三級機關首長是不是得和執政者到處跑選舉?
然而,施能傑並不認同三級機關僅有執行功能,他認為許多政策都在三級機關成形,部會僅是蓋章通過:「你檢視台灣所有的部,大部分的部把責任都交給三級機關,『部』經常是空洞化的。像是健保政策是在哪裡發起?很多執行面、政策面都在三級機關,錢跟人大多也放在三級機關。」他的論點是,負責重大政策制定、擁有龐大預算的單位,首長的位子是不是該由政務官擔任,和政府同一陣線呢?
對於三級機關有沒有政策擬定的能力和權限,政治大學公共行政學系副教授蘇偉業這樣認為:「我們無論在法律上,或實際操作上,都沒有明確區分誰是執行機關。就算是執行部門,也一定有部分的決策權。」
實際上,三級機關的執行成分雖高,但也不能說完全沒有政策制定功能。不同三級機關的性質也相當不同,前衛生署長楊志良反對擴大政治任命,但建議即便要擴大政治任命,也要評估該機關是屬於政務性質或事務性質。像是鐵路局、民航局等與政策方向無關的,就不需要動用政治任命。
依施能傑的說法,適用雙軌制的機關有兩個條件:預算龐大,以及有重大決策權。「重要的職務,安排信得過的人選,應該會比較好辦事」,這是無論政府或企業領導人都期待的狀況。只是,與其片面調整政務職位,更應該通盤檢討人事制度,才能帶來更深遠的改革。

【專訪】施能傑談三級機關首長雙軌制爭議

人事行政總處人事長施能傑。(攝影/吳逸驊)
人事行政總處人事長施能傑。(攝影/吳逸驊)
Q:以前政府上任,只有一級機關(五院)及二級機關(部會)首長會政治任命,為什麼現在連三級機關都要政治任命?
A:我們的政府,是由政務體系
指制定政策,而且必須為政策負責的一群人 。
領導常任體系
由公務員、約聘僱組成。
台灣雖然民主,但政府的人事制度從來沒有重新思考:台灣從威權變成民主政府,需要什麼樣的政務體系?在政黨高度競爭的情況下,你的政務體系難道還要跟以前從來不用改選的威權時期完全一樣嗎?這是我們現在做這件事的初衷。
台灣政府永遠在輪替,這些人民選出來的行政首長,需要什麼要的班底來協助他、執行他的政策?
我們來算一下,一個由選民選出來的總統,有多少人可以幫他完成政策?其實不多。所有的部會,都只有一個部長、一個次長、一到兩個政務次長。不論大部會或是小部會,都只有3、4個人要領導下面的文官體系。
台灣是總統制,所以總統需要一票人,來執行他的政策。對總統來說,如果要執行選舉的政見,只能依賴行政部門。這些行政部門,不只要聽總統的,還要努力說服國會、跟民眾溝通,都是很耗人的事情。所以總統制的美國,是高度政治任命的,絕對不會有孤伶伶3個人去領導所有人的情況。我的論點是,在支持政黨政治,特別是責任政治的情況下,政府是需要有較多的政務人員,不能像現在這麼少。
Q:如果三級機關的工作是執行部會政策,那首長是否是政治任命,真的有那麼重要嗎?
A:台灣中央政府的運作跟美國比較像,很多重要政策並非由部會在做,而是交由部之下各式各樣的三級機關。舉例,健保署在衛福部下面,一年光健保的收支就高達上兆元。
你檢視台灣所有的部,大部分的部把責任都交給三級機關,部經常是空洞化的。像是健保政策是在哪裡發起?很多執行面、政策面都在三級機關,錢跟人大多也放在三級機關。三級機關一年的預算可能高達上百億,但部可能沒多少錢。你看衛福部大部分的事情都交給健保署、食藥署;經濟部做什麼事情都是依賴工業局、國貿局、中小企業處⋯⋯。
美國重要的職位都是政務任命,不只機關首長,甚至連部分司長都政治任命。我們務實的判斷,台灣不可能接受這樣的狀況。所以逐漸從以前完全不給政治任命的空間,慢慢拿一部分的空間。現在台灣任何執政的人進來,重要的職位都沒有機會用自己的政務團隊。政務團隊之間的理念會比較接近。倒不是說政務一定會和常務對幹,而是溝通的方式,因為畢竟政策永遠是價值的選擇。
這次民進黨政府的出發點是建立體制。政黨政治下沒有人會永遠執政,如果大家有共識,誰上來誰用這套機制。這套機制目的是為了支持現在的政府體制能夠更落實責任政治。
Q:公務員能當上首長的機會因此變少了,會不會打擊文官士氣?
A:過去的時代,政務官是由文官一路升遷上來。以前一路做到三級機關首長,如果做得很好,還有機會當常次、政次,甚至當到部長。
現在這個議題出來後,確實會衝擊到文官升遷,但不能解釋成影響文官專業。因為文官真正的專業應該是:不管老闆是政務還是常務,只要老闆交代政策方向,文官就要進行細部規劃,和老闆分析政策優缺點。最後的選擇權一定是老闆,老闆的選擇,老闆負責任。
Q:目前大約有100多個三級機關(70多個機關,加上其他機構),有25個可以採雙軌制。請問這個數字是怎麼來的?哪些機關會被認為適用雙軌制?
A: 實際上也不一定會到25個。目前三級機關有70幾個,加上機構有100多個。我們拿了差不多五分之一左右。
當我們在設定25個時,只是差不多抓一個數字,並不是真的那麼科學。只是要強調:我知道不能把比例放太大。抓出這個數字後,再來決定說誰要進來,誰不進來。
這些三級機關適不適用雙軌制有兩個指標:第一,負責重要政策;第二,掌握龐大資源。因為總統或院長需要依賴這類型的單位,才能產生領導力。只是這個數字裡面,會不會包括執法情治部門?這個問題高度政治性,我們還沒有做最後確認。
Q:美國有許多首長職務需要國會同意才能任命。如果這次修法通過,我們也會有國會把關的機制嗎?
A:美國很多部會首長的任命,需要議會行使同意權,但我們的憲法並從來沒有這種要求。
但不要忘了,最後這些都會入法。目前大致上說有25個機關,但至於是哪些機關會用政務,還是需要立法院同意。立法院說可以用政務,他才可以是政務。只是目前國會對個別人選不行使聽證權
Q: 很多人批評這就是政治分贓。
A:有人擔心說,政黨政治一定都會有任用私人。川普就是典型的例子,他連女婿都不避諱(
美國總統當選人川普,任命女婿庫許納擔任總統資深顧問
)。
我覺得台灣的民主政治要慢慢成熟:所謂的政務體系,就是由選上的人基於各種理由找了一票人來。這票人如果做不好,就走人,連被選上的首長都要走人。
你說這叫不叫分贓?分贓這個字眼在台灣是非常負面的。我會說是「一朝天子一朝臣」。這批人做得好或不好,我覺得都要給任用的人機會,不要先質疑他,你就讓他做做看。
有沒有可能是為了鞏固自己的樁腳?我不能否認這種可能,但我相信民主制度裡的總統或行政院長,他們也都知道一件事情:他如果任用完全不行的人來擔任這個職務,簡直是拿石頭砸自己的腳,因為責任是大家一起扛。
但我們傳統上就認為政治是骯髒的。反過來想,由於過去政務體系的空間太壓縮,所以政務首長就只好玩弄文官。因為他一定需要有人來協助完成政策,但因為沒有這種機會,所以他只好在進入政府後換掉文官,這樣反而不好。
如果說法律上要不要限制怎麼任用,我覺得有點不切實際,但利益迴避、三等親這就一定要規範。
Q:地方政府應該也贊成擴大政治任命吧?未來會推到地方政府嗎?
A:我不會鼓勵地方政府使用這套,因為台灣的地方政府更不受信任。我務實地講,我對中央政府有一定的信任感。不論哪個政黨執政,中央政府還是受到外界的監督,不論是媒體還是立委,不太可能亂搞,但地方就不一樣了。
所以我們在設計這套制度時,並沒有想要適用於地方政府。如果你問我,現階段真的是不宜。我相信很多民選首長聽到這個辦法後,會覺得很棒,但他背後覺得很棒的原因,可能跟我們的初衷不一樣了。中央政府比較可能用原本的概念來執行它。
但是,現階段地方政府也有政務首長,台北市局處首長本來就政務任命;而基隆因為不是直轄市,所以只有二分之一局處首長採政治任命,就算全部的局處首長都是政治任命我也不會反對,只是局處首長再往下就不應該採用政治任命了。
Q:未來會想推動高級文官制度嗎?
台灣的高級文官應該要有一套招募方式,這跟競爭力有關。現在的高階主管,就是一路爬升,要爬很久,薪水也不會比較高,完全沒有激勵作用。
高級文官制度,是把這群高級文官當成一個獨特的團體,會有跨部會流動的任務, 這樣才會成為通才。因為現在逐步爬升的制度設計,被抱怨太「專」,會有本位主義,原因就是這些人沒有機會流動。
如果把政府人事結構看成金字塔,最頂端是政策方向、政策領導力;頂端下面有一群人,需要把政策轉成有效的計畫、有效的管理方式。我們過去花太少資源去培養這樣的人。但這是一個重大的人事制度變革,屬於考試院範疇。
如果有高級文官制度,三級機關首長就屬於這個體系,除了政治任命的五分之一,其他五分之四就可以採用高級文官制度。
(採訪/何榮幸、林韋萱,口述/施能傑,整理/林韋萱)
誰讓台灣公僕變庸才?

誰讓台灣公僕變庸才?

載入更多文章