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【投書】以和為貴的文化,考倒了公務員改革

編按:「誰讓台灣公僕變庸才?」系列專題於9月22日刊出後,淡江大學公共行政學系副教授黃一峯針對公務員考選及考績制度給予回饋。黃副教授專精各國人事制度,現為行政院公投審議委員會委員、行政院人事行政總處法規會委員。以下內文摘錄自黃一峯的第一人稱口述。

台灣每年大約有70萬人在準備公職,考選部的資料顯示平均每人要考3.5次才能考上高考。由於有這麼多人考試,所以有分試(分階段篩選)的必要。台灣曾經推行過高普考分試制度,但兩階段都是筆試。後來大家認為沒有篩選效果,還不如放棄分試制度。
為什麼兩階段考試都是筆試,而沒有採用別種考試方式呢?當初考選部本來也想過要透過不同考試方式做篩選,但為了要維持公平,所以只要有可能讓公平受損的方法,都無法採用。
舉例來說,歐美跟台灣許多企業都使用人格測驗在挑人。可以藉著人格測驗的統計,分析出來什麼樣的性格適合哪一類的工作。但為何國家考試不能使用人格測驗?因為,發展一項人格測驗或是性向測驗,需要很大的成本。假設題目需要100題,就需要高達10萬個樣本以建立常模跟信效度。
而且依據現行規定,所有測驗題本在考完試後都要公告,這就導致了題目只能使用一次的情形。你會想說,可以不要公告嗎?其實公告跟不公告結果都是一樣的,補習班會設法動員人力將題目背出來的。

補習班這樣教出公務員

假設說這個測驗有100題,補習班只要派10個學生,一人背10題,就全部流出去了。通常心理測驗、性向測驗不會讓你知道題本,因為有人會拿題本練習。像是智力測驗,練習多了分數自然就高。
這套題本費那麼多力氣去設計,但是補習班一下子就把題本弄出去。而且補習班中還有專家會告訴你每一題要怎麼解,哪幾題是屬於什麼構面?再怎麼精密的題目都馬上外流,下次就沒題目可用。加上,我們考選部絕對沒辦法每年發展一套新的考題。也因此,我們的考試就只能維持申論題。
補習班的興盛,和考選部當年的政策也有關係。
當今,出題老師的專業倫理很嚴謹,不至於會有徇私苟且的現象。但是在早期,筆試要看出題者是誰,也有運氣成份。早年能命題的老師少,只要是政大老師出題,政大校友就考上一堆人,台大人就吃虧了;台大老師出題,政大就上榜得少。考選部也知道這樣的情況,所以就開始建立多元題庫,解決上述問題,提高公平性。
然而,多元題庫更助長了補習班的力量。以行政學來說,坊間最推崇的幾本教科書。補習班乾脆幫考生集大成,只要這一大本背完就能應考了。這種方式就助長了補習班高度影響考試的錄取與否。
我們也知道歐美的考選方法很進步,也曾經想引進部分方法,但坦白說很多時候是失敗的。比方說口試的方法之一「團體討論」,就是根據所謂的 Leaderless Group Discussion(LGD)設計的,作法是一群候選人進來開會,討論一個議題,每個人提出自己的方案。有時候需要爭取別人的支持,有時候要扮演折衝協調的角色。
整個過程,口試委員只在旁邊觀察、紀錄,並不提問題。考完之後,再分別針對考生的組織力、決策力等面向加以評分。這樣的作法在外交官特考、商務人員特考,以及國安人員特考都採用過。
我私下問了一些認識的學生,他們說當第一階段公布,榜單就出來了,考生彼此就會知道誰進入第二階段的口試。由於同個補習班都會認識,補習班就會輔導學生採用某些策略,聯合把不同補習班的考生封殺。

英國人如何判斷考試效度?

那麼英國的狀況如何?在英國文官快速升遷(Fast Stream)制度中,除了集體討論外,還有「籃中演練」和個案分析等方法。
「籃中演練」的「籃」指的是主管桌上的「公文籃」。籃中演練是一種測驗方式,指的是模擬主管會遇到的文件或狀況,看考生處理得好不好。「個案分析」是假設你面對一份報告,你如何摘要、簡報,這是身為幕僚需要有的能耐。
快速升遷考的是英國的「第七職等」(Grade 7),相當於我們的「科長」。英國非常重視科長級的主管,因為所有政策執行都落在這一層級。第七職等每年有1萬5千人左右報名,只錄取200到300人。第一階段的 Qualifying Test(QT)採用電腦測驗,就刷掉了快1萬人,後面的測驗也進行好幾天,分很多種類測驗,包括公文處理、個案分析、集體討論等科長會遇到的工作內容。
快速升遷考試在1949年開始時,必須考7天,還要把考生帶到鄉下的古堡裡考試,所以也稱為「鄉墅測驗」。這些人在剛考上時,稱為「行政見習官」(Administrative Trainee),計畫在3年內可以升為科長。
有一個很有名的研究,分析考上的行政見習官後來怎樣了。這個研究的幅度跨越30年,比較當時錄取者成績的高低,跟後來成就的關係。後來發現考上時分數高的人,升上常務次長的比較多;分數低的,則有較高比例停留在科長或資深就退休了。這表示,這個考試確實可以判具有預測效度,可以判斷未來人才的表現。

問題就出在我們的文化

但是台灣沒有考試預測效度的研究。原因正如你們另一篇文章〈75%公務員的考績都是一樣優秀的甲等,你相信嗎?〉所寫,我們的考績無法真正反映績效,75%都是甲等,這樣要如何判斷公務員表現的好或不好?
今天如果在企業,主管可以分配7個甲等名額,但判斷後只打4個,是很可行的。因為可以留著3個名額的額度,看別的場合當獎金發。但在政府機關,如果可以打7個甲等,主管絕對會把甲等名額用完
公務人員將連續多年拿甲的同仁稱為「鐵甲武士」,多少帶有謿諷味道。 這也顯示只看一、兩年無法確認公務員績效好壞,在75%規定之下,還能長期拿甲有可能才是績優的,因此考績改革應該考慮在甲等之上增列優等,但比例不要太高。
,因為沒用完,會被部屬罵是壞老闆。有的屬下會吵要甲等名額,甚至會有主管乾脆把自己打乙等,把甲等讓給那個人,我稱這個方式叫做「自殺式考評法」。
公務員的文化並不鼓勵人追求展現績效,而是強調人和為貴,所以表揚優秀公務員,對得獎的同仁來說是很苦的事情。舉個例子,我曾在某機關評選鼓勵同仁提出創意措施。我跟得獎者說「恭喜啊!得了獎還有獎金喔!」她笑一笑說,這是苦差事,因為2萬塊獎金一定不夠請客,可能還要倒貼4萬元請大家吃糖。對得獎的公務員來說,因為已經拿了「名」,膽敢再把「利」拿,在手上?這就是我們的文化。
然而,以和為貴的文化下,還是可以催出績效來的,但就不能使用西方的個人主義,而是強調凝聚力。我個人比較主張,應該拋開個人考評,盡量用團體考評。有績效再給團體獎勵,由單位自行分配。
在民國94年,現任銓敘部次長林文燦在人事行政局任職,提出了「團體績效獎金」。這筆獎金分為首長獎金、團體獎金及個人獎金,制度設計符合人資理論。
如果是在企業界,主管會把獎金差距拉大,以獎勵績效好的人。但在政府機關,主管的考量不一樣,有的會覺得你今年考績乙等很委屈,那我就拿績效獎金補償你。不然就是覺得,大家都不要吵,把獎金集合起來,大家一起聚餐。所以後來人事行政局就認為,這些方法都違反績效獎金原則,哪有甲等績效好,獎金卻拿得少,乙等的人卻因為補償心態而獎金拿得多的道理?
後來,人事局就規定:第一,不能把獎金平分;第二,不能補償;第三,必須分成三級來給予獎金。但上有政策,下有對策。後來雖然有分成三級,但有的單位就訂成A跟B差5元,B跟C也差5元。
跟你們說明這些,是因為包括學者、實務界的人曾都想改革。但改革真的很困難,問題就出在我們過度講究和諧的文化。

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