誰讓台灣公僕變庸才?

我們需要什麼樣的高級文官制度?

高級文官制度主圖

公務員當久了,或許在特定領域很專業,但卻可能缺乏寬廣視野,以及橫向協調能力。建置「高級文官制度」或許是個解決方法……。 (以下是黃一峯第一人稱口述整理)

最近行政院通過把我國三級機關行政首長的任命改成政治任命,這對文官制度是相當大的改變,引發很多爭論。根據行政院人事行政總處的說明,擴大政治任命的其中一個理由,就是認為可以引進更多的專業人才。難道說我們現行制度就無法提拔專業人才嗎?
首先,我們必須了解為什麼針對三級機關首長任命方式進行修法。
二級部會的首長負責政策的決策,但真正落實政策的是在三級機關。三級機關除了推動政策外,還需要跨部(會)、跨中央與地方的協調能力。像是垃圾焚化的問題,除了環保署內部的工作外,也會與其他平行的部會、地方政府進行大量的溝通、協調、合作。所以三級機關首長必須是專業人才,但也必須是有寬廣視野的通才。
如何培養兼具專業和通才特質的文官?可以透過「高級文官制度」。馬總統的8年任內,考試院提過「文官制度興革規劃方案」。方案中有關於建置高級文官的議題,但至今沒有跨出任何腳步。
為什麼會有高級文官制度這樣的倡議?
我們現在所熟悉的文官體系,叫做功績制(merit system),功績制的好處是有恆常性,讓公務員不會因為政治變動或政黨輪替,使得例行工作中斷,讓國家的政務可以持續的推動。
功績制的精神在於,常任文官必須經過考試、確定能力後,才能進到政府機關來。進用之後,給予工作保障,只要沒有違法,不能隨意免職。所以公務員也是「永業制」,讓他可以安心的為國家工作。
但是,因為功績制逐漸擴大,使首長的政治任命權逐漸被壓縮,也就是說首長能任命的政務官人數很有限。現在各國有不同的政治任命範圍,以法國來講,司、處長屬於政治任命,司、處長以下才是常任文官;我國的制度和英國、日本比較接近,採用最少量的政治任命人數。
1978年美國「文官改革法」通過後,建立「高級主管制」(senior executive service, SES),之後許多國家也跟進建立類似制度。這個制度是源自於,當時部會首長上任後,只能動用一個政務次長和幾位機要秘書,首長未必能覓得他喜歡或適合的團隊。
經過長時間的規劃和研究後,美國把所有16到18等的高階職位合併成SES的職務,各部會合計約有6,500個。6,500職位中,允許10%的人不需要公務員任用資格,讓首長挑選需要的人才;剩下90%,則是從常任文官拔擢。這樣的作法,我認為是美國在政治上的妥協精神,一方面維持功績制的恆定性,一方面也給首長比較寬的任命權。
高級文官的建置和普通的公務人員管理是切割的。美國的人事管理局(Office of Personnel Management, OPM)的任務,就是幫總統安排人事。高階主管中若有職缺,統一交由人事管理局公告,不能由各部會自己找人。換句話說,高階主管的甄補
甄選和補充。
與任命權被總統收回去了。
SES徵才的流程是這樣的,當一個職缺只要確認,就作職缺通告,要讓各部會有興趣的人都知道有出缺。第二步,由資格審查委員會(Qualification Review Board, QRB)來徵集候選人資料然後審查。QRB會進行面試,再把名單提報總統,確定最後的人選。
更特別的是,SES的人是有任期的,可能是因為專案需要而接任,一旦專案結束後要卸任;或是說有固定期限,比方說18個月,到期就必須離開,基本上任期不會超過4年。
任期當中,高級文官的績效會特別受到重視。政治任命的SES並不像一般公務員有申訴機會,如果長官認為績效不好,就只能滾蛋。像是英國跟荷蘭就會要求高級文官簽訂「績效協議」,保證要達到哪些績效。
美國的SES有幾個設計重點。第一,SES的職缺,統一由一個單位管制。這表示SES是可以跨部會之間流通的人才。第二,這些高級文官的任命都是任務導向,所以要提出明確的績效目標:打算達成哪些成果?需要多少時間?這部分的要求和一般公務員不同,所以SES的績效獎金、俸給也必須和一般公務員不同。

高級文官制度,台灣推得動嗎?

我國的公務人員制度,比較屬於專業導向,將公務員分成不同「職系」,代表不同的專業,比方說經濟部的公務員以經建職系居多;財政部是財稅職系;內政部則有民政職系。
我們以高考為主要專業人員來源。大學畢業以上可以考高考三級,考上後從6職等做起;碩士以上考高考二級,從7職等做起;具備博士學歷可以考高考一級,從9職等做起。但9職等到14職等,就完全只有內部晉升,不再有人透過外補(考試)進來。
這會造成幾乎所有的公務員,都只能在固定職系逐漸升遷。在一個職系中待太久,就很難跨職系任用。雖然像是一般民政或人事職系,可能會在不同部會中輪調,但這些人雖然去了不同部會,但也都是做原來熟悉的人事工作。
然而,三級機關的重要性在於政策執行,面對快速變化的環境、複雜的民眾需求,三級機關的高級文官就需要高度的協調能力,包括跨部會之間、中央與地方、地方跟地方間的協調。這也是為什麼三級機關的高級文官需要有通才的視野。
如果公務人員只在某一個職系中歷練,的確會增進專業;但是長期專業分工下來,他的整合、協調能力就可能受到限制。
我們的公務人員任用法規定12職等以上的公務員,可以不用受到職系限制。也就是說,我們在制度設計上,也鼓勵12職等以上的人成為通才。但實務上可不可能呢?我們很難把內政部的民政司長,調到外交部擔任北美司司長。我們會覺得你搞民政的,怎麼可能懂外交呢?同樣的,也不會把北美司長調去經濟部商業司。
問題來了,因為升到12等的公務員,雖然有足夠專業,但也因為過度專業,無法在部會間調動。所以要培養專業通才,我認為要從9等科長開始培養,讓他們可以跨司、處磨練。
從這個角度來看這次三級機關首長任命雙軌制的議題,如果我們能適度引進外部人才,提高外補的名額,對於機關的活化應該有所幫助。但是,為了排除政治分贓的可能,有幾點應該考慮:
第一, 限制政治任命的比例。 像是美國限制10%的SES可由政治任命,同一部會中不能超過40%的政治任命。
第二, 建立遴選制度。 美國、英國有嚴謹的遴選制度。但也有人認為,就算我國有遴選制度,也都早已內定人選,其他人都是陪榜的。根據過去經驗,這樣的情形確實有可能出現。但是,如果真的要放寬政治任命,就一定要建立把關機制,至於能否落實機制,就是另一個問題了。
第三, 設置單獨的人才管理制度,促成高級文官的流動。 目前高級文官的任命權還是在行政院長,但多半會尊重部會首長的提議。但部會首長很難考慮部以外人才,因此無法讓文官成為跨部會人才,所以我認為還是要由行政院統籌管理比較適當。
第四, 訂定績效管理制度。 我們可以參考英國和荷蘭對於績效管理的作法。高級文官的績效與一般公務員不同,也因此該有不同的敘薪,以現行的俸表,可能不足以吸引適合足夠的人才,所以需要另外設計俸表(薪水標準)和獎金制度。
三級機關首長任命議題,反映了台灣高級文官人才競爭力的問題。必須建立高級文官制度,才能為國家引進比較多的人才,也並且避免大家擔憂的政治分贓。
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