台灣海洋管理癥結:政治凌駕專業

被打上岸的龍王鯛、被盜採的珊瑚扇、被消防員吃掉的綠蠵龜,接連三起悲劇,彷彿替台灣海洋保育敲了喪鐘。我們來到澎湖,卻聽見第一線官員許願「龍王鯛的事發生在這就好了!」

什麼樣的體制,讓基層需要靠危機才能盼來轉機?我們跟著漁民、警察、公務員、民意代表腳步,在熱血之外,看見的是螳臂擋車,以及背後真正的危機:原來將碾碎他們的,不只是不法漁民⋯⋯

67歲的黃福龍,在廟埕上拉起上衣,是一道長長的疤
「肝癌啦,」講話的是他40出頭的兒子,烏崁社區發展協會會長黃健忠、民進黨澎湖縣黨部主任委員。3、40年打漁生活中,黃福龍捕的龍蝦曾多到連肉都不想吃,海參端上桌,孩子會撇頭。
身體的病痛也是當時留下的。為了抓龍蝦、石斑,黃福龍咬著軟管、靠船上同夥「打」空氣潛下海底。「所以我跟他們說,長大不要再做這個了啦!」黃福龍看著黃健忠說。
烏崁社區的這對父子是澎湖的異類,他們把社區港口外圍起來,禁止採捕,成為澎湖第一個自發性的海膽保護區,放流一千個馬糞海膽苗作為產房,自稱「澎湖第一膽」。
海膽近年幾乎跟澎湖觀光畫上等號,海膽蓋飯、炒蛋、沙西米,很受歡迎。每年開放採捕的日子一到,不用3天,尋找馬糞海膽幾乎等同大海撈針。因此,每年海膽的數量都會點燃觀光發展、生態保育、漁民生計等論戰,一個物種成為澎湖在地發展、海域管理的縮影。
在烏崁,漁民發起成立保護區,讓撿海膽維生的漁人當巡守隊隊長。他們打什麼算盤?

政府不管,漁人變保護區巡守隊長

左起黃福龍、黃健忠與洪明廉。(攝影/王文彥)
洪明廉叼著煙走來、防寒衣一路都在滴水。這個季節,他以撿拾海膽維生,一個下午沿海作業回來,「5個,就5個而已,」他瞇起眼回憶著以前上百顆起跳的成績。
他當巡守隊隊長,是因為嚥不下這口氣。
以抓魚、撿螺、撿海膽為職業的他,氣得不是政府的管制,是氣政府不管。
「一開放就都是一窩蜂大家抓,等到第3天,那種靠裝備的,就從深的把海膽抓起來了⋯⋯這幾年下來(海膽)都沒有時間產卵、都還沒有肥,就被抓走。」撿海膽的不只是漁民,還包括出海休閒、賺零用的人,不懂得生態,只懂得不要放過一顆,「要禁止揹氧氣筒(採捕),他們不是靠這種生活啦,」黃健忠補充。
「生氣有什麼用啦,跟農漁局局長反映了兩三年啊,他說會來抓、會來抓,結果都沒有!」洪明廉說,「今年開始在注意,但是已經來不及了。」
在他心中,禁捕政策,對海來說是進補,「這一塊(海域)就是把它保育起來啊、自然復育啊。」15年前同樣海膽量少,但採取適當的捕撈方式與保種後,數量還是會回升,又肥、又多,才真正賺錢。
一旁,經驗更豐富的黃福龍表示,一樣的情況發生在海參、螃蟹,尤其是3、4月的第二漁港邊,「每個(抓起來的)螃蟹裡面都很多卵啦,那個應該是不能抓哎!」
「法律有規定,啊政府都沒有在實施,怎麼會不滅種咧?」每每談到漁撈的管制,第一線總說民意代表的電話讓他們「有法難罰」,眼前的兩位漁民不滿的卻是執法不嚴,而這些意見沒有民代幫忙打電話。
「真正的漁民都知道,(海裡)沒有東西了,」黃福龍用村子裡最後一艘船為例,兩人出海一晚,「你猜捕到多少回來?」他表情近乎戲謔,後又仰頭看天。
「一條啦!說了你都不會信啦!」他面無表情地看著我,頓了幾秒之後再重複一次,「現在政府如果沒有推動保育,漁民可能就不行了,他沒飯吃啊!」
海裡無魚人人皆知,但在烏崁,年輕一輩卻能推動保護區,因為社區已經慘過一個世代。
採訪過程,每班軍機、客機的起降聲都能壓過談話,加上一旁的納骨塔、海水淡化廠、瓦斯分裝場。當地人說,上一輩的人太不團結,整個社區又小、又老、又弱,下一輩看在眼裡,想要回家生活,只能圈地養海,試著一搏。

出海要申請, 海洋國家公園警察靠臉書辦案

黃福龍可能沒想到,離他約35公里的東吉嶼上,他理想中嚴格執法的警察真實存在,但領頭的小隊長,卻可能成為今年澎湖考績最差的警察。
一上岸便看見他,南方四島國家公園警察蕭再泉,正搭著老漁民的肩,勸他賣網。
「我去幫你找人來收啦,好不好?你年紀也到了,你還有一家雜貨店啊!」蕭再泉說,他跟一旁的保育志工陳盡川討論,哪裡找買家、如何募款買下阿伯的網。他們曾募到30萬,收購另一批漁網。
這不是「警民」第一次聯手收購漁網,為了鼓勵漁民轉型,停止在國家公園內使用被禁止的底刺網,陳盡川等人曾募到30萬用來收購漁網;同時,他們也號召保育志工,在海上舉報不法捕魚行為,自發地在國家公園海域設立公錨,不讓船隻傷害珊瑚。
我們跟著上船,加入志工與國家公園警察第一次的聯合巡邏。
你有我的臉書嗎?」蕭再泉一手拿著大聲公,一邊將傳單用竿子遞到休閒小艇上。他開始宣導政策,講述「種原庫」的概念,如果海流交匯的南方四島能夠成為種原庫,左手賺進觀光財,右手還可賺進外溢的漁獲,前提是除了傳統漁民,其他捕撈都必須禁止。他提醒對方加他臉書,因為「我才可以私訊你海域圖啦!」蕭再泉提醒了3次。
對蕭再泉來說,臉書是在3萬6千公頃的南方四島海域,佈下法網的工具。
他有3千多個臉書好友,透過臉書不只是讓漁民知道執法決心,也讓漁民成為他的情資網,根據情資調整出海時間:白天查炸魚、晚上查電魚,傍晚跟清晨是違法放網的時機,他曾連續3天半夜摸黑出海埋伏。他的臉書發文就跟警廣一樣,留著他的電話,是要大家看到違法就告訴他。
一個非東吉嶼出身的國家警察,在世代捕魚的南方四島海域要禁止捕撈。「他們跟我說,『海沒有蓋蓋子,為什麼不去跳一跳!』」蕭再泉笑著搖頭,叫他跳海、看他笑話的大有人在,還有村民再三要求他,抓外面的人就好,自己的人不要管,不然小島上的居民要怎麼生活?
「管,當然是為他們著想啊,他們子孫才有魚抓啊,不為他們想,當然就是讓他們去抓吧,抓一抓沒魚也沒關係,我又不是靠那(漁業)賺錢的,在房子吹冷氣、領薪水,多好!」
蕭再泉一年半前被調來澎湖,一開始負責處理中國漁船闖入海域的案件,接著是炸魚、電魚、毒魚、流刺網,按照對當地影響的嚴重程度,一步步著手。於是當地漁民對他讚賞有加,成為臉書好友,也一步步擴大他的情資網。
他甚至靠著臉書,讓海巡署派出巡邏艦。一張二十幾艘中國鐵殼船進入南方四島海域的照片,自從蕭再泉貼到臉書,連總統府都看見了。過去,海巡署因為天氣因素、油料控制等因素,不會派船艦巡邏,但是蕭再泉幾次貼出中國漁船照片後,現在海巡署在南方四島海域,開始進行預防性的「超前部署」勤務,「海巡署說,不能再讓蕭小隊長拍到(中國漁船)。」
臉書,是他帶領兩名員警巡守3萬6千公頃的最佳戰友。他曾經從臉書好友徵得空拍機器,監控海域,也透過自己的人脈網調來潛水用的防寒衣,看到疑似咬管潛水捕魚的漁民,他也跟著下潛,在水面下蒐證。
「臉書給你的,是不是比上頭給的更多?」我問。
蕭再泉愣住,笑一笑。在地人都知道,身為海上國家公園警察,蕭再泉如果要出海,需要向上提出申請,油料有限制。甚至,因為防寒衣尺寸太小,蕭再泉必須從本島調借,即使有磨損、尺寸過大也得穿。
一年半前被調來南方四島的蕭再泉,本來信心滿滿,認為管理海域並不難。他自製漁船圖鑑,把海域中出現的每艘船都拍照記下,包括漁法、船長、聯絡方式、犯罪紀錄等。這是他在墾丁後壁湖練就的本領之一,在那裡,他面對的是近兩百艘在地漁船,面對的是對生命的威脅,「他就說,『小隊長,現在槍很好買喔!』」蕭再泉回憶。
當時,他為了協助在地的觀光發展、漁民生計,一邊從新台幣3千、9千、1萬5千開始勤於開單,一邊找來學者傳授,邀請飯店業者、觀光業者、漁民一起觀看國外保護區的影片,凝聚當地共識。國家公園看到了成效,順勢把35公頃海膽保護區劃大成186公頃的保護區,蕭再泉則在7年內,開了兩百多張的告發單,確保正向循環。7年過去,原本無魚的洩氣國家公園,成了2萬顆海膽的家。
同樣的經驗套用在南方四島,嚴格執法之後,當地的延繩釣漁民因為少了中國漁船、底刺網捕撈的影響,七位數的年收入再翻一倍。現在,登上東吉嶼的釣客兩年成長一倍,觀光客從4千出頭,成長到1萬7千人,東吉嶼開始出現年輕人,做起小吃店、民宿的生意。
身為海上國家公園警察,蕭再泉如果要出海,需要向上提出申請,油料有限制。他曾經遇上執法的船被調往他處的情況,「警察沒有船,是把我們斷手斷腳了啊!」(攝影/王文彥)
他曾經遇上執法的船被調往他處的情況,「警察沒有船,是把我們斷手斷腳了啊!」蕭再泉明白,只要出現執法真空,漁民不會把他們當真,幾天後他忍不住在臉書發難,希望改善現況,卻換來兩次申誡、要求他自行申請調職的結果。
「以前在墾丁也一樣,我也拿過(考績)乙等,現在有臉書了,沒關係。」擔任小隊長的蕭再泉笑笑說,基層員警的好處是「無欲則剛」,已經到小隊長了,未來已沒有升官的可能,而且他也不看重名利,「我現在只求留下一個紀錄,讓台灣後代認為漁業資源是有希望的。」「帛琉總統來,(馬總統)還跟人家說你們做得很好,我們要效法。哎,帛琉多少人,我們多少人?2千3百萬人的國家做不出一座成功的(海洋)保護區?」
他知道自己是體制中的異類,曾經讓他看見希望的後壁湖,如今讓他認清現實。
自從蕭再泉被調走之後,「樓塌了。」花了7年建立的保護區,2萬個海膽早就不再,即使是國家公園警察隊,生態管理也不是他們的首要業務,執法重心端看每一任主管,「人治不是正常的,應該要有正常的制度⋯⋯我在後壁湖那邊做海域是多做的啦,我們的長官都認為我們的工作重點在陸域,海域裡的,你做,又沒有人看得到。」

海洋管理留白,缺乏專業專職執法單位

「現在台灣海洋保育這一塊,沒有一個專業、專職的執法單位,」擁有20餘年海岸執法經驗的蕭再泉指出,南方四島國家公園有3名警力,但在國家公園之外的澎湖海域情況更糟。主管的是縣府農漁局,但執法卻委由以查緝走私、維安為主業務的海巡署,「農漁局說他沒有人,海巡署說這不是他的主要業務。」
結果是:「澎湖其實有3、40條關於海域管制的法令,但都沒有執行啊!」海洋公民基金會執行長翁珍聖說。
「所以大家才會推海保署,讓他有個專責單位,」蕭再泉說,「沒有專才的話,在領導海洋公園這一塊,是一個大問題。」
台灣不是沒有專才,只是當政治因素凌駕專業時,連專才也成了擋車的螳螂。曾獲公務人員傑出貢獻獎的澎湖縣前水產種苗繁殖場場長張國亮,就是一例。
兼具養殖業者、公務員、中央學術研究經驗的張國亮認為,除了執法、保育等節流面的政策,台灣更應該從「社區發展」角度,做到開源。「不讓他們(百姓)有飯吃,什麼政策都沒有效!」
烏崁的自主管理、蕭再泉的嚴格執法,在張國亮眼中都只是有效管理的單一面向,如果政府不願承擔,一切只是白作工。
他以種苗放流為例,要放海膽,就要挑最適合海膽生長的區位,但是包括基本的環境調查、海膽的長期追蹤,加上放流後在地區民的管理、持續嚴格執法,甚至在當地發展產業,促成人口回流與產業轉型等,都需要跨部門的共同合作。
8、9年前,他們曾把以上的想法製作成圖表交給縣長,卻與後來一本關於全澎湖各海域最適種的調查報告,一起被晾在一旁。供種苗放流選址的參考與科學數據,比不上長官意志以及民代電話。
張國亮曾經試著用種苗場做示範,與社區沙灘結合,讓一間種苗場兼具教育、觀光、育苗三種功能,並以此拿下國家貢獻獎。只是後來種苗場尋求BOT經營,傳出得標者試圖以種苗場名義蒐羅魚種轉賣海外,張國亮只能自願降調,避開親手毀掉心血的無奈。多次向上反應政策錯誤的他,與蕭再泉一樣,成了長官的眼中釘。
現在的張國亮,從九職等的場長變成大學裡的技正,用有限的資源在校園裡帶學生繼續做復育,只是為了證明,澎湖能做到什麼。
有自發保育的社區、有堅持的執法人員和傑出公務員在第一線找解方,近來,中央其實也想提供澎湖子彈,4年共1億2千萬。
由漁業署規劃,結合學界、政府、社區、學術的「栽培漁業示範區」,曾選定澎湖為全國5處可能地點之一,要以1億2千萬打造全國第一個示範區,從物種放流開始,追蹤研究、結合社區發展,連續4年試著讓在地社區永續經營海洋資源,創造就業、吸引人口回流。
但在決選評估階段,澎湖縣府卻回覆拒絕,表示意願不高。
「在地意願,是(決選時)非常重要的因素。」行政院內部人員說。計劃最終由相對積極的新北市卯澳灣雀屏中選。

不全的體制,第一線公務員成了眼中釘、螳螂臂

擁有一座國家公園、世界最美麗海灣的澎湖,其實就是台灣海洋管理的縮影,當海洋資源管理與保育的權責散落在不同部會,不屬於任何政府部門的專責,第一線的公務員只能兼著做。(攝影/王文彥)
擁有一座國家公園、世界最美麗海灣的澎湖,其實就是台灣海洋管理的縮影,當海洋資源管理與保育的權責散落在不同部會,不屬於任何政府部門的專責,第一線的公務員只能兼著做,看不見的海底保育,成為順便,一切只能靠熱血。
台灣許多海洋管理專才,因為制度的缺陷,如同張國亮、蕭再泉一般,成了試圖擋下龐大政府體制的螳螂臂。
危機已經為烏崁帶來轉機,進行中的推動海洋政府部會設立,能不能反映出台灣各地自主淨灘、社區管理所代表的民意?長期奔走產官學間的翁珍聖認為,「聰明的政治人物,應該站出來,做反映民意的那一棒。」海洋管理機制能否納入地方社群、專業、人才,讓管理到位、並切中地方需求,也成了政策成敗的關鍵之一。
如果烏崁社區廟埕上的「澎湖第一膽」,是一個世代衰落後逼出的故事,作為海島子民的我們也都該想想,我們究竟是學到教訓的世代,還是那個在社區隔壁建造納骨塔、海水淡化廠、瓦斯分裝場,捕完海產又賠本毀根的那一代?