金門軍管地爭議

軍人走了法師來了 金門說好的還地於民呢?

過去,金門因「戰地政務」,民間土地被國防部大舉徵收占用,近十多年來,隨著兩岸戰火煙硝漸散,開始「還地於民」,但返還過程亂象叢生。去年底,多數台灣民眾都聚焦在即將來臨的總統大選,遠在國境邊陲的金門島,又意外被一座「法寺」再掀起陳年土地傷疤。

位於金門金寧鄉西堡村的「虎威山二營區」,在1949年前為鄰近村落祖墳用地,自1949年起,即被陸軍金門防衛司令部(下稱金防部)選定興建碉堡。2013年,在「金馬還地於民」的運動浪潮下,金防部將該土地發還予金門縣政府。當土地遭占用多年的居民,正擬向縣政府申請返還土地時,卻發現台灣本島南部知名宗教團體「朝陽功德會」,早已搶先一步向縣府以「綠美化」之名承租土地,伐林整地,似有預備興建宗教設施的跡象。
去年12月26日,十餘位西堡村民發動金門少見的抗議行動,要求縣政府終止租約、停止破壞林地。「我們家曾祖母的墓、往上追三代的祖墳,都在這一帶。」走在光禿裸露的山坡地上,西堡村民蔡建偉難掩憤怒。蔡建偉說,鄰近各村都有居民家族墓地位於此處,「過去軍管時期,我們只能在營區門外遠遠遙拜,現在軍人走了,祖墳卻被出家人的怪手破壞!」

以綠美化之名租地建廟? 出家人的怪手大舉伐林

走進虎威山營區,一片看似平凡無奇的山坡地,卻如層層複寫著金門半世紀以來「軍民共治」的歷史記憶。被怪手強力整平的黃土地上,散落著清代先民的墳墓碑石,當中混雜早年軍方拆卸民宅建材打造的碉堡基座;一旁的矮牆上,仍留著部隊打靶的子彈痕跡。
但只要有膽子稍大的訪客,願意走進棄置的防空洞內,就能看見工整嶄新、來自朝陽功德會的「萬壽法喜」猴年春聯,洞內清掃整潔,儼然已是避世修行的最佳場所,自然讓仍在申請「還地於民」程序的居民十分不滿。「我們還傻傻跟軍方申請返還土地,還不如法師聰明,直接來佔地為王!」蔡建偉諷刺地說。
西堡村村民蔡建偉(左)正在紀錄被砍伐破壞的現場。(特約攝影╱王文彥)
為因應西堡村民抗議,12月26日當天,金門林務所來到現場實測伐木株數。統計結果,朝陽功德會砍伐林木面積為1.8公頃,按每公頃約1,180株推算,約砍伐2,124棵樹。更誇張的是,營區週邊原有寬度約5米以上的土壕溝,朝陽功德會卻將鄰近表土用以填溝,改變地貌,行為明顯已違反當初承諾的「綠美化」目的。
縣府秘書長黃景舜在縣議會答詢時指出,朝陽功德會向縣府承租該筆土地時,雙方簽有租約,目的讓朝陽功德會負責環境綠美化與整理。砍伐樹木被當地居民檢舉以後,將依違反都市計畫法開罰6萬至30萬元,並要求復植、做好水土保持,否則將連續處罰直至改善為止。黃景舜亦透露,去年8月時,縣府早已要求朝陽功德會停止整個開發行為,並檢討相關區域計畫,要等縣府再次發出許可,開發行為才能繼續進行。 
對於縣政府的回應,許多村民並不滿意,認為相關單位對朝陽功德會的違法開發行徑輕罰縱放。金門浯江守護聯盟發起人洪篤欽憂心,朝陽功德會若成功在虎威山建廟,將開啟新的「離島宗教圈地」模式:先承租公有地,以綠美化等名義整地,數年後再興建廟宇,將地目變更為宗教用地。
洪篤欽直指,朝陽功德會所在地、台南市楠西區大智山玄空法寺創辦人「全真上人」,與金門縣府、縣議會高層關係密切。縣長陳福海曾與全真合照,照片中全真端坐縣長寶座,縣長反而站立在側,「讓人搞不清楚誰是縣長!」議長洪麗萍也曾恭敬邀請全真「蒞臨議會開示說法」,關係密切。洪篤欽批評,縣民很難不懷疑,縣府、議會是有意相助,欲讓全真上人順利取得虎威山土地。
綠美化工作還未有成,就先砍伐樹木、減損了綠地面積,還引發違法爭議。面對縣民的指責與懷疑,縣長陳福海則在個人臉書上發表公開聲明,認定朝陽功德會的行為,確實與當初合約內容有所出入。
「朝陽功德會來承租時,告訴我,他們是真心想要奉獻地方。」陳福海解釋,朝陽功德會告訴他,有感於當地曾是橫屍遍野的古寧頭戰場,若能進行綠美化工作,「讓大家都願意走進來,讓民眾休閒。」租地契約中,僅同意砍除外來種銀合歡,但在功德會鑑界、調整林種綠化過程中,「(朝陽功德會)誤以為是雜林雜草砍除,才破壞了原有地貌。」
陳福海的回應,部份縣民依舊質疑。洪篤欽表示,由於縣府已強調「依法開罰、勒令停工」,虎威山一案短時間恐怕難再引起輿論關注,但金門浯江守護聯盟將與村民持續監督,直到縣府解約、退租、還地為止。
這一場開發爭議,已清晰折射出金門土地命運縮影。

軍方想要能不給嗎? 1/10金門土地有爭議

作為與台、澎歷史迥異的閩廈離島,金門土地制度可謂先天不良、後天失調,在戰前未經日本殖民政府的地籍整理,1949年後又長期籠罩在「戰地政務」制度下,土地登記資料多有混亂佚失。戰爭硝煙散去太慢,「上人」法喜卻又來得太快,近年熱門的「土地正義」口號,要如何在金門兌現,恐怕要比本島更加難上數倍。
戰地政務時期長達43年,不少土地與虎威山營地命運相似,在國共軍事對峙的氣氛下,金門瀰漫「反共防諜」的肅殺氣氛,居民幾乎無力反抗軍方欲使用土地的要求。根據監察院統計,截至2013年10月底,國軍於金門地區列管營區共有384處,當中以土地總登記、撥用、徵收、價購及租用等「合法」途徑取得土地,共有7,492筆,面積約1,134公頃;其他直接使用「產權未定地」或占用民地的數量,竟高達2,482筆、296公頃,爭議土地面積,佔金門總面積十分之一,相當於11個大安森林公園。

【看懂金門軍管地爭議】戰地政務與還地於民

金門馬祖地區位處戰地前線,政府為適應戰時需要,統一戰地軍政指揮,行政院於1956年6月23日頒佈施行《金門、馬祖地區戰地政務實驗辦法》,同年7月16日成立「金門、馬祖防衛司令部政務委員會」,採取軍民合治制度,實施戰地政務。1992年8月7日以總統令公布《金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例》,同年11月7日施行並解散戰地政務委員會,終止戰地政務。法定戰地政務時期共計36年。

2011年11月,為因應「精粹案」兵力組織調整及落實行政院「還地於民」政策,國防部頒布「馬祖、金門地區營地整體運用檢討」實施計畫。經檢討後,金門地區仍有運用計畫之營區計190處、土地3,039筆、面積874.32公頃,已無使用需求,計畫移管或釋出之營區計195處、土地4,453筆、面積260公頃。若以土地筆數計算,釋出比例達59.44%,後續將配合部隊調整、裁撤逐步檢討釋出。

戰地政務時期,居民對於軍方的所有要求,只能無奈接受,一旦違反戰地特殊獨有的法律,便可能遭軍法審判。出身金門古寧頭的地球公民基金會執行長李根政回憶,早年,家族曾遇上金防部徵收家裡的馬匹充軍、鄰居家的門板被拆卸下來蓋軍營,軍隊甚或直接進駐居民家中,金門縣民都必須隱忍,「島上的一切,都是金防部說了算,他沒有開槍把你轟掉就不錯了,只是要你的土地,你能跟他爭嗎?」提起過往相忍為國的記憶,金門人多半充滿無奈與憤怒。
戰地前線長年累積民怨,歷任政府並非全無知覺。自1994年開始,政府先後以《金馬安輔條例》與《離島建設條例》規定,試圖展開「還地於民」措施,金門土地開始一點一滴解禁。但陳年的歷史枷鎖,並沒有這麼輕易便能解開,還地於民的進度緩慢。

還地於民比例低 監察院提糾正

根據監察院調查,自2000年《離島建設條例》公布施行起,至2013年10月30日止,金門地區申請「購回」土地筆數合計為1,116筆,其中核准購回筆數為302筆,比例為27.06%;申請「返還」土地筆數計72筆,其中核准返還筆數僅有13筆,佔全部比例18.06%,遭監委周陽山、劉玉山同聲批評「國防部同意(還地於民)比例偏低」,並提出糾正。

《離島建設條例》中「還地於民」的規定

根據《離島建設條例》第9條第1項規定:「本條例適用之地區,於實施戰地政務終止前,因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地,土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者,原土地所有權人或其繼承人得於本條例中華民國98年1月12日修正施行之日起5年內,向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。」 

同條第4項前段規定:「金門、馬祖地區私有土地,若為政府機關於戰地政務終止前,未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者,應於本條例100年6月3日修正之日起算1年內,依原土地所有權人之申請依法返還。」

面對監委的責問,國防部提出辯解,「申請購回案件駁回之理由,多為土地管理機關使用中或有使用計畫;申請返還案件駁回之理由,則多為無法檢具契據或其他足資證明有所有權之證明文件。」但這句輕描淡寫的「無法檢具契據或其他足資證明有所有權之證明文件」,看在金門地主眼中,亦是五味雜陳。
台灣現行土地制度基礎,乃是歷經日本殖民政府的土地調查(1905)、戰後的土地總登記(1945)與土地改革(1949)一步步緩慢、艱困地建立,金門、馬祖地區卻始終被拋在土地制度現代化的隊伍之外,不但無從伸張權利,亦難被台灣本島所理解。
由於未經歷過完整的地籍調查,金門足以證明土地權屬的文件多為私人文書,多數未經過官方認證或登記,常被法院認定證據力不足,再者,金門面積單位(例如坵、栽、坎等)也與台灣制度不同,換算不易。更雪上加霜的是,金門歷經多次砲火攻擊,土地資料常污損或毀壞難以辨識,鑑定土地界線,難度很高。本次起爭議的虎威山營區土地上,朝陽功德會能以「土地鑑界」為由砍樹,即是金門土地制度下的產物。
而在漫長的「還地於民」過程中,亂象層出不窮,想伸手「攔胡」,直接將大片軍事用地轉作它途的,可不只有朝陽功德會。

宗教團體、學校、縣府地政人員 都來分一杯羹

根據監察院的陳情記錄,金防部早年價購、徵收的土地,有不少被直接撥用給公家單位,作為鄉公所資源回收、金門大學校地,甚至是名目不清的「發展觀光」用途。一個個相似卻又不盡相同的土地爭議,有些能獲得法律救濟,有些卻無法如願。例如金門大學土地糾紛一案,內政部即行文表示,「(土地)如有他政府機關依法申請撥用…原則上仍應以公用為優先。」土地在軍管時期被撥為「軍用」,解嚴後直接被轉為「公用」,站在金門人的角度,自家的土地等同於一次又一次地為了「公共利益」而犧牲。
十萬大軍退潮,遺留在土地上的空缺,不只政府機關想搶先填補,連部分基層公務員也捲入土地糾紛,被控利用職權之便,偷偷將他人土地登記在自己名下。2010年,金城鎮古崗村民劉玫便趁著監察委員到金門巡察機會「攔轎喊冤」,指控地政局人員董國全,將原為劉家所有的土地,申請登記到自家親戚董康泰、董國當名下。「大概金門的每一個村莊,都能夠聽到這樣的故事。」李根政感嘆。
而比「土地被徵收」更慘的,竟是土地從未被徵收。以金湖鎮「塔新營區」土地為例,自1954年起被金防部直接占用,不但未辦理徵收、也沒有付給地主租金,甚至在2001年才開始辦理徵收,導致地主無法以《離島建設條例》相關規定主張「還地於民」的權利。因古厝聚落聞名的南山村民,也有傷心故事:1949年起,國軍開始在農田區佈下地雷,讓他們再也無法耕種、使用,所幸去年5月《離島建設條例》修正通過,300多公頃的雷區土地權益,才開始逐步返還給當地居民。
然而,要讓缺席半世紀的正義重新降臨,並非易事。李根政分析,軍管解除後,轉型正義工程遲未啟動,金門人在心態上仍未走出軍管地的鬱結悲情,反而以砍樹蓋樓、招商引資的方式,試圖抓回過往失落的自由、重奪財產權利,「萬一開發過程稍受限制,便會想起過往種種委屈,認為中央政府、台灣本島虧待自己。」李根政感嘆,在金門特殊的歷史背景下,財團與宗教團體得以趁勢而入。
「這次玄空法寺的爭議,只當成單純的破壞事件來看,從台灣角度看來,或許不能算是什麼大事,但未嘗不能是台灣『讀懂』金門土地歷史故事的一個機會。」李根政認為,長年的戰地背景,雖在金門人心中留下陰影,卻意外留下完整而豐富的生態體系,還地於民的同時,如果能細緻處理「戰地政務」所遺留的社會問題,將會是金門走上良性發展的契機,「也能遏止不當開發,為台灣守護一座珍貴又特別的國家公園。」
守護祖墳的土地公,后土。(特約攝影╱王文彥)

延伸閱讀

載入更多文章