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海岸法阻礙地方發展?台東府會聯手反撲

從1984年內政部提出雛形、到2015年初立法院拍板通過,台灣第一部海岸管理機制《海岸管理法》終於誕生。讓人意外的是,《海岸法》連子法都未成形,就遇上了第一場突襲。開砲的,是擁有台灣五分之一海岸地區的台東⋯⋯

2015年耶誕節前夕,台東縣副縣長陳金虎展開下鄉行程,有如佈道般將在各鄉鎮舉辦「海岸管理法說明會」,醞釀反海岸法的人氣。《報導者》追蹤發現,近2個月,台東縣政府與議會聯手反撲,土地仲介說要讓中央感受在地憤怒,議長決定要率眾北上抗議!

2015年歲末台東,上演了幾個「第一次」。
第一次,「台東出品」的布拉瑞揚現代舞團在部落巡演,以山海為舞台重新詮釋在地文化。都蘭部落也迎來第一座金馬獎,舒米恩用母語唱出眾人眼淚,勇奪最佳原創歌曲。
第一次,台東縣長黃健庭公開表態,將「放空」《海岸法》。
以防災、保育、永續發展為目標的《海岸管理法》,在超過20年的卡關後,去年初母法通過,半年後公告適用地區,2年內要完成各項子法的訂定。
從此,台灣的海岸將分成一、二級保護區及防護區以及特定區位。除了一級海岸保護區接近「禁止開發」,其他特定區位經審查後才能有條件開發。各區位的劃設跟管理辦法,分由中央與地方劃設制定。
換句話說,對擁有全台五分之一海岸地區的台東來說,相較於過去的無法可管,《海岸法》有機會提供一明確的管理機制,讓發展更符合台東一直提倡的「永續發展」。
但連區域分界都還沒劃定,台東縣府就高調宣告將反抗海岸法。

11月 台東縣議會揭開反撲序幕

這是一場從台東縣議會開始的逆襲與反撲。
兩個多月前,副議長陳宏宗在議會中為自己掛上「三等」胸牌,斥《海岸法》將台東變成三等公民。議長饒慶玲則指著台東縣長黃健庭說,「(海岸法之後)縣長你也不要當了啦,你沒有土地可以管了哎?」她忍不住強調,「這是一個多麼可怕的海岸法,我們一定要全部站起來!」
站起來的還有其他8位議員,他們跟對面的副縣長陳金虎都拿著資料,一問一答。曾做過立委的黃健庭說自己不理解立法過程,說台東的海岸線從此將拿來長草。
對著媒體,黃健庭說:「等到修法的時程都完備了,憑良心講我也不當縣長了啊,」他保證他會用不同管道溝通,「同時,子法的訂定或是(中央)要求我們做的,我們一定是拖延嘛!拖吧!」(影片6分30秒處)
地方憂慮《海岸法》影響,台東縣長黃健庭盼立委提案修母法。(影片來源/利貞傳播YouTube)
從議員、議長到縣長,齊心宣示反抗的決心,當地媒體連續十天跟著痛批《海岸法》阻礙花東發展。
反撲接著進入會師。由議長邀集鄉鎮長、民間土地仲介人員以及議員,準備下鄉召開說明會,動員鄉親、北上抗爭。土地仲介業者強調:「要有強烈的動作,讓中央知道地方憤怒。」

副縣長激情演出 台下營建署人員全傻眼

台東府會的北攻計畫才剛擬定,「中央」就搶先來到了地方。
據了解,正值立委選舉,台東選區的立委當然不敢大意,12月3日,立法院內政委員會召委邱文彥與其他四位委員就出現在台東縣議會舉辦座談,場子的另一邊,是前一天才動完眼部手術的營建署長許文龍。
本來是立委充當魯仲連,讓中央與地方直接溝通,沒想到最後一刻,縣議會將座談改為公開。
客套的氣氛沒有太久,饒慶鈴的開場就讓場子熱了起來,「我們看不太懂法律,擔心北部人太愛我們,愛到我們都不能呼吸了!」
副縣長陳金虎接棒,「台東人就這麼可憐嗎?」親自簡報的他面向地方群眾說,「我要繼續到外頭(工作)不能回家吃飯,小孩子等不到爸媽?台北挖掉了8座玉山沒有人管!」 他描述《海岸法》將如何讓台東變成荒煙漫草。
隨後他承認自己情緒失控,因為實在太愛台東。群眾報以掌聲及加油聲。他問,如果中央可以補助環保節能的換機政策,為什麼要唯獨對台東限制,他要求《海岸管理法》應該改為海岸發展法,並給予發展補助。
副縣長的激情演出讓台下的營建署人員傻眼,立法過程中縣府與中央多次討論,也知道海岸法細則還在研擬,「怎麼他一上台就倒戈了?」 營建署人員問一旁的台東縣府員工。
兩個多小時中,議員、村長、鄉長指著營建署長、立委諸公稱「這是土地戒嚴法!」「比共產黨更共產黨!」「成功鎮要睡在台北街頭!」

台東縣府的「美麗灣情結」

民意代表的職責是表達地方意見,但地方行政機關卻準備拖延法令,甚至不作為,與同是東部縣市的宜蘭相較之下,台東縣府的選擇非常特別。
因為烏石港南邊遇上了海岸侵蝕的嚴重問題,宜蘭縣府主動表示,不一定要等到2017年,宜蘭願意提早開始劃設保護地區,儘早實現保護的作用。
「台東也可以務實的、積極幫中央調查在地文化、自然資源,」接受營建署委託作為海岸法相關細則制定顧問的元貞聯合法律事務所律師詹順貴說,「如果他們選擇了不面對,是不是對不起縣民?」
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台東杉原海岸的美麗灣飯店。(特約攝影/王文彥)
台東杉原海岸的美麗灣飯店。(特約攝影/王文彥)
台東縣府的選擇,有著「美麗灣情結」的影子。
地球公民基金會花東辦公室主任蔡中岳表示,「台東的美麗灣」跟「花蓮的蘇花改」一樣,已成為激起在地居民被剝奪感的按鈕,要台東好,就要支持美麗灣、就要迎接開發案,「至少未來十年,(口號)都還會有(選)票,」蔡中岳觀察。座談會現場,陳金虎不斷將海岸法簡化為中央剝奪地方自治權,黃健庭則在議會自稱「6%縣長」(指台東縣境扣掉國有土地、海岸保護地區後只剩6%),都是操作的語言之一。
台東歌手巴奈觀察,台東縣府長期讓人民感受被剝奪、塑造悲情感,而後告訴民眾台東只有接受開發才能真正站起來。「美麗灣情結」已不只是選票的保證,更是排除異己的最快方法。幾支由議員製作的問政影片中,都將民進黨籍立委候選人劉櫂豪參與簽署海岸法提案的畫面一再重播,而國民黨立委候選人陳建閣則直接把修正海岸法做為政見。地方媒體更生日報更在座談後超過一周,每日一篇社論剖析海岸法對花東發展的負面影響。
看著座談現場的對話,一手推動海岸法的立委邱文彥,問了群眾一個問題「夏威夷發展得好不好?」零星的群眾點了頭,「但整個夏威夷都是保護區哎。」現場陷入沈默。
當台東縣府不滿海岸地區的劃設太廣,相較台灣劃設至平均高潮線下3海哩,夏威夷則將200海哩都畫進保護地區,並不影響它的發展。

陸客潮 海岸開發案又動起來

另一個理解台東縣府抵制態度的脈絡,則是海岸沿途正在進行的開發案。
我們順著台11線走,座談會中縣府的具體訴求,就是將海岸地區「濱海陸地」的劃設,從山脊線降到俗稱海線的台11線。邱文彥解釋,之所以以山脊線為主,是防止不當的開發成為污染源,沿著坡度向下擴散,但若改成以台11線為主,則失去了本來劃設海岸保護地區的用意。
我們首先見到的是娜路彎大酒店所有的興建基地,在這裏,兩百多個房間的旅館開發計畫從2001年就取得興辦事業許可,卻因業者一直沒有動工,2012年被觀光局取消資格,限期重新提出計畫。
變更計畫提出後,卻被營建署及台東縣府以海岸法為由,要求其重新提出計畫。2015年11月23日台東縣府的書面意見中明示,在被劃入海岸地帶之後,因為沒有對當地自然資源的詳細調查,也無具體保護措施,申請計畫必須重來。
我們繼續往北走,就遇見另一個被海岸法擋下來的老開發案,計畫面積26公頃(4座美麗灣)、客房數550間(6.8個美麗灣)的杉原棕櫚濱海渡假村。
2002年就拿到環評許可。一樣遲遲沒有動工,直到2010年才開始重做環境現況差異分析,以重啟開發。2015年7月底,棕櫚一案再次召開環差評估審查會議,但會議召開沒多久,大會即以《海岸法》相關規定尚待釐清為由暫緩審查。
再往北,我們遇到成功一帶的寶盛水族生態樂園區與旭塔觀光飯店兩處開發案,也都是超過12年、8年的案子。
據了解,寶盛在2015年10月申請計畫內容變更,在7.29公頃的土地中想要從200間別墅再擴增。旭塔則已開始整地、著手水土保持工程,一度引來當地反彈。
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俯瞰旭塔觀光飯店兩處開發案。(攝影/特約王文彥)
俯瞰旭塔觀光飯店兩處開發案。(攝影/特約王文彥)
我們順著台11線支線開上旭塔開發基地的高處想一窺進度,卻在一間廟的前庭被人擋下。那是一處有住戶、廟宇、以及木材處理場的高處平台,俯視的正好是旭塔開發案的全貌。
「你們哪裏來的?」黑衣的男士從BMW的車前走來,後面一桌麻將正熱烈。「不可以拍開發案,」他看著我們的相機說。
「什麼開發案?」我問。他用手指了旭塔。「喔,看起來很大,要準備蓋了?」
他頓了一下,「沒有啦,還在找投資,」倖倖然的便離開了。
沿著台11線走,加上土地仲介表達的心聲,可能就能理解縣府對於海岸法實施後的擔憂。
一位曾在台東縣府內熟悉招商事務的員工也說,對岸來台東的民間、官方代表越來越多,其中,池上以及東海岸就是投資人指定熱點。
長期關注花東發展的蔡中岳表示,隨著陸客在花東的腳步,投資人對於花東的興趣比過去高出許多,加上市場看似成熟,兩大條件吸引躺了幾年的開發案,在這幾年都動了起來,還申請變更擴大。
誰也沒想到,在立院躺更久的海岸法卻在2015年通過了。對既有的開發案、黃健庭自豪的招商能力埋下地雷,降低「募資」的吸引力。於是在子法細則商擬之際,台東縣府先從地方匯聚壓力,不論是對營建署形成壓力,還是在立委選舉時要求承諾,現在都是台東縣要反撲的關鍵時刻。

海岸法最終成為一場戲?

地方壓力是否真的將影響中央?一位營建署熟悉相關事務的人員表示,現在看起來還沒有明顯衝擊,但他坦承,海岸法要達到立法目的「絕對不可以沒有地方政府這一塊,」雖然地方政府不作為,中央得以代地方執行或者介入,但營建署以一個辦公室的人力執行全台灣海岸的管理,「我們有能力,但沒有那個能量,」他搖搖頭說。
台東縣府一位不願具名的員工,則提出與縣府不同調的觀察。他強調,中央若在壓力下改變作法,或者放任「民意」主導各縣市的保護區域劃設及執行計畫內容,「那海岸法也就是一場大戲罷了!」他認為海岸法將如同過去台灣劃設12個沿海保護區卻無子法、管理權交由地方一樣,一棟美麗灣飯店在沒有環評的情況下也能從沙灘上長出來。
2015年12月3日這場座談會進入尾聲,在議員及鄉鎮長都結束發言之後,搶在營建署長回應之前,一名來自達仁鄉的婦女舉手發言。
好不容易拿到麥克風,她以「救救我們」開頭。「我們的陸地每來一次颱風就少20公尺,來五次就消失了,非常的嚴重!我們不要消坡塊,但誰來保護我們?國土消失不重要嗎?」
激情的會議在此時出現了難得的沈默。
近3個小時的地方座談中,這是唯一提到海岸法「防災目的」的一分鐘。但隨即又被在地立委譴責營建署,而署長說一切都可以再溝通的回應淹沒。
誰是三等公民?這名婦女說出迥異於台東縣府的另一種聲音。
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台東縣海岸。(特約攝影/王文彥)
台東縣海岸。(特約攝影/王文彥)

海岸法推手邱文彥:抵制反而讓開發業者雪上加霜

要制定一部管理台灣海岸的法律有多難,立委邱文彥最知道。
從黑髮到白頭,從學者到立委, 躺在立法院二十多年的海岸管理法能夠在2015年初順利誕生,從漁會代表、地方利益團體一一拜訪、溝通的邱文彥,是幕後最大推手之一。
走進邱文彥的立法院辦公室,牆上掛著1995年加拿大頒發的海岸管理研究獎項、受邀擔任國際海洋管理期刊評審委員的證書,即將前往巴黎聯合國氣候變遷會議(COP 21)發表演講的他,桌上還放著前一天從台東帶回來的特產。
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台東縣海岸。(攝影/王文彥)
台東縣海岸。(攝影/王文彥)
在立委卸任前的最後一天,他因為海岸法來到台東,帶回的除了地方口味之外,還有民代、鄉鎮長的批頭指教,「內政委員會的同仁都勸我不要去,」他笑說,正值選舉期間,地方又將座談會改為公開,幕僚都認為邱文彥的台東行,除了衝突外,不會有太好的氣氛或者成果。歷經近三個小時與地方的溝通,以及在台東海岸開發熱點「都蘭灣」的現勘,邱文彥在登機前與《報導者》談及他對這場「逆襲」的理解,以及其將為台東帶來的後果。
《報導者》(後簡稱問):台東副縣長陳金虎在座談會中情緒失控的指海岸法為阻礙台東的惡法,您的回應是?
邱文彥(後簡稱答):台東這幾年的海岸開發碰到挫折,最明顯的是美麗灣,昨天陳金虎副縣長那麼激動,是受到相當大的壓力。不管是什麼樣的壓力,你可以了解他對海岸開發的被阻礙很不可理解,他的不滿有它的歷史背景。
海岸法跟美麗灣是脫離不了關係的。且海岸法很多的條文,也的確因此(美麗灣)做了一些回應,像是第七條針對原住民,我們也對原住民足的保障增加非常多。
問:地方盛傳海岸法將台東打成三等公民?
答: 不是說落入管制範圍,就管制所有開發活動,墾丁國家公園內還包括墾丁大鎮,你看晚上墾丁大鎮熱鬧的跟什麼一樣。可是縣政府的講法是說將來的保護區、劃入海岸法管理範圍就會變成荒煙蔓草,太離譜了!行政機關不可以這樣誤導民眾。
他們不會沒知識到這種地步。他是蓄意的、有目的的來杯葛這個法案,甚至來炒作他的政治利益,這個我絕對可以這麼說。
問:蓄意杯葛的目的是?
答:完全是政治操作,(座談)本來是跟地方上關心的人、跟幾個委員談,但委員馬上把這個消息發出去,鄉民代表、鄉長都來了,誰發出去,當然是跟選舉有關的人啊,一方面造成這種聲勢,更多人來對抗、跟中央要嗆聲的樣子。
問:議長宣稱將北上抗爭,委員會知情?
答:我們知道一些啦,問題是抗爭你的目的是什麼?⋯⋯是要像阿朗壹古道,屏東都保護了,你們(台東)就是切掉一條線到縣境,就不保護。這對南田村(台東與屏東交界處)、對阿郎壹古道原來的生態環境是好的嗎?
說海岸法是個惡法,台東不要,那台東就自成一個國家,海岸法不適用你這裡嗎?不會嘛,中華民國法律全國適用啊!
問:但縣長已公開表示將以拖延回應海岸法。
答:就逐批公告嘛,⋯⋯地方你不管,是你的事,但是全國還是實行了,只是你這個地方還沒確定 。
但我們也是有很多法規可以去卡住你,像是海岸管理上位法還沒出來, ⋯⋯ 環保團體就可以說要等那個過了再來審嘛。棕梠灣審查就是這樣,打死啊。這對台東有什麼好處?他(縣府)沒有想清楚嘛!
問:其他縣市的反應如何?
答:屏東的潘孟安相當重視,委託成大的海洋事務研究所,不只是對海岸法,是對海邊有條道路會侵蝕,為了保護海岸侵蝕的村落,他去規劃保護地區,甚至擴大去規劃,理解現在的海岸法在屏東施行的時候會產生什麼問題,他很積極啊,像田秋堇,他也一定講說我們宜蘭先來。
我覺得看地方首長的意願啦。你(台東的海岸管理原則)越不確定,你越去抗爭,你對地方上已經有的投資建設,沒有一個可以依循的依據,是越不利的,對投資人也不公平。
我就一直想幫他們,我說那個都蘭灣我說天啊,我找了所有專家去協助你,可是那個扶不起的阿斗,顧問公司找了一個蠻爛的,放了一年還不改,放了一年我一條條幫他看,你總不能叫我幫你寫吧。
問:台東如果真的在兩年內不作為,會對海岸法造成影響?
答:第一個,所有開發案件環團會更關心,因為美麗灣的案件,又因為地方政府這麼積極的抗議,護航的嫌疑很高,這樣的話他們根本不到地方去跟你對抗了,就在中央,像以前國光石化一樣,全國環團串聯壓迫環保署,讓所有案子全部卡住。
縣政府如果如意算盤是杯葛海岸法那一條,不操作(地方政府義務),那(既有的開發案)還是要環評啊,像美麗灣你硬搞,最後還不是掛在那裡?我覺得台東縣政府要積極的話,就要跟中央談。你不要搞得像美麗灣一樣,底下沙灘已經掏空了,我們昨天才去看,基礎已經掏空了、下次大水裡面一定淹,沒幾年以後就垮了。
問:但縣府堅信自己是為開發業者、為在地發展努力。
答:台東縣政府這種抵制的方式反而是讓他們(開發業者)雪上加霜。讓這些開發時程更不確定,對投資者更沒有保障,如果我是開發業者我乾脆認賠殺出。
他們(縣府)會永遠把台東的發展框住、拖住。

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本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出

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