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精選書摘

看見無家者真實生活後的問題:為何「居住優先」策略不被政府採納?

某年,龍山寺周遭正舉行台北燈節,人來人往,一旁的艋舺公園空盪的舞台上,無家者老楊喝著裝在礦泉水罐內的酒,自在地躺著。(照片提供/黃克先)
【精選書摘】

本文為《危殆生活:無家者的社會世界與幫助網絡》書摘,經春山出版授權刊登,文章標題、內文部分小標經《報導者》編輯所改編。

「在表面失序的邊緣人群中,發現不為主流所知的生活世界」 的研究和實作精神,1920年代後一直存在於社會學的傳統中。本書作者、台灣大學社會學系副教授黃克先以在艋舺公園從事的民族誌為素材,從連帶分析的角度切入,呈現無家者在工作、休閒、親密關係、社交上,如何運用豐富且多樣的連帶,滿足精神與物質上的需求。但是,因為不確定性高的露宿環境、不穩定的經濟生活、社會汙名及歧視、制度性支持的缺乏,使得無家者之間這些豐富的連帶較一般人更顯脆弱。同時,圍繞著他們的幫助網絡,包括宗教、國家與「善心人士」,雖然提供物資與服務以供急難所需,但在互動中也傷害他們的尊嚴並扭轉其自我認同。最終,不穩定且帶著貶義的連帶,連同窘迫的物質生活與絕望的存在感受,讓無家者的生活更形危殆。

本書呈現無家者的生命歷程與社會生活實況,更交織了一位研究者的反身性思考,除了描繪無家者的社會世界,也點出善意提供協助的一方應有的反思,同時試圖提出面對台灣無家可居問題的政策建議與行動方案。

無家者的連帶
人際連帶(interpersonal ties),後文簡稱為連帶。
並不必然危殆,透過政策調整、公民社會團體、你我的行動,是可能有助於打造較為穩定、平等、正向的連帶,幫助無家者更能適應外在環境,營造出安全有歸屬感的生活空間。

本書已揭示露宿街頭對無家者或隱或顯的危害,不但使人身安全易遭威脅,更侵蝕著身、心健康,不利於建立穩定正向的連帶,進而影響他們在就業或其他面向的生活。有不少研究也揭示無家者露宿公共空間,需面對執法單位或其他人員驅逐與騷擾,以及家當財產無法保存的困擾。許多醫學研究發現無家可居和各種身體與精神疾病之高發生率,及對大腦造成的傷害密切相關。

由於露宿街頭的各種危害,無家者對於住宿的需求是迫切且普遍的。從以往遊民生活狀況調查來看,有四分之三以上的受訪無家者表達有固定住所之需求。在本書第六章也揭示政府現有的遊民中繼居所的問題,以至無家者被安置到那樣的居所的意願低落。從人權角度來看,滿足無家者住宿需求也是重要的。在聯合國《經濟社會文化權利國際公約》中提到「適足住房權」(right to adequate housing)是:

「不論其收入或經濟來源如何都享有」的基本權利,應讓每個人都能有「安全、和平和尊嚴地居住某處的權利」,同時應得到法律保護而免遭強制驅逐、騷擾和其他威脅。

無家者權益倡議團體已屢次指出這樣的問題,同時也引發國際人權專家的重視。獨立審查委員會在2013年及2017年受邀來台審查我國政府落實兩公約情況,並提出「國家報告」指正。

美國:「居住優先」策略有顯著成效

事實上,已有眾多證據顯示,積極且優先解決無家者住宿需求的居住優先(Housing First)策略,能十分有效且節省開支地緩解無家可居的問題,尤其是針對長期無家可居者更為有效。在此僅舉兩例:美國猶他州自2005年起,運用居住優先原則推動的相關措施,到了2015年已使長期無家可居的人數從2,000人變成不到200人。北卡羅來納州的夏洛特市在2012年推行此策略為主的方案,參與方案者不但相較於沒有穩定住所前有更多收入、更多社會支持、較少被逮捕,而且一年就共省下180萬美元的大筆醫療支出(每位參與者約省下2.9萬美元),其中包括醫院與急診室使用狀況減少70%。

這種始於美國紐約的方案,不以處遇或工作等條件為前提,先提供獨立生活住居,尊重無家者意願,以社區為基礎提供可及性高的支持性服務。在隨機控制設計下呈現的科學證據,證明它不但確實、更有效達成:

  1. 避免無家者持續進出機構、長期流浪的成效,
  2. 令參與的前無家者重新恢復身心機能與社交能力,
  3. 可節省各類成效有限的遊民服務之龐大成本。

如今(上述方案)已普遍推廣於美國各州乃至世界許多國家。然而,儘管學者多年倡議,這樣的策略始終不見台灣政府採用。

台灣:3大原因讓政府和社會不去正視無家者居住需求

無家者居住需求得不到回應,問題主要出在台灣遊民政策始終被界定為社會救助問題,而非居住問題。政府雖構建一套相對完整、涵蓋廣泛的社福體制,保障極端缺乏維生能力無家者的生命權,但卻無法有效回應所有無家者最迫切的居住需求,而主掌國家居住相關政策的中央營建署與地方都發局,在遊民政策上並未扮演任何角色,甚至也未意識到有此需要。這與國外處理無家可居問題時以「住宅」與「經濟安全」雙軌並重的狀況相去甚遠。學者雖以跨國比較為例提醒政府,但卻不見改善。

現行體制對無家者被剝奪適足住房的基本權利的現象,是消極以對的。個別地方政府雖積極協助租屋並申請補助,但這種協助的前提是穩定就業或具備老人、身障之福利資格,也常限於量能不足與制度排除的問題,而使成效備受質疑。接觸無家者的遊民工作者絕非未體察到此住宿需求,然而,他們努力向社政上級爭取更多給予無家者的中繼或永久住宅,或更友善的居住津貼補助申請時,得到的回應卻是受制於鄰避效應而無法增加或改善收容量能。至於主責的住宅部門,則對弱勢居住需求呈現漠然狀態。2021年10月14日造成死傷慘重的高雄城中城大樓火災,也燒出了各界對貧窮人口居住問題的關注,租屋黑市中弱勢族群的處境及社會住宅政策的缺失,再度浮上檯面,考驗台灣政府何時能認真面對沉痾已久的住宅政策走向問題。

在公民社會團體監督、國外人權專家評議、國內學者建言、基層遊民工作者倡議之下,為何台灣政府仍未正視無家者居住需求,更積極納入居住相關部門研擬回應策略?我認為主要原因有三。

第一,台灣政府長期以協助建立高度商品化並依賴自由市場的住屋體系為目標,住宅政策涉及龐大利益,有各方利益團體與政治行動者的角力與結盟,這都讓經濟弱勢的居住不正義議題在施政上相對邊緣,基本居住政策方向難以被動搖。第二,無家可居的問題被認為並不嚴重。從表面統計數字來看,似乎確實如此,台灣的情況相較歐美的無家者人口占比低,但若比較文化與經濟發展軌跡類似的東亞國家,台灣則明顯高出不少。根據近期可得數字及較狹義的計算方式來看,台灣無家者人數,占總人口比例約七千七百分之一,要高出韓國的兩萬五千分之一及日本的三萬二千分之一;就台北市而言, 2020年狹義無家者人口相對於城市總人口的比例為四千二百分之一,這比遊民問題嚴重的歐美城市低,但卻明顯高於鄰近的東亞大城市,如東京都的一萬六千分之一、首爾的一萬分之一。雖然這些統計數字需考慮如何產生、定義廣或狹、如何比較,才能有更嚴謹的評估,但仍具參考價值。

第三,則與台灣社會整體看待無家者的觀感有關,許多人仍視他們為好吃懶做而自願流浪的偏差者,因此政府運用本書第六章提及帶著生產主義、家庭主義等想像以「導正」他們自立、「回歸」社會的策略,便具備正當性。政府在選票與民意的考量下,自然不願採取更積極回應無家者居住需求的政策。

要想促使政府對無家者的政策改變態度,我認為公民團體將扮演重要角色。

關注無家者權益的公民團體角色

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無家者、居住
有不少公民團體在疫情下仍然持續關注無家者。(攝影/陳曉威)

以往,協助無家者的民間力量主要是具宗教色彩或素樸助人觀的慈善團體,團體運作的主力放在提供無家者實質服務或物資,以及驅使他們找工作、住屋以脫離街頭。在過程中,「助人—受助」連帶如本書第五至七章的描繪,不但危殆且對無家者自我形象、尊嚴、彼此信任,產生明顯負面後果。這並不是說外界不需要協助這群身處社會邊緣且經濟極弱勢的群體,但確實應思考如何讓打造的「助人—受助」連帶更為平等、正向且穩定,而你我皆可參與的公民團體在此過程中即扮演關鍵的角色。藉由關注或參與這些公民團體,將能凝聚民眾的進步力量,帶領台灣在無家者權益改善上進入下一階段。公民團體將在以下3個具體面向上起到實質作用:

第一,督促政府採取積極作為,保障無家者權益。

台灣包括中央及地方政府之所以無法採取積極且適切的作為,究其因在於迎合整體社會保守氛圍,以及過往經濟發展模式所鞏固的想像,認為願意打拼就能出頭天、失敗者都是自己不夠努力與堅強、好好工作就能過上好日子。因此,整個政府的遊民政策持續以鞏固傳統家庭、促進經濟發展、漠視居住不正義的方向發展。在此情況下,若政府缺乏有力監督,在無家者無法發聲情況下,民意代表往往在特定利益團體(例如在地有房產階級、商圈業主)的政治動員和中產群眾選民考量下,發表帶有歧視無家者的言論或方案;政府官員或第一線人員在施政上也遷就民代、鄰里長及特定民眾的意見。例如,地方政府遲遲無法增建收容無家者之中繼住宅,往往是因為選址受到在地居民及議員的抗議;接受政府委託辦理的民間單位,在提供無家者暫時性居住服務時,也屢遭為難。遊民社工與警察每天處理最大量的遊民業務,就是回覆市民撥打1999的通報,以關懷之名行柔性驅趕之實。而原本立意保障無家可居者的政策規畫(如社會住宅及其他福利),在審議分配過程裡,無家者往往被視為較不值得受助而是被犧牲的一群。

第二,扭轉台灣社會及社區對無家者或經濟弱勢的偏見與汙名。

汙名對於無家者生存及自我認同造成的危害是全面性的。他們一方面因此難以取得維生所需資源,另一方面需花許多精神運用策略對抗汙名、維護自我尊嚴,將使他們的謀生、社交與家庭生活更陷困難。例如本書呈現無家者視接受救助為恥而不願接近社會局或其他幫助網絡;彼此在工作及生活上相互瞧不起或嫌棄,而無法穩定建立互助及情感支持的關係。無家者生活所在的社區,也常見鄰避效應,透過陳情、通報或自力驅趕的方式,限制了無家者的生活機會。要能扭轉這種汙名,還需更多因工作之故或其他因素對無家者有同理的「知情者」,以接近一般大眾的語言或方式,挑戰社會對此群體的既定觀感或刻板印象。同時讓民眾瞭解,社區生活品質的保障與無家者生活機會之間並非零和遊戲,透過非營利組織協同政府作為的橋接協商,是可能找出社區居民與無家者和平共處甚至互利共榮的方法。

第三,組織並培力無家者與經濟弱勢,爭取自身權益。

無家者一直以來皆被政府與民間社福組織定位為社會救助對象,各種幫助網絡固然挹注了大量物質資源與服務以提升無家者生活水準,但在這個過程裡也剝奪了他們為自身處境發聲與參與的權利,進而習得了政治上的被動與宿命心態。從過往至今的歷史可見,社會上被邊緣化的弱勢團體,處境要得到根本解決,無法單靠有為政府、善意他人、進步團體而已,而是需要自身團結參與公共決策。現況是,在缺乏各種資源且受陷貧窮文化的無家者,多對政治冷感或抱持犬儒態度。有賴公民團體的培力或溝通協助,喚醒無家者的階級意識並明白自身處境絕非只是個人因素所導致,「體系」(systems)與社會汙名造成的不平等是不可忽略的重要源頭。如此,更可能讓彼此輕視的無家者積極團結組織起來。這一點也證諸美國「北城」與日本東京曾有的無家者社會運動成功案例,前者有大量社福、自助、宗教、政治團體涉入,而後者則有全國串聯的工會組織為依靠。台灣目前距離這樣的情況看來還很遙遠,僅有極個別的無家者參與到爭取無家者權益的行動中。

事實上,自2010年前後,台灣自解嚴後逐漸茁壯成熟的公民社會,開始對無家者,及其相關的貧窮、居住等議題所回應,至今已有顯著成果,以下簡要介紹其中幾個值得注意的團體。

由關注無家者勞動權益起家的當代漂泊協會,行動方式異於一般弱勢服務團體,屢屢召開記者會控訴政府或民代歧視性對待無家者,並與台灣人權促進會等團體合作,觸發社會與進步人士對無家者露宿人權的關注;當代漂泊也關注地方政府遊民安置輔導自治條例的修正,促成政府刪除或修改其中帶歧視或具爭議的法條,並組織無家者公開抗議,為自己的權益發聲。

芒草心慈善協會由前公部門遊民社工集結成立;它除了從事傳統的遊民社會服務,如友善中繼住宅的經營、輔導與資源媒合外,還著重與其他無家者服務團體及萬華在地社區的串聯,並與關注居住政策的崔媽媽基金會、社會住宅推動聯盟共同行動,亦積極投入去除無家者汙名的社會教育工作、創新就業方案研發,讓親身參與的社會大眾認識到無家者與流浪生活的真實樣貌。

最後,由一群以318學運為契機組成的人生百味,擅長結合文化創意產業以製造話題,募集社會資源,尤其吸引年輕族群投身。近年來也聯結公部門資源打造無家者友善共融空間。致力於去除貧者汙名並打造貧者團結的「貧窮人的台北」活動,串聯各類長期關注弱勢人群權益的組織一同合作,包括台灣勞工陣線、活泉之家、台灣社區實踐協會、新北市樂窩社區服務協會等;該活動呼應始於法國、成功與貧窮者協力的第四世界運動之精神,極力希望創造一個以貧窮者為發聲及行動主體的團體,但截至目前為止,多數參與運動的仍是NGO工作者及大學生志工。此外,現階段還有與教會合作在饒河夜市的浪人食堂、台灣夢想城鄉協會等,一同構築出一個既不同於既有慈善為基調又不只是被動配合政府的新型態無家者支援網絡。

總體而言,這一個個由民間發動、著重跨界結合、超越傳統慈善與社工服務的團體,形成了一股以嶄新方式面對無家現象的力量。這些團體的運作並非毫無商榷之處,但因為它們的努力,台灣社會看待無家者與貧窮議題的方式,正逐漸在改變,尤其在年輕世代中。這一點從2021年5月新冠肺炎本土案例爆發事件、萬華成為眾失之的的後續效應即可看出。2021年疫情期間,萬華為感染重災區,雖然仍可見到媒體與民代捕風捉影地暗示無家者為亂源,但也見到媒體後續主動採訪無家者及芒草心,政府也出面譴責個別民眾對無家者的歧視性作為。更有芒草心、人生百味等團體與地方人士及政府社會局遊民專責小組合作,快速形成物資提供與健康監測的協力網絡,以服務疫情期間無家者的生計與健康,並在後續針對無家者疫苗接種及台北車站潛在防疫問題進行倡議。

在這些團體的努力之下,去除貧者與無家者汙名的文化運動正在展開,打造一種新的「助人—受助」連帶的嘗試亦在進行。只是,這效應是否能擴展至同溫層之外,落實轉化為具體的社會制度與政策,為無家者及更廣大的經濟弱勢,創造更友善且平等的生存環境?台灣的無家者或更廣義的經濟弱勢群體,是否逐漸不再受他人代言,能自行集結起來發聲並爭取自身權益?這些都待後續觀察。

本書希望傳達的重要訊息之一,就是無家者需要的不僅是更正義的資源分配方式,還包括對其人性與尊嚴的肯認。這群人對社會共善的參與及貢獻應該被看見。對無家者生活福祉的促進,政策與社會結構的改變很重要,文化與意識上的反思也需並行。爭取無家者權益的路途遙遠且漫長,而公民社會是讓這個烏托邦般願景能落實於這塊土地上成為真實的助產士。最後,我想引用英國20世紀前期著名社會評論家陶尼(R. H. Tawney)的話作結:

一個人的社會福祉⋯⋯有賴於凝聚與連帶。這代表社會不只要有出頭的機會,還要有高度的群體文化與強烈的休戚與共感⋯⋯個人幸福不僅需要向上流動的自由有機會過得舒適與體面,還需要不論是否出人頭地都過上有文化、有尊嚴的生活。
【作者的話】

讀完本書的讀者,若希望加入改善無家者權益、協助無家者打造穩定友善之連帶的行動,我建議不妨持續關注倡議無家者相關議題的公民團體,並參與它們舉辦的講座、活動、展覽。這些團體或致力於弱勢住宅政策、工作貧窮、無家者人權等議題的倡議或政策制定;或投入到扭轉無家者汙名的文化運動中;或以更平等且創新的方式滿足無家者居住、飲食、就業、文化等個人需求。這些公民團體的連結如下:

《危殆生活:無家者的社會世界與幫助網絡》,春山出版
《危殆生活:無家者的社會世界與幫助網絡》,春山出版

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