街友安置
幫街友找家,美國猶他州的成功經驗

不論街友身心情況如何,都該先給街友一個可供安頓的家,這種作法剛開始頗有爭議,但結果卻出乎意外地有成效,甚至最後成為美國猶他州鹽湖城奉為圭臬的街友處置政策,值得台灣借鏡。

遠在太平岸彼岸的美國猶他州首府鹽湖城(Salt Lake City),自 1980 年代左右,市區開始看得到四處徘徊的街友,人數逐漸增加到無法視而不見,就跟美國其他城市一樣。但是從 2005 到 2015 年,短短 10 年間,猶他州卻降低長期遊民的人數 9 成,可望成為美國第一個達成「零街友」目標的州,它們是怎麼做到的?
一般而言,美國社會裡,流浪街頭的遊民,大多出於非自願原因,可能賺錢入不敷出、罹患隱疾無法就業、逃離家暴或令人痛苦的環境,同時也沒有親友可以依靠度過難關。

誰會流落街頭?

在猶他州,無家可歸的族群中,最高比例的是全家流浪,像是撫育 2 名幼兒的低收入單親家庭,家長即便擁有全職工作,付完房租、水電、飲食,可能付不出托兒費用。比例次高的則是單身男性,他們可能無預警失業後一直找不到工作,生計一旦沒著落,就淪為遊民。
不過,一時週轉不過來才流落街頭的人,通常能在現有社福系統,獲得協助,一解燃眉之急,當事人也會設法脫離困境,儘快讓生活回到常軌。
根據猶他州官方統計,無家可歸的族群裡,41% 的單身者、31% 的家庭,能在不到一週內,找到去處,結束居無定所的生活,其他人也許會在中途收容所多待幾個月,但是一年內都能脫離街友身份。
僅約 3.9%~6% 的人會長時間流浪在外,成為「長期街友」(the chronically homeless person),他們流徙於街頭、醫院、監獄之間,甚而成為在地治安隱患、公衛死角。猶他州給予那些「長期街友」(以下簡稱「街友」)的明確定義如下:
身體或精神患有殘疾,且:居無定所的時間超過一年;3 年內,流浪街頭超過 4 次。
對於這群無法脫離街頭生活的人,猶他州原本的處置策略是「輔導後安頓」(註 2
「輔導後安頓」原文是 Housing Ready,是至輔導街友達到整潔(clean)、戒酒(dry)、戒毒(sober)身心良好的狀態,才會協助取得住房,作法上剛好與 Housing First,先安頓住所再處理身心問題的方式相反。
):先幫助街民戒酒、戒毒、治病、職訓⋯⋯,按步驟輔導產生一定效果以後,才幫忙安頓居所,只可惜「輔導後安頓」的成功案例不多,反讓鹽湖城的街友人數持續增加。
直到 2003 年,鹽湖城的社工從紐約州的街友對策中,大獲啟發後,有了新解。紐約州的新發現和鹽湖城的作法相反,它們認為,不論街友身心情況如何,都該先給街友一個可供安頓的家。這個一開始頗有爭議的政策實施後,出乎意外地有成效,甚至最後成為鹽湖城奉為圭臬的街友處置政策。
鹽湖城是怎麼做到的?

「輔導」街友,該給魚還是給釣竿?

鹽湖城奉行的街友處置政策,是加拿大籍心理學家史貝瑞斯(Sam Tsemberis)針對輔導難度最高的街友──嚴重精神疾病(serious mental illness,SMI)患者,所提出「住屋安置優先」(Housing First)策略。
史貝瑞斯是精神殘疾街友輔導組織「住房之路」(Pathway to Housing)的創辦人,他在1980 年代開始在紐約擔任臨床心理醫師,治療街友精神問題的過程,發現街頭生存策略極其複雜,惡劣環境使街友的病情難以好轉,總是同一群人在醫院進進出出。
史貝瑞斯想要改善病患處境,找了 4 個志同道合的夥伴,包括另一名心理醫師、前街友、前毒癮患者、以及本身亦是亂倫倖存者的服務志工,試著尋求其他更好的處置方法,反覆檢討實務問題後,「Housing First」的概念逐漸成形。
所謂的「Housing First」,就是不問街友狀況好壞,不管街友愚智、勤懶、人格或健康是否有問題,全都先幫他們找獨立住所,安頓後才實施後續治療與輔導。這個提案看似有違常理,讓史貝瑞斯飽受批評,他受訪時曾表示,同業大多覺得太瘋狂,他們會質疑:
「你是說,即使那些人故態復萌、把你給他們的傢俱都拿去換毒品,也不會被趕出去?」史瑞貝克總是回答:「對,我們不趕人。」
史貝瑞斯介紹 Housing First 理念的演說影片。
他的提案後來獲得聯邦政府 50 萬美元注資,讓史貝瑞斯團隊有機會長期追蹤 139 名精神異常的街友,觀察「Housing First」的處置成效。他第一次帶街友(跟他堆滿東西的手推車)入住公寓的那天,感覺就像幫政府送了街友一份耶誕大禮。
工作團隊 1997 年的統計顯示,這些接受安置的街友,88% 都待在配給的住所,沒有回到街上討生活,成效好的出乎所有人意料,而其他處置方式,最多幫助 6 成街友脫離流浪。
在此同時,賓州大學社會政策專家柯翰(Dennis P. Culhane)蒐集 1989 年到 1997 年間紐約市與紐約州處理長期街友的公共開支數據顯示,傳統(按步就班的)輔導與「Housing First」政策,兩者的成本差別很大。
結果顯示,傳統的處置方式,街友進出收容所、急診室、警察局、監獄的機率頻繁,政府平均每年為每人支付 40,449 美元(約新台幣 135 萬元),相反地,街友一旦先安頓於固定住所,再給予後續輔導,每人每年平均花費約 24,167 美元(約新台幣 80 萬元),反而更省成本。(註)
不談為了人道,反而從經濟效益出發,美國聯邦政府於是在 11 個城市擴大實驗「Housing First」方案,結果證實:街友病情進步顯著的同時、公共支出大幅縮減。

遭遇現實阻力,宗教團體出借大將

紐約等州的成功案例,也讓猶他州決心仿效。不過,各州有其情況,現實考驗隨之而來。像是若決心幫每個街友都找到家,該如何說服心態保守的議會支持預算?街友入住的友善公寓蓋在哪裡,才不會引發民怨?如何調派人力物資?
種種問題讓猶他州政府很快把目光轉向鹽湖城的最大宗教團體──佔猶他州 8 成人口的耶穌基督後期聖徒教會(LDS Church),即俗稱的摩門教(Mormon Church)教徒,說服商界和政界的教徒們,支持新的街友政策。
說到摩門教,一般人聯想得到的,大概是騎著腳踏車的年輕傳教士、一夫多妻制度等模糊概念。但實際上,摩門教有幾分類似台灣慈濟,本身肩負了規模龐大的國際慈善事工;以猶他州為例,摩門教會社福部門轄下就有 52 座農場、13 個食品加工廠、135 個物料倉庫,人力物資管理井然有序。
此外,摩門教內部也有信徒救濟措施,若有信徒遭遇變故,不管是失業、缺錢、沒有地方住⋯⋯,任何需要都可以找教會幫忙。求助時,牧師不會多問、立刻供應所需,信徒日後只需要按著教會指導,量力而為服務社會便可。這種「不設前提」(no string attached)的扶助方式,就很接近 Housing First 的理念。
猶他州政府更大膽向教會商借管理人才,借用教會在國際救援的經驗,運用於街友安置;而教會慨然允諾出借能力最強的能將,也促成官民合作,讓 Housing First 計畫迅速展開。

小規模嘗試效果,成就 10 年終結街友計畫

找到執行高手後,猶他州先展開小規模 Housing First 嘗試,先挑選 17 名精神不穩定的街友,直接供應獨立住所,之後才進行後續治療、輔導。21 個月後,14 人仍住在配給的公寓,而唯三離開居所的人,原因則是生病身故。
這批街友不再回到街頭的結果,激勵猶他州在 2005 年大膽制定了 10 年終結街友目標。任務小組成員除了遊說議會批准經費,同時整合民間捐助、聯邦政府資金,建制了納入長期街友、全家流浪、逃家青少年、落魄退伍軍人⋯⋯,一個沒有人被遺漏的街友處置體系。
在完整街友安置體系的支撐下,猶他州雖然每年都會有約 1 萬 4000 名因故流落街頭的街友,但透過多元輔導系統,多數人生活都能快速回到常軌,而長期流浪的街友(Chronically homeless)人數則銳減 91%。
目前 2,166 人先後入住友善公寓,最後等待安置的逾百街友,也全都列冊管理。所有接受住房安置的街友都不是米蟲,他們每個月都按個人能力,支付收入 30%、或 50 美元(約新台幣 1,700 元)的房租,當他們的身心狀況因為穩定環境而好轉,恢復自立更生,州政府房租收入也能穩定增加。
思索街友問題的時候,多數人都會歸咎經濟問題、家教、基因、居住不正義等短時間無從解決的社會問題。以至於對街友伸出援手的時候,很多人往往期待對方能展現洗心革面的決心與努力,並不由自主地擔心,對街友太好,就等於鼓勵人好吃懶做。
但猶他州的終結街友方案,直接跳過難解的經濟社會問題,選擇先提供友善住房,幫助街友安頓以後,再展開身心輔導、就業服務,這種方式事後充分證明,Housing First 策略的幾個優點:
  1. 能給予身心障礙者安穩的復健環境;
  2. 政府支出成本大幅下滑;
  3. 長期街友迅速減少;
  4. 好吃懶做的人口,並沒有因此增加。
猶他州的案例,吸引其他州政府紛紛效法,Housing First 也成為聯邦政府遊民終結法案的基礎,讓美國政府也喊出整個國家的「零街友」目標──10 年內終結 66 萬名街友。儘管台美社會文化背景不同,猶他州的努力仍值得借鏡參考!

附註:

1. 對猶他州案例有興趣的讀者,可以參考《猶他州街友問題年度報告》、美國公共廣播電台(NPR)、老牌雜誌《Mother Jones》的調查報導、或是猶他州終結街友行動的靈魂人物潘德頓(Lloyd Pendleton)側寫報導
2.「輔導後安頓」原文是 Housing Ready,是至輔導街友達到整潔(clean)、戒酒(dry)、戒毒(sober)身心良好的狀態,才會協助取得住房,作法上剛好與 Housing First,先安頓住所再處理身心問題的方式相反。
圖片來源:《Public Service Reduction Associated with Placement of Homeless Persons with Severe Mental Illness in Supportive Housing 》
圖片來源:《Public Service Reduction Associated with Placement of Homeless Persons with Severe Mental Illness in Supportive Housing 》
3. 研究報告的成本計算方式如下圖表:分別統計街友管理部門(DHS)、公衛部門(OMH)、醫療體系(HHC)、住院(Inpatient Stays)、門診(Outpationt Stays)、市立或州立矯正機構的相關公務支出增減,累計得到 Housing First 的街友處置成本,每人可減支 16,281 美元。

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