都市窮活 街友安置

2020年 美國真的不再有遊民了嗎?

美國總統歐巴馬一上任,便積極推動名為「打開家門」的十年計劃,讓所有流離失所的人,可以有自己的家。向來給人崇尚資本主義、功利文化的美國,開始主動解決燙手山芋般的街友問題;而向來長期主張自律、奮發、敬業的共和黨,也支持民主黨的街友政策。究竟美國在街友議題上是如何思考,兩黨又如何努力達成共識?

走在紐約、舊金山、或任何大城市的街道上,路邊不難看見敲著杯子、罐子乞討的遊民,因為美國這個 3.2 億人口的國家,有 65 萬人無家可歸,其中三分之一聚集在 10 大城市、每 5 個有 1 人來自紐約或洛杉磯。
不過,這些活動街景,可能幾年內就會逐漸消失。
很多人不知道,現任美國總統歐巴馬(Barack Obama)一上台,就積極推動名為「打開家門」(Opening Doors)的十年計劃(2010 年-2020 年),美國政府陸續投入 330 億美元(約新台幣 1.1 兆元),誓言幫所有流離失所的人,包括淪落街頭的退伍軍人、長期街友(Chronically homeless)、流浪家庭、以及無家可歸的青少年與兒童,找到自己的家。
向來給人崇尚資本主義、功利文化的美國,竟主動解決燙手山芋般的街友問題;而向來長期主張自律、奮發、敬業的共和黨,也支持民主黨的街友政策。究竟美國在街友議題上是如何思考,兩黨又如何努力達成共識?

話說從頭:無家可歸的那些美國人

美國遊民人口明顯增加,始自 1980 年早期,最直接造成街友增加的原因,就是製造業生產線的外移、以及平價房屋(affordable houses )的供應嚴重不足,導致中產階級的工作變少,居住成本卻持續攀升。
舉例來說,1970 年代製造業的經濟規模,佔美國生產總值(GDP)24.3%,養活了全國四分之一勞工,當時房屋市場不缺價格合理的物件,只要努力工作,人人都買得起房子。
到了 1980 年,大企業的生產線逐漸轉移海外、連企業總部也一個個搬去避稅天堂,讓國內製造業光景每況愈下。到了 2010 年,製造業的 GDP 佔比僅剩 12.8%,從業人口比例,甚至一度掉到 5%。
穩定薪資職缺下滑的同時,平價房子並未相對增加,房價、租金水漲船高,工薪階級經濟壓力越來越重。美國終結無家可歸聯盟主席羅蔓(Nan Roman)便直言批評,政府、建商毫無作為,讓遊民問題加速惡化(註1
文中多處遊民數目不一致,主因是美國 2007 年才完成第一次全國規模遊民普查,之前都是媒體、學者各自估算。2007 年全美單日普查(Point-in-Time, PIT)的遊民人數是 647,258,2015 年 PIT 人數則為 564,708。
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「說來奇怪,國會不太搭理住房問題,都已經 56 萬人沒地方住,還要糟到什麼地步,才要採取行動?」
美國房子到底多貴?長期關注居住正義的「低收入住房聯盟」(NLIHC)做了估算:如果以收入 3 成作為房租、水電等必要支出,一間 2 房 1 廳(two-bedroom)的房子,每年每人(戶)必須賺到 40,240 美元(約新台幣 134 萬元),換算時薪至少 19.35 美元,但全美平均時薪只有 15.5 美元。
更殘酷的現實是,聯邦法律規定的最低薪資只有 7.25 美元,從事最低薪工作的人,每週必須工作 107 小時(每天 15 個小時、全年無休)或身兼 2.7 份工作,才能有一個家;這對不穩定工作者或低薪家庭,是極其不利的情況。
研究報導因此估計,約有 7%的美國人曾經流落街頭,睡過收容所、街上、廢棄建築物、車上或車站,當中 2 成是有全職工作,但因低薪付不出房租者;若加上短期流浪的人,每年約有 300 萬人遭遇無家可歸的問題。(註 1)

經濟成長的必要之惡?政府贖罪蓋收容所

諷刺的是,導致遊民增加的兩個主因,都源自聯邦政府為了對抗不景氣的刺激方案。
1981 年主政的雷根(Ronald Reagan)政府,以大幅降稅等重商政策,給企業主大開方便之門,成功拉抬萎縮的經濟,卻也加速國內貧富差距,遊民人口激增。
雷根政府這個公認的罪魁禍首,所採取的彌補行動,先於 1983 年成立專責機構,在各地發放救濟物資、緊急收容;1987 年,雷根卸任前,頒佈了由共和黨主導的《麥基遊民救助法》(McKinney–Vento Homeless Assistance Act),此法案可算是美國第一部遊民救濟法案,也是台灣各縣市遊民處置條例的參考範本。(註 2
早先我國遊民被視為非法遊蕩,1994 年頒佈的《臺灣省遊民收容輔導辦法》(已廢止)才取消取締遊民的觀念,而之前的輔導辦法與 2010 年《社會救助法》的修法,是參考美國 1987 年頒佈的《麥基遊民救助法》,結合不同單位,分成緊急過度穩定 3 階段的支持性服務。
該法明文規定,聯邦政府負責支持各州遊民的救濟工作,包括收容所建置、救濟物資、醫療與就業輔導、租金補貼等項目,救濟範圍多次放寬,但「救急不救窮」的結果,遊民人口(尤其是長期街友)仍然為數龐大,經費預算也因為執行成效不彰而逐年短少。
(攝影:SPENCER PLATT/GETTY IMAGES NORTH AMERICA/AFP)
(攝影:SPENCER PLATT/GETTY IMAGES NORTH AMERICA/AFP)
幸而天無絕人之路,紐約臨床心理醫師史貝瑞斯(Sam Tsemberis)嘗試新的街友處置方法,取得突破性進展。他倡導的「住屋安置優先」(Housing First),是在沒有任何前提的情況下,直接幫街友安排住房,安頓後才展開後續輔導工作,成功讓街友脫離流浪生活,更大的成就在於,這個政策的花費成本,也節省將近一半。
Housing First 模式出現以前,一般認為,街友必須先戒除不良習慣,等到身心恢復到一定水準,達到整潔(clean)、戒酒(dry)、戒毒(sober)的標準,才能提供住房安置,那些無法達到要求的人,只能留在街頭、醫院、監獄持續徘徊。這種表現夠好才能安置的輔導方式,與 Housing First 的理念相反,但後者成功比例卻高了很多。(註 4
「輔導後安頓」原文是 Housing Ready,是至輔導街友達到整潔(clean)、戒酒(dry)、戒毒(sober)身心良好的狀態,才會協助取得住房,作法上剛好與 Housing First,先安頓住所再處理身心問題的方式相反。
Housing First 成功案例傳出後,聯邦政府擴大試驗規模,在西雅圖、波特蘭、羅德島等11 個城市,挑選 734 位長期流浪的街友,再次以 Housing First 模式,先給予住房才開始輔導,事後追蹤結果顯示,街友的精神狀況明顯好轉,進出醫院、監獄、滋事頻率降低,公部門支出成本大幅下降,一如史貝瑞斯在紐約的實驗。
舉例來說,科羅拉多州首府丹佛市(Denver)的 Housing First 方案,兩批接受安置的 150 名街友,耗費的公務支出成本,比傳統處置方式減少 72.95%。猶他州鹽湖城為期 21 個月的試驗,單位處置費用由 2 萬美元降至 8,000 美元,節省成本達 60%。
Housing First 的種種經濟效益,很快在國會引發一波波論戰,但數據推翻了一切質疑,最後由朝野兩黨議員聯手提出《遊民緊急協助與快速安置住房法案》(Homeless Emergency Assistance and Rapid Transition to Housing, HEARTH),取代原本的《麥基遊民救助法》,2008 年 7 月通過兩院表決,沒有遭遇共和黨抵制。
HEARTH 隔年 5 月生效後,新上任的總統歐巴馬快馬加鞭推出美國史上第一個聯邦層級的完整遊民問題防治政策 Opening Doors,目標讓所有無家可歸的美國人,都能在最短的時間裡,擁有自己的居所,同時要建制緊急應變系統,協助有困難的家庭不至於流落街頭。
Opening Doors 政策在 2010 年正式啟動,整合住房與城市發展、教育、醫療衛生、勞動、司法等跨部門資源,即時提供不同情況的流浪者,所需的庇護、就學就業機會、租金補貼、平價醫療等基本所需。
簡單來說,身心狀況良好的家庭、個人,可以申請租屋補助(Rapid Re-housing),獲得押金、幾個月房租的補貼;身心障礙的街友,可以申請友善公寓(Supportive housing )與後續輔導;另有針對個別需求所設立的中途社區(Transitional housing)、以及緊急收容所。
透過這些住房選擇,歐巴馬政府目標在 2015 年底,先解決 6 萬多名流浪退伍軍人的居住問題;2017 年底前,完成 11 萬長期街友的安頓工作;2020 年,目標解決所有流浪家庭、青少年的住所需要。

Housing First 發源地紐約,如今遙遙落後

截至目前,美國遊民人口已從 08 年的 65 萬人減少了 82,550 人,鹽湖城、鳳凰城、亞歷桑納這三州,也逐步接近「零街友」目標。但 Housing First 的發源地紐約市,街友人數卻持續增加,是 1929 年大蕭條之後的歷史高峰。
目前,流浪的紐約人口超過 7 萬人 (過去一年爆增 1 萬人),其中 2.5 萬名是兒童,他們棲身街上、地鐵隧道、分散四處的 255 個收容所。遊民問題惡化的原因之一,是 2002 年到 2013 年主政的紐約市長彭博(Michael Bloomberg)、以及繼任市長白思豪(Bill de Blasio)覺得,Housing first 的作法會助長街友的消極、不負責任的性格,寧可將中央補助款,挪作其他遊民補助。
聯邦政府補助撥款後,紐約市府自行將聯邦政府的補助撥款拆解、移除、挪用,原本受訪街友可以循 Housing First 或 Rapid Re-Housing 的方式,申請到押金與房租,但當局寧可把他們養在收容所,回到早期用食物等救濟遊民的方式運作。
對於兩位市長的堅持,帶著 2 個孩子委身收容所的紐約單親媽媽洩氣地說,每個月都會收到政府通知,提醒她跟孩子花了公家多少錢:
政府每個月都在提醒我,在我和孩子身上花了多少錢?它說我每個月花了 3 千多美元,每個月都花這麼多錢嗎!?但明明政府每個月只要給我 900 元,就能讓我租到一間公寓。
2020 年,美國真的不再有遊民了嗎?
全美統計顯示,2010 年推行至今的 Housing First 政策,未接受安置的遊民人數減少 25%、長期街友減少 21%、 流浪退伍軍人減少 33%。
但美國真要在 2020 達成「零街友」的目標,可能還需大幅努力。因為目前各州執行成效不一:在猶他州、紐奧良、路易西安那州、亞利桑那州、科羅拉多州等地都取得良好成效,但也有如紐約市、洛杉磯等城市,因主政者心態守舊、無意配合,遊民問題持續惡化。
但可以確定的是,「無前提的」提供街友住的地方,比傳統方法更經濟也更有效。(註 5
《麥基遊民救助法》生效的 1987 年,美國政府曾經估算,當時遊民人數已有 50 萬至 60 萬人,對照 2007 年普查的 64 萬 7258 人的數值,顯示原本的救濟方式處置街民問題,經過 20 年的努力,遊民人數不降反增。

附註:

1. 文中多處遊民數目不一致,主因是美國 2007 年才完成第一次全國規模遊民普查,之前都是媒體、學者各自估算。2007 年全美單日普查(Point-in-Time, PIT)的遊民人數是 647,258,2015 年 PIT 人數則為 564,708。
2. 早先我國遊民被視為非法遊蕩,1994 年頒佈的《臺灣省遊民收容輔導辦法》(已廢止)才取消取締遊民的觀念,而之前的輔導辦法與 2010 年《社會救助法》的修法,是參考美國 1987 年頒佈的《麥基遊民救助法》,結合不同單位,分成緊急過度穩定 3 階段的支持性服務。
3. 對美國遊民政策有興趣的讀者,可以參考《2015 年遊民評估國會報告》、《打開家門政策說明》(Opening Doors)、2016 年遊民事務預算說明,以及史貝瑞斯(Sam Tsemberis)的演說
4.「輔導後安頓」原文是 Housing Ready,是至輔導街友達到整潔(clean)、戒酒(dry)、戒毒(sober)身心良好的狀態,才會協助取得住房,作法上剛好與 Housing First,先安頓住所再處理身心問題的方式相反。
5.《麥基遊民救助法》生效的 1987 年,美國政府曾經估算,當時遊民人數已有 50 萬至 60 萬人,對照 2007 年普查的 64 萬 7258 人的數值,顯示原本的救濟方式處置街民問題,經過 20 年的努力,遊民人數不降反增。
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