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國際時事
「基本收入」不設限:貧國防弊、富國撙節
「基本收入」(Basic Income)是近期全球最熱門議題之一,構想雖在瑞士遭否決,但是在美國、加拿大、納米比亞、印度、荷蘭等其他地方,不分先進經濟體、或落後窮國,基本收入的討論與實踐已有長足發展。因為「基本收入」所捍衛的,絕非脫離現實的烏托邦,而是最基本的生存人權、免於奴役的自由等最基本普世價值。
「基本收入」沒有統一定義,但在不同看法中,存在幾個共通訴求:一、各國行之有年的基本工資(Minimum wage)制度,無法供應所有全職勞動者的基本生活所需;二、經濟發展無法解決貧窮──尤其是工作貧窮的問題;三、自由人權與經濟上的安全保障(Economic Security)不可分割;四、國家必須承擔最根本責任。(註1)
為了落實基本人權保障,聯合國 1966 年通過國際人權公約,包括《公民和政治權利國際公約》、《經濟、社會及文化權利國際公約》,後者載明人人有權享有公平與良好的工作條件,尤其需確保「所有工作者之報酬使其最低限度均能⋯⋯維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平……」,而合理生活水平,公約第 11 條說明為「適當之衣食住及不斷改善之生活環境」,因此當全職工作者的工資,無法滿足勞工與其家庭的基本需求,按公約標準該勞工人權並未獲得應有保障。
支持者樂觀相信,有了基本收入,經濟弱勢族群不必屈就壓榨的勞動環境,或為了生計身兼多職;照顧家中老弱病癱的主婦、煮夫、孝順子女,能夠獲得基本報酬;也允許更多人投入創業、創作、志工、或符合興趣的低薪工作,為自己爭取更多可能,為社會注入活力,同時逆轉不斷惡化的貧富差距、平息階級對立。
悲觀反對者擔心,一旦施行基本收入制,對企業如同殺雞取卵,被迫加薪、加稅、卻不能保證有人上工,公司營運成本墜入失控深淵,陸續倒閉必然重傷國家經濟,就跟不能隨便提高基本工資,是一樣的道理。
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「基本收入」(Basic Income)是近期全球最熱門議題之一,在美國、加拿大、納米比亞、印度、荷蘭等其他地方,不分先進或落後,基本收入的討論與實踐已有長足發展。(Photo/Christopher Andrews, CC BY-NC 2.0)
「基本收入」(Basic Income)是近期全球最熱門議題之一,在美國、加拿大、納米比亞、印度、荷蘭等其他地方,不分先進或落後,基本收入的討論與實踐已有長足發展。(Photo/Christopher Andrews, CC BY-NC 2.0)

均富手段「太激進」 的下場:一定是均貧?

究竟「基本收入」是否該取代「基本工資」?多數人更在意推行方式是否合理,經濟學家看法如何;大家最常問的問題包括:
幸運的是,絕大多數問題,都有科學實證的答案。印度、納米比亞、德國、芬蘭等地,分別於2008、2011、2014年,以及芬蘭將於2017年推出「基本收入制」實驗方案,屬於「不排富」的無條件基本收入(Universal or Unconditional Basic Income,UBI);美國5個洲、加拿大(1960~1980年代)、以色列、荷蘭分別自2008、2016年起推行的,則是「低收入限定」的基本收入保障制。(註2)
基本收入(Basic Income)有許多種名稱,簡單說明常見的幾種如下:
  • 無條件基本收入(Universal/unconditional Basic Income): 發放並無資格限制,不分貧富、人人都有。
  • 基本收入保障(Guaranteed Basic Income / Basic Income Guarantee,BIG ):通常是針對低收入家庭、個人,國家補足其基本生活所需的金額。
  • 負所得稅制(Negative Income Tax,NIT):美國經濟學家所提議的低收入補助方式,即全民享有一致的免稅標準,收入不到基本免稅額者,由政府補貼不足的金額。
  • 基本收入補助(Basic Income Grant,BIG):南非洲窮國納米比亞在窮鄉試行的無條件基本收入制度。
這些推行過基本收入實驗的國家,其制度對勞工、社會、勞動市場、推行成本、財政來源等關鍵問題,都有施行結果、明確評估。下文先說明無條件基本收入(UBI),另闢篇章說明美、加、荷三國的有條件基本收入制,以及加拿大貧窮村鎮的全鎮實驗(Mincome)結果,以及基本收入的財源探討

落後國家推「基本收入」:杜絕官僚貪污

無條件的基本收入(UBI)就是人人有份,貧者能滿足生活所需,富者可透過繳稅方式歸還國庫。而且根據實際執行成效,UBI 在落後國家,也是杜絕弊端的最好方法。既然不需要貧戶資格認定,官僚就沒有機會上下其手、或因程序問題延宕津貼發放。非洲納米比亞、貧窮人口世界第一的印度,都是很好的例子。
人口2,100萬的納米比亞1990年才脫離南非成為獨立國家,2015年國內生產毛額在購買力平價後(PPP)是248.4億美元全球排名第130、全非洲排名第20,但財富掌握在掌握國家天然資源的少數權勢階級,貧窮線以下人口28.7%,貧富差距之大全球排名第4,貧窮兒童、婦女遭販賣為奴為娼的情況普遍。當地盛行愛滋病(HIV/AIDS),15歲到49歲青壯族群罹患率達16.9%,每年奪走5,100個生命,同時製造出5萬3,000多名愛滋孤兒。
為了降低貧窮人口、抑制愛滋病的蔓延,2008年納國政府與宗教、愛滋病防治等民間組織合作,選定納國中Otjivero水庫周邊的4個村莊,試行2年「基本收入補助」(Basic Income Grant,BIG),另考慮國家治理水準落後,為了簡化行政複雜度,計畫基本上不「排富」,而是透過所得稅、營業稅(由目前15%增加6.5%)、奢侈稅等管道回收。
就當地生活水準而言,村民要吃飽每個月每人只需60元(納米比亞幣,下同,約8.82美元),但2/3人口不時處於飢餓狀態,失業問題很嚴重,但窮人也沒有能力遷移到別的地方。BIG補助60歲以下民眾,每個月100元的保證收入,而且沒有任何附加條件,約有6,000人受惠(註3)
納米比亞的基本收入補助(BIG),其實排除了年收入超過 5 萬元的大富豪個人,但不影響他家人接受補助的資格,詳情可參考 Big 脫貧計畫官網、《納米比亞現金補助計畫影響性評估》。BIG 補助分 2 種:
  • 60 歲以上民眾,繼續支領原先每月 500 元的老人年金;
  • 60 歲以下,每人每月可領 100 元,17 歲以下兒童的補助交由主要照顧者支配。

BIG 打敗貧窮,仍遭國會嫌棄

每個月100元的收入如同天降甘霖,不光餵飽肚子,也讓窮人有機會翻身。除了全家能吃飽,媽媽們還出得起孩子的學費與車資,甚至攢錢作小生意。
一個有7個孩子的年輕母親2009年受訪時,說自己幫德國人開的農場工作了大半輩子,廚師收入每個月只有32元,孩子總是挨餓,拿到收入補貼以後,她買了麵粉、酵母,在簡陋的廚房做起麵包,拿去市場賣1個1元,不到10個月就存了3,000元買好的爐子,讓她每天能做250個麵包去賣。
類似故事不勝枚舉,執行計畫的納國基督教信義會(ELCRN)與政府研究機構,追蹤補助戶的家庭經濟變化,分析結果顯示,第一年就出現明顯變化,失業人口沒有增加,反而是家家戶戶都把握機會奮力脫貧,讓窮鄉經濟活動增加1成。統計數據顯示:
若全國範圍推行,經費需透過所得稅、營業稅、奢侈稅等稅務調節取得,估計年度預算需16億元,接近國內生產總值(GDP)3%,雖然必須適度加稅,但應可於2025年消除貧窮。雖然民選總統表態支持,推行方案送交國會審議時遭否決,多數民代堅持把錢用在國家經濟繼續發展,一樣能解決貧窮問題。

印度基本收入實驗:底層經濟活動大爆發

貧窮人口高達2.7億人的印度,現行低收入補貼超過1000種,規模高達7兆盧比(約新台幣3.3兆元),若均分給全國上下,每個家庭每月可分得2500盧比;但現實上卻因人謀不臧,很多流入富裕階級、而非真正貧戶。政府2013年規劃的《糧食安全法案》補貼貧戶購買食物的花費,雖可嘉惠67%印度人,但官僚貪污問題恐將更加惡化。
2011年在聯合國兒童基金會(UNICEF)資助下,委請婦女組織在印度中部中央邦(Madhya Pradesh)9個窮鄉,展開為期12~18個月的無條件基本收入實驗,給付金額的設定為「滿足基本生活需要,但不足以改善家境」,前3個月發放現金,之後為了給官方樹立榜樣,全部由銀行轉帳。
每個月成年人可得200盧比,兒童100盧比,後來分別提高到300盧比、150盧比,總計約6,460人受惠。為了杜絕人謀不臧,計畫不設資格與條件限制,成年人各自領取自己的補貼,未成年的補貼則由主要照顧女性領取,原有政府食物補貼保留,也不會限制收入的花用方式。(註4)
2011 年展開的「基本收入補助」計畫,乃 UNICEF 委託印度自雇婦女聯盟(Self-Employed Women’s Association)執行的專案,實驗的統計研究(包括對照組)涵蓋 1.5 萬人,包括其中 100 個的深入個案探討,詳情請參考聯合國兒童基金會的結案報告、英國智庫研究報告《印度基本收入實驗》。
收集分析資料後顯示,接受補助的窮困家庭,因為有錢修房子、蓋廁所,居住環境與衛生大幅改善,兒童(尤其是女童)體重過輕的比例大幅下滑,就學率與學業成績明顯提升,學生都能買課本跟文具。接受補助的村鎮健康普遍好轉,生病看得起醫生,酗酒問題也見改善,村民甚至說服雜貨商,每個月發錢那幾天,暫停販賣酒精飲料。
雖然整體勞動力略為下滑,主因是婦女卸下經濟壓力後,可能選擇回家照顧孩子,但市場交易變得熱絡,小型投資與創業活動興盛,像是農夫能買更好的種子、改善灌溉、養更多牲口,婦女組織家庭工廠、或開店做生意等等,就業人數、經濟流動性明顯提升。
尤其值得注意的是,基本收入補貼讓社會變得更加平等。女性、殘障等弱勢者手頭有錢以後,家庭地位提升。增加的收入降低了家庭債務,也不需要去借高利貸,被迫當奴工的人數減少,同樣有助於階級平等,讓整個社會產生巨大變革。有個婦人談起沒有基本收入的日子,眼裡盡是深沈無奈:
實驗計畫中止後,前述正面效應仍持續,只是與對照組的落差持續遞減。研究估計,若全國範圍推行,預算約佔GDP3.2%;但主要遭遇的反對意見,來自民眾不願意放棄現有補貼,政府也無意提高目前僅佔2%GDP的社會福利支出
雖然如此,主導印度基本收入研究的倫敦大學亞非學院教授史丹丁(Guy Standing)也強調,基本收入深具變革能力(transformative):「首先,透過教育、營養、醫療等方式改善個人潛能;其次、投入的資金發揮乘數效應,能夠振興地方經濟;另外很少研究注意到的是,即使金額不大,基本收入都能相當程度的讓人享有更大自由。」

先進國家推基本收入:撙節開支!

無條件基本收入制度,在先進國家則著眼於降低行政成本,以2017年即將展開「無條件基本收入」的芬蘭為例,終極目標就是簡化現行社會福利系統,進而降低財政支出。
由於國家政策支持夫妻雙薪,芬蘭孩子自出生起,每個月可得342.53歐元(約新台幣1萬2456元)津貼,父母親無論工作與否,都可得一定家庭津貼,國內貧窮人口比例僅7.3%(貧童比例僅5.5%);但另一方面,社會福利總支出達31.3%GDP,形成國家沈重負擔,官員多次呼籲徹底檢討。
芬蘭經濟還沒有恢復金融海嘯(2007年)前的榮景,加上連續3年經濟萎縮,全國失業率約1成,保守派政府自訂撙節目標:每年達40億歐元,勞工福利成本首當其衝。2017年展開的UBI實驗,便是探索如何健全勞動市場的同時,合理降低財政負擔,民意支持度高達7成,即便是極右派政黨,支持率亦超過5成。
近月消息顯示,2017年初展開的2年基本收入實驗,將有1萬人每個月可領550歐元(約新台幣2萬元),約等於現行失業、住房、飲食等福利津貼的總和。原則上不排富,非低收入者將透過所得稅繳納的方式,歸還該筆「基本收入」。(註5)
芬蘭社會保險機構(Kela)尚未確定「基本收入」的金額,民間認為每人每月最基本開支約 1,,000 歐元,老人年金每個月 750 歐元,基本收入補貼金額可能介於每月 550~800 歐元之間,目前考慮的方案有 4 種,預計 11 月定案。最終實際執行方式,是否排富、是否與稅制掛勾等等細節都沒公布,但由於民意支持度高,最保守政黨的支持率也過半,政府已經撥付必要經費
540萬人口的芬蘭,目前每年福利支出已膨脹至661億歐元,若以基本收入保障制度取代,每人每個月領550歐元估算,總成本約每年380億歐元(每人每月800歐元估算,每年則需540億歐元)。芬蘭社保局另稱,至少能節約數百萬歐元的行政開支。
美國、加拿大近年對於「基本收入保障」的重視,同樣著眼於福利制度的改革,能夠大幅降低官僚體系運作成本、資源浪費。

瑞士公投沒通過 卻啟發德國青年做實驗

芬蘭試行基本收入制度的基礎,可說是政壇與民間的高度共識,恰可反映瑞士基本收入公投遭否決的原因。在公投方案缺乏具體細節的情況下,不願為資金來源傷腦筋的各政黨,紛紛發動負面文宣戰,各選區反對民意多高達7~8成
另根據研究與民調機構Gfs.bern在公投前一週的線上問卷調查,1,006個回覆人當中,64%的人認為國家財政無法應付,63%擔心其他國家的人都想搬去瑞士,60%的人認為基本收入不能增加工作誘因。有趣的是,83%人相信,之後還會有基本收入公投,而且79%支持先由地方試行,以觀察實際影響。
地方試行規模可大可小,就算沒有政府奧援,民間募資也行得通。德國2014年由民間發動的基本收入實驗,或能提供瑞士參考。
2013年10月瑞士基本收入公投成案消息傳出後,柏林29歲青年布馬亞(Martin Bohmeyer)大受啟發,決定透過群眾募資方式,展開迷你規模的無條件基本收入實驗。
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柏林 29 歲青年布馬亞受瑞士「基本收入」公投啟發,決定透過群眾募資方式,展開迷你規模的無條件基本收入實驗,目前累計 4 萬 5000 多人出資。(圖擷取自 www.mein-grundeinkommen.de)
柏林 29 歲青年布馬亞受瑞士「基本收入」公投啟發,決定透過群眾募資方式,展開迷你規模的無條件基本收入實驗,目前累計 4 萬 5000 多人出資。(圖擷取自 www.mein-grundeinkommen.de)
他主導的「我的基本收入」計畫(Mein Grundeinkommen),主張每人每月應該獲得1000歐元的基本收入──無論貧富、是否工作或如何花用,規劃每募得1萬2,000歐元,就支持1人參與實驗1年,有意參加的人可上網登記,目前累計4萬5000多人出資,支持46人參與「基本收入」實驗,雖無具體研究成果,仍快速吸引輿論注意。德國在聯邦法律未開放公投提案,仍吸引11萬人發動連署,呼籲聯邦政府舉行政策公投,決定是否推行基本收入。
從納米比亞、印度的經驗來看,無條件基本收入確實能降低貧窮、以及貧窮導致的健康、犯罪等社會問題;基本收入不會讓人失去工作意願、或增加失業率,反而能相當程度地活絡社會底層的經濟活動。真正受到負面衝擊的,只有勞動條件惡劣的低薪工作。而芬蘭、加拿大、甚至美國等富裕國家,初步估算基本收入保障的福利支出,也都能得出(較目前福利體系)節約開支的結論。
然若基本收入真能打擊貧窮,為何許多國家都出現寧可坐領救濟、而不積極工作的社會寄生蟲?美國、加拿大等國所推行的基本收入實驗,便十分認真檢討可能阻擋人們工作的福利陷阱(walfare trap),並從1960年代起展開不同的有條件基本收入實驗,請參後續相關報導
註釋
1. 為了落實基本人權保障,聯合國1966年通過國際人權公約,包括《公民和政治權利國際公約》、《經濟、社會及文化權利國際公約》,後者載明人人有權享有公平與良好的工作條件,尤其需確保「所有工作者之報酬使其最低限度均能..........維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平.......」,而合理生活水平,公約第11條說明為「適當之衣食住及不斷改善之生活環境」,因此當全職工作者的工資,無法滿足勞工與其家庭的基本需求,按公約標準該勞工人權並未獲得應有保障。
2. 基本收入(Basic Income)有許多種名稱,簡單說明常見的幾種如下:
3. 納米比亞的基本收入補助(BIG),其實排除了年收入超過5萬元的大富豪個人,但不影響他家人接受補助的資格,詳情可參考Big脫貧計畫官網、《納米比亞現金補助計畫影響性評估》。BIG補助分2種:
4. 2011年展開的「基本收入補助」計畫,乃 UNICEF 委託印度自雇婦女聯盟(Self-Employed Women’s Association)執行的專案,實驗的統計研究(包括對照組)涵蓋1.5萬人,包括其中100個的深入個案探討,詳情請參考聯合國兒童基金會的結案報告、英國智庫研究報告《印度基本收入實驗》。
5. 芬蘭社會保險機構(Kela)尚未確定「基本收入」的金額,民間認為每人每月最基本開支約1,,000歐元,老人年金每個月750歐元,基本收入補貼金額可能介於每月550~800歐元之間,目前考慮的方案有4種,預計11月定案。最終實際執行方式,是否排富、是否與稅制掛勾等等細節都沒公布,但由於民意支持度高,最保守政黨的支持率也過半,政府已經撥付必要經費

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出