台灣再生能源發展藍圖中，原預計2025年達標的光電20GW早已落後。儘管政府直到去年12月都還持續對外宣稱已掌握光電案源、預計2026年11月可達成20GW目標，但截至去年底，國內太陽光電累積裝置容量約15.47GW，與原訂目標仍有一大段距離。

光電20GW的目標中，漁電共生占4.4GW（包括地面型〔室外養殖〕3.5GW、屋頂型〔室內養殖〕0.9GW），是所有光電類型中占比最高的一項，但進度也最為落後。

根據《報導者》獨家掌握多份經濟部簡報資料，占剩餘目標值達5成以上的漁電共生仍嚴重卡關，今年光電20GW確定無法達成。今年2月，經濟部長龔明鑫也坦言，地面光電受到縮限，證實綠電占比20%的目標確定再延後。

追趕目標的壓力，不僅落在中央部會身上，大量的漁電共生案件也得經過地方政府審核，目前正在地方政府跑行政流程約近500件，其中以台南市與嘉義縣為大宗。

為加速推動光電20GW目標，經濟部從2024年起建構太陽光電管控平台，也於去年5月27日成立「光電跨域廉政合作平台」，持續與各部會、地方政府、光電公協會等單位針對光電進度召開內部會議。《報導者》獨家取得歷次開會簡報，從中掌握政策變動情形，也了解中央與地方對大型光電案源的列管進度。

自去年6月以來，經濟部與農業部雙次長已召開5次「嘉義縣及台南市光電大型列管案源申設會議」，請地方政府協助加速審查漁電案件。

經濟部盤點光電20GW進度，依已併網、施工中、程序中三個階段分列案源追蹤，最近一次於去年12月30日的會議中，已併網量加上正在施工階段的總量為17.93GW。

再聚焦於漁電共生案件，現在距離20GW的目標缺口（4.53GW）中，漁電共生有2.41GW，占目標餘值一半以上。顯然，漁電共生進度是光電能否達標的關鍵。

2025年──檢視光電進展重要里程碑時，卻是近來進展最緩慢的一年。

事實上，在光電弊案頻傳下，多起案件遭檢調調查，地方公務人員承受的壓力不斷升高。第一線審查人員普遍轉趨保守，寧可延長審查時程、反覆要求業者補件，只要涉及裁量空間，便傾向向中央請示或暫緩處理，以避免日後遭質疑圖利。

這種審慎，雖可降低風險，卻也使光電進度明顯放緩。從數據觀察，2024年漁電共生併網量達0.36GW高峰後，2025年併網量僅存0.02GW，幾乎沒有新案場完成開發併網。

在經濟部列管案源的進度表，「施工中」案場似乎離併網只有一步之遙，但實際情況是，受到去年政府調整漁電共生併網程序認定的影響，漁電共生案場併網延宕。

經濟部為達光電目標的「權宜」作法，除了農業部有意見外，近來更面臨外界指控「有電無魚」的龐大輿論壓力。

為解決爭議，去年農業部發函，「重申」併網的認定條件。根據農業部去年8月26日函文，屋頂型漁電共生第一階段農業設施容許使用，僅同意直接以太陽能板作為設施屋頂建材使用，設施完工後、須具備養殖經營事實，才得同意第二階段綠能設施容許使用。而在去年3月12日台電修正配電手冊之前，並未明定案場須先取得綠能容許才能併網（太陽能板鋪上即可先併網），在此之前，已併聯試運轉之案場，須盡速改善、進行養殖。

至於地面型漁電，雖不像屋頂型須經過兩階段容許申請，卻同樣有施工完，以試營運名義併聯，但正式營運遙遙無期的情況發生。對此，經濟部能源署則是在去年5月12日發函，表示為了敦促業者於完工後加速執行養殖，地面型漁電應於併網後6個月內，執行養殖作業，意即未有養殖事實，可能會面臨撤照的風險。

為符合規定，以屋頂型案場來說，若要取得二階綠能容許，台南市政府漁業科前科長陳惠珍指出，審查門檻算是嚴格，除了實際放養，還必須至少完成一次收成，「不收成的話，就無法判斷業者當初提的養殖計畫是否合理。」她強調，要有正常養殖，才會同意核發綠能容許。

執行條件變動後，涉及0.74GW的屋頂型漁電案場，全台最大室內型漁電共生開發商誠新綠能大受影響、引發財務危機，他們曾在聲明稿中指出：「因應政府法規調整，對漁電共生專案之工程設計及工序進行調整，導致部分請款節點（向銀行請款）與原先預期時間有所落差，進而影響部分款項撥付時程。」

至於施工中的0.2GW地面型漁電，除了必須將併網後6個月內須進行養殖的規定納入規劃以外，過往地方政府也發現業者並未按圖施工，進而影響後續養殖的情形。嘉義縣漁業科科長張建成說，「其實會衍生一些困擾，配置有異動的話，應該辦理容許變更並取得同意，那現場設施配置才會與許可書圖一致，否則將不符土管法規。」而經濟部新規也在併網前就進行把關，須確認完工配置與當初農業單位的許可一致，或有異動圖說者，即應併網前申請容許變更及出具切結，才能併網，避免影響後續養殖。

漁電共生案件除了併網爭議外，另一個光電申設瓶頸，是審查流程冗長、反覆補退件。根據經濟部2025年12月30日的簡報資料，有489件、1.14GW卡在地方政府還沒核發容許，其中嘉義縣有374.1MW（0.37GW）、台南市385.4MW（0.39GW），兩縣市占未核發容量的67%，光電業者與養殖戶對此也頗有怨言。

《報導者》多方採訪光電業者時，大多都會指出法令細節頻繁調整，讓漁電共生推動卡關。例如中央修法草案一旦預告，地方審查人員往往就傾向暫停手中案件，等待新規範確定，導致審查進度全面延宕；而每次規定修改，像是設備間距、光電鋪排方式、蓄水池比例、升壓站容量等技術細節，都要讓業者重新設計案場配置、重新送件、重新排隊，讓開發成本與時間不斷墊高。

想投入光電的第一線養殖戶，同樣面臨類似的不確定性。曾獲選模範漁民的台南南瀛養殖生產協會理事長蔡阿玉，從事養殖工作超過30年，近年代表協會參與漁電共生案場的申設與協商，是少數從規劃初期便投入的養殖戶之一。她早在2020年底就希望催生以漁民為主體的光電案場，卻在申請程序中一再受阻。

她表示，主管機關曾說容許審查「不會超過8個月」，然而實際推動後，一件容許案往往超過一年，甚至一年半仍未必完成，時程一再往後推移，使原先規劃難以如期。

對養殖戶而言，這樣的時間差，會直接影響停養與施工的安排。蔡阿玉舉台灣鯛為例，從放養到收成約需13至16個月。若為配合施工提前停養，卻可能遲遲等不到審查通過，空池時間就會隨時程一再拉長；若選擇繼續放養，一旦核發許可、施工啟動，養殖也可能無法立即收成。

在種種的時程落差下，開發進度遠遠不如預期，南瀛養殖生產協會原先規劃約180公頃的案場，多數養殖戶選擇退出或觀望，目前只剩約34公頃還在推動。

長期關注漁電共生的嘉義大學水生生物科學系助理教授、台灣鯛協會理事長郭建賢直言，他原先對漁電共生抱持高度期待，但實際推動狀況卻令人無奈。他指出，政策推行至今已超過5年，但風向明顯從早期蔡英文政府時快速放行「開綠燈」，轉向近年來的嚴格審查。

隨著全台多起光電案件遭檢調調查，地方基層承辦人員明顯承受更多的壓力，特別是在案件量集中的台南市。郭建賢觀察，「很多承辦人幾乎都被檢調約談過，大家自然會變得非常謹慎。大家都害怕啊，（案件）能不在自己手裡過就不要過。」

他也說，相比於嘉義縣漁業科的人事較為穩定，台南市政府漁業科的科長與承辦人員更替頻繁，「換到我身為理事長都不知道是誰了，所以台南這邊其實就很慘。」

《報導者》去年10月底採訪時任台南市政府漁業科科長陳惠珍時，她到任還不到一年，目前已轉任農務科長。她當時便坦言自己與同仁承受很多壓力，像許多案件資料繁雜，往往只能在下班或假日逐一檢視。

陳惠珍也不諱言，外界常質疑漁電共生案件審查為何進展緩慢，除了人員異動頻繁、案件量遠超過原本編制可負荷範圍外，檢調確實也時常調查案件，讓承辦人員在審查時格外謹慎。

加上漁電共生涉及農業、綠能與電業等多重法規，新進人員往往需要長時間熟悉制度，短期內難以立即承擔審查工作，「要不然，那個結果我們也會怕，」陳惠珍說。

面對長期累積的審查壓力，在嘉義縣的張建成也曾在會議中向中央建言，地方政府最困擾的是制度規範不夠明確。「回文寫『本權責（辦理）』，實際上就是把裁量空間丟給地方，」他指出，制度設計上應盡量降低不必要的模糊性，以避免業者申請及機關權力行使落入灰色地帶。張建成認為，制度上與其事後補救，不如在前端就把條件界定清楚，「制度不完整的時候，常常感覺就像是穿著衣服改衣服。」

業者常反映申請程序繁雜，但張建成也強調，地方政府並非刻意刁難業者，「我們不是把業者當敵人，我們是要共好，但若光電業者未能落實漁電共生，將是多輸局面。」他也指出，實務上還遇過不少計畫書與案場條件核對不起來的情況，有些業者甚至直接複製貼上過去核准的內容，「下一個案子送進來，一看就覺得奇怪，這不是之前核准過的嗎？但並無法直接套用在這個魚塭條件啊！」

當地方政府要求補正時，業者往往反問「為什麼之前可以、這次不行？」張建成只能一再解釋，「不是縣府要找你麻煩，是條件真的不一樣。你現在這樣寫，將來做不出來，最後還是要面對後續查核與改善的問題。」

至於目前已併網的1.01GW，恐怕也有面臨撤照，併網容量「不進反退」的風險。在案場遲遲未竣工以及沒有取得二階綠能容許就先併聯的爭議浮現後，經濟部也針對目前已完工併網的案場進行盤點，找出未符合規定的案場。

根據經濟部去年10月14日的簡報資料，已併網漁電共生案場共209件、約989.83MW（0.99GW），而涉及尚未符合養殖計畫等行為高達137件、約953.69MW（0.95GW），以併網容量計算，不合規的比率達96%，至今仍持續改善當中。

經濟部能源署向《報導者》回應，「業者依相關法規完成農業容許、建築執照及施工許可等作業後，即可進場辦理施作工程及養殖相關作業。」

此次併網爭議，除了引發案場究竟是否落實「養殖為主，光電為輔」的討論外，更凸顯出一個長期存在的制度問題──過去農政單位難以即時掌握漁電共生案場的實際併網情形。

張建成坦言，「我們身為縣市政府，（之前）完全不知道哪一個案場已經併聯，這個資訊落差太大了。」直到漁電共生屢屢被外界質疑沒養殖，為使制度更完善，經機關協調結果，經濟部能源署從去年起，開始提供可對應農業容許地號的併聯資料，讓地方政府得以回頭查核、比對案場實際狀況。

在此之前，地方農政單位只能自行摸索。嘉義縣政府漁業科承辦人形容，過去只能以「土法煉鋼」的方式查核案場進度，例如發現農業容許核發超過兩年，案場卻遲遲沒有完工，就會安排前往現場查看。豈料，部分案場實際狀況「好像不太對勁」，與當初核發容許的內容不一樣，因此與經濟部協調提供併網資料。

而過往未依原核定經營計畫內容使用的案場，張建成強調「依法就是違規」，依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」（簡稱「容許辦法」）第33條得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。

為避免類似情況一再發生，去年底「容許辦法」修法，進一步明定得要求限期改善。為避免業者反覆變更經營計畫或以其他理由拖延改善期間，條文明確規定「改善期間至多3個月，並得展延一次，展延期間不得超過3個月」。

同時，農政機關通知業者限期改善或廢止許可時，應一併通知能源主管機關限期改善及廢止同意備案或設備登記。該修法理由明言：「藉由較強而有效之管制手段，導正業者相關作為，確保農業綠能推動原則。」

在實務執行上，張建成表示，目前多以裁罰與限期改善處理，裁罰金額約60,000元，並要求業者在期限內改善，尤其屋頂型漁電，「得趕快有養殖實績投入營運，才能申請二階綠能容許。」

他也指出，過去的程序設計，在實務上確實拉長了發電與養殖之間的時序，養殖設備建置與實際放養往往被往後延宕。像有些屋頂型案場早在2022年便開始興建，外觀結構早已完成，卻遲遲未見養殖行為，「已在『試運轉』發電，為什麼還未落實養殖？這是制度必須精進及改善的地方。」

而案場「試運轉」但未實際養殖的情況，也讓地方農政單位承受來自民眾與民代的質疑或抨擊。

台南市政府一位漁業科承辦人說，雖然漁電共生案場在試運轉期間，業者並不會立即取得電費收入，必須等到完成養殖、正式發電後才會結算，但養殖時程一旦拉長，民眾與地方議員也都會有疑惑，「我們就要不停地回覆，除了平常作業以外，還要額外準備很多說明資料。」

該名承辦人也指出，案場一旦符合送電條件，儘管台電不會直接撥付現金，但在資金籌措與融資評估上，都是有利條件。以去年爆出財務危機的室內型漁電共生大型開發商「誠新集團」為例，在台南已整合約500公頃案場，但實際取得二階綠能容許的僅約1.5公頃。「如果已經開始施工，卻遲遲不能完工、不能正常養殖，這對我們確實是困擾，」該名承辦人直言。

針對漁電共生案場的查核結果，《報導者》也向漁業署詢問統計資料，但漁業署表示，因各縣市回報時間不一，加上查核與複查持續進行，建議直接向地方政府洽詢最新資料。漁業署並補充，之前35件被廢止的案場，其中34件為屋頂型、1件為地面型，此外，雖未提供面積大小，但「目前遭廢止農業容許的案件多屬小型光電業者，而列為待改善的案場，則不分規模皆有案例。」

《報導者》進一步向台南市與嘉義縣了解最新查核情形，從地方實務出發，檢視「養殖事實」如何被認定？結果為何？

地方政府查核實務大致分為兩個層面，一是設施面，確認案場是否依農業容許與經營計畫書的配置施作，例如光電設施是否違規加蓋。另外是養殖面，檢視是否確實投入養殖行為與合理的放養量。

現行「漁電共生案場養殖事實查核參考指引」已到第四版，養殖事實的認定，會綜合檢視產銷履歷（或ASC等國際相關認驗證）、魚苗與飼料購買單據、放養量申報、魚貨交易資料等文件，並依核准的經營計畫書內放養量為基準。此外，除了發生天然災害或不可抗力事實外，若未依經營計畫書辦理或未落實放養量申報，將以所提經營養殖物種於漁業統計年報近3年產量平均值7成作為養殖經營事實判定。

為強化養殖事實查核，政府也於去年底修法，要求案場應取得產銷履歷驗證，或配置監控設備並定期上傳監測資料。

實際參與查核的嘉義大學水生生物科學系專案副研究員陳哲俊則解釋，查核時會交叉比對多項數據，包括放養量、飼料使用量、出貨量與用電量，「你如果有在養，就一定會用飼料、會增氧，用電量會跟著上來。」他也認同產銷履歷的方式，藉由第三方佐證，減輕地方政府有限人力下的查核壓力。

只是，這套看似完整的查核機制，在地方實務上也存在不小挑戰。像是業務量龐大但人力編制吃緊，漁業署也向《報導者》表示，多數案場頻繁申請變更以及因查核結果不符經營計畫而多次重覆改善、複查流程等因素，導致地方政府基層人力行政作業量暴增。從今年起，漁業署也會補助查核所需人力及經費，提高查核效能、杜絕「假養殖、真種電」的情形發生。

此外，查核認定標準中的「7成」產量門檻，實務上難免出現爭議。陳惠珍就以台南經驗指出，不同魚種的育成率差異極大，也高度受天候與環境條件影響，「這個我們也有跟中央反映，看後續怎麼研議。」

事實上，從2023年9月時，台南市政府農業局就率先廢止9場漁電共生執照，全為室內型，面積約1.9公頃。我們採訪當時負責查核的人員指出，「早期所申請的案子，根本沒有考慮養殖，寫了一個計畫書出去之後就申請就通過了，政府都沒有去管。」

陳惠珍則強調，廢止是最後的手段，這些會遭廢止的案件都是完全沒在養，「早期他們配合度確實比較沒那麼好，但經過幾次我們也廢了好幾件照，覺得我們是認真的，後面就有慢慢改善，配合度也比較好一點。」

「現在養殖這一塊，其實我們（去年）查了幾十場，大部分都是有養，」陳惠珍指出，現在問題多半不在有沒有養，而是養得好不好、養殖量是否達標。她也提到，許多案場仍由原本的漁民在養殖，地方政府的角色是盡量輔導可以達到規定。

那些列入改善的案件，多半屬於「有養，但還沒有達到」標準」，因此會要求業者提出具體的改善計畫，載明改善方式與期程，並在改善期間不定期抽查，確認是否依計畫執行。

而地面型案場的查核情形，完成查核的20場中，仍有13件待改善，另有1件台泥嘉謙綠能案F區，是目前全國唯一被廢止的地面型漁電共生案場，正在行政訴訟中。

張建成指出，第一線查核的重點，比起精算產量是否達到7成，更重要仍是判斷是否存在實質養殖行為，而這回到業者當初經營計畫書的承諾，「如果有按照計畫書去做養殖，事實上我就認為達標了。」

至於遭廢止的10件屋頂型案場，包括有業者主動表示不再繼續開發，或因案場設計不適合養殖。張建成解釋，部分屋頂型案場沒有處理地勢低窪與淹水風險，颱風豪雨一來就全數淹沒，「心思跟成本都放在光電設施上，養殖設備卻很匱乏」，最後也難以持續經營。

因此，他在查核實務上更傾向以改善為優先，給予業者一年改善期，必要時再延長3到6個月，透過複查確認是否真正投入養殖，「我一直希望他們好好進入養殖，不要讓外界覺得是荒廢養殖。」

從盤點數據來看，漁電共生的問題並非單一環節卡住。程序中1.47GW仍待地方核發容許，施工中的案場受到併網與養殖規範調整影響，已併網案場又面臨養殖事實查核與改善要求。光電20GW目標還有4.53GW缺口，過半仰賴漁電共生填補。

據了解，光電業者在去年12月初時，也曾向總統賴清德陳情，在社會氛圍對光電不友善下，請政府給漁電共生更多學習曲線。賴清德當時回應，理解台積電對綠電的需求，也支持在合情、合法、合理的前提下推動光電發展，同時表示知道養殖本身已愈來愈困難，與水質愈來愈不好也有關係，若僅套用單一審核標準，未必符合現場實況。

有媒體報導指出，政府正研議調整漁電共生制度，可能朝向「漁歸漁、電歸電」的漁電脫鉤模式發展。未來光電業者有可能只要依照政府規範設計案場，即可在魚塭設置光電設施，無須直接承擔養殖經營責任。

《報導者》求證農業部，漁業署副署長繆自昌表示，初步討論的方向是在特定區位推動「漁歸漁、電歸電」模式，可能僅限於漁業署指定的區域（具體範圍仍未確定）。案場須依照漁業署要求的設計方式設置，例如以堤岸型結構建置光電設施；完工後，光電業者負責發電營運，而魚塭的養殖權則會交由漁業主管機關管理，由漁業署媒合養殖協會或具專業能力的養殖戶進場經營，也會確保養殖事實及收成。如此一來，光電業者就不必再承擔因養殖產量不佳而遭撤照的風險。

繆自昌強調，目前相關討論仍處於非常初步階段，農業部仍在做內部溝通，也尚未與經濟部或能源署進行跨部會討論。後續仍需與各部會、地方政府及相關利害關係人持續溝通，因此制度何時上路，目前都仍未定案。

關注能源公正轉型的中山大學社會創新研究所助理教授陳德容，近年持續在台南七股漁村進行研究，觀察漁電共生對鄉村發展與養殖活動的影響。她說，「漁電共生就是一一體現所有再生能源轉型會遇到的種種困難。」

從跨部會協調、地方審查壓力，到產業投資與社會信任，環節相互影響。她認為，若政策過度聚焦於年度的容量目標，而忽略制度整合與溝通，推動過程中的爭議難以避免，而社會信任一旦鬆動，政策後續將更難推動。

此外，漁電共生原本被期待能帶動養殖升級與鄉村發展，但多數受訪者都指出，目前成果仍有待檢視。當光電業者動輒數十億、百億的資金投入沿海地區，陳德容表示，「這些資金進來其實就是蓋太陽能板，跟養殖漁業沒有關係，或是關係非常薄弱。」她直言，這幾年開發爭議不斷，「大家現在對漁電共生都沒有信心」，即便是原本支持再生能源的學者或漁民，不少人也對政策遲疑。

陳德容建議，既然光電案場已經進駐鄉村，「不要把這一塊土地當成只是生產工具而已，而是必須思考與整個區域共同發展的關係。」她提及去年丹娜絲颱風的經驗，光電設施密集分布於沿海，當地卻在災後長時間無電可用，她認為這樣的情況並不合理，建議藉由光電技術來增強區域韌性，應對極端氣候。

漁電共生已不只是裝置容量是否達標的問題，更揭示台灣在能源轉型過程中，若制度無法在光電發展、養殖實績與社會信任之間取得平衡，漁電共生既難以成為光電達標的關鍵支柱，也難以落實「養殖為主、光電為輔」的政策初衷。