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山頭上的掠奪

《報導者》原保地專題發揮「臨門一腳」

最高法院大法庭裁定:原保地假人頭買賣無效

最高法院大法庭由11位法官組成,於9月17日做出重大裁定,日後原保地相關訴訟案件統一見解,假人頭買賣手法全部無效。(攝影/張家瑋)

8月17日《報導者》刊登《山頭上的掠奪:揭露全台原住民保留地流失亂象》調查報導,揭露原住民保留地(簡稱原保地)以假人頭方式移轉給非原住民的一條龍手法。一個月後,最高法院民事大法庭於9月17日做出重大裁定:「非原住民以借名登記、簽訂買賣契約、設定地上權及所有權轉移的行為,違反禁止規定,依《民法》第71條本文規定,應屬無效。」日後相關訴訟案件將統一見解,亦即宣告假人頭買賣手法全部無效。

最高法院民事庭副發言人、大法庭成員鍾任賜接受專訪時指出,《報導者》這項報導發揮了「臨門一腳」,大法庭在評議此案時,每位法官手上都有這項報導做為重要參考。大法庭最後是從《憲法增修條文》以及國際兩公約的高度,強調保障原住民「集體權」與「文化權」的重要性,並根據這項報導認定所有「一條龍」假人頭買賣手法都屬無效,以司法斬斷這些手法,「原住民是原保地真正的主人,而不是人頭。」

政府設置原保地的目的,是在保障原住民生計,因此依法原保地只能轉賣給原住民,即使合法轉賣後也仍須依照原本的農林用地使用規定。但根據原住民委員會最新統計,全台26萬多公頃的原住民保留地中,已經有超過1萬公頃遭到非原住民違規使用及非法占用,學者估計實際流失狀況更加嚴重。

《山頭上的掠奪:揭露全台原住民保留地流失亂象》調查報導指出,從新北烏來、苗栗泰安等知名溫泉區,到新竹尖石、五峰等熱門露營區,許多原保地近年紛紛以各種假買賣手法移轉給非原住民,進行溫泉飯店、大型露營區等違反農林用地使用的大型開發,政府應正視原住民土地正義與文化存續問題。

然而,因規範原保地移轉的母法《山坡地保育利用條例》及《原住民保留地開發管理辦法》法律位階太低,過去法院判決往往依據不同法律而出現合法、違法不同見解,使得假人頭買賣仍層出不窮。

最高法院民事庭副發言人鍾任賜向《報導者》表示:「我在高雄擔任庭長時,曾經有這樣的(原保地官司)裁判,當時意見就很多,法律上也有不同見解,當時就意識到這是問題。北上進入最高法院後,碰到類似案件時,便毫不猶豫地向大法庭提案。」尤其是他看到學者引用智利馬雅原住民的一段話「開車在自己的土地上,卻無家可歸」,更確定必須避免讓台灣原住民步上後塵。

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最高法院民事庭副發言人鍾任賜法官接受專訪,談起原保地啟動大法庭裁定的過程。(攝影/張家瑋)
最高法院民事庭副發言人鍾任賜法官接受專訪,談起原保地啟動大法庭裁定的過程。(攝影/張家瑋)
最高法院大法庭制度在2019年7月開始實施,目的是為了統一法律見解,避免各級法院判決不一。鍾任賜在當年12月提案後(108年度台上大字第1636號,原案為非原住民透過借名買賣取得原保地做為民宿是否有效),成為最高法院民事大法庭第一件「原則重要性提案
大法庭啟動有兩種,一種是「歧異提案」,另一種是「原則重要性提案」:法院審理有不同見解是「歧異提案」,憲法原則或通案性則屬於「原則重要性提案」,啟動難度比前者高。
」。

鍾任賜說,他之所以選擇難度更高的「原則重要性提案」,是因為原保地官司並非單一個案,類似案件同時就有三案需要併案討論,地方法院與高等法院很多法官都在等著這個案子的大法庭裁定結果。

大法庭歷經22個月達成高度共識,11位法官僅1人提不同意見書

大法庭成員總計有審判長、9個法官(代表各庭)、加上提案法官,合計11位,必須獲得過半數支持才能做出統一見解。一開始,當鍾任賜代表最高法院民事第三庭提出此案的徵詢書時,最高法院多數庭都不贊成統一認定假人頭買賣違法,僅有極少數法官支持。

鍾任賜坦言,「那時真的非常孤獨,但既然選擇提案,就勇敢走下去。」

此案進入準備程序時,大法庭把併案的三個案子兩造律師都找來辯論,合計是六方律師。鍾任賜轉述當時律師們的意見,包括「如果借名登記合法,將使人頭合法化,放任結果將迅速消滅原保地」、「以借名登記不可架空憲法價值、立法選擇或行政裁量」、「基本國策是呈現憲法價值取向,屬於公共利益,符合比例原則可以限制基本權」,甚至有原住民律師提到「土地是文化的載體,原保地消失原住民族文化就滅亡」,他認為這些律師見解都相當精彩。

除此之外,鍾任賜更大量搜集《憲法》、國際兩公約
為了落實1948年之《世界人權宣言》,並使之具有法律拘束力,聯合國大會於1966年通過《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》,要求締約國採取適當之保護、尊重措施。兩公約均於1976年正式生效。2009年,台灣立法院三讀通過國際兩公約,並另外制定《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》,明定兩公約具有國內法的效力(第二條),也指示政府須依兩公約規定,建立人權報告制度(第六條)。
相關資料與研究原保地學者意見,總共彙整成四大本資料,連政治大學民族學系教授官大偉在公務人員訓練班的上課講義都收錄其中。他表示,因為怕法官們太忙沒時間仔細看資料,還特別摘錄一本70多頁的重點,希望能藉此說服其他法官們。
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大法庭彙整原保地相關資料,足足4大本的的參考資料,提供11位法官理解完整脈絡。(攝影/張家瑋)
大法庭彙整原保地相關資料,足足4大本的的參考資料,提供11位法官理解完整脈絡。(攝影/張家瑋)

到了最重要的今年8月20日大法庭評議會,正巧是《山頭上的掠奪:揭露全台原住民保留地流失亂象》調查報導在8月17日刊登後的第三天,鍾任賜特別請示民事大法庭審判長同意,將這項專題的每一篇報導(包括漫畫版圖文故事)都印給每位大法庭法官參考。他自己更在當天簡報的第二頁,就引述這項報導揭露的「一條龍」假人頭買賣手法,當場藉此說服其他法官:「其他機關不努力,那是他們的事,但案件進入司法機關,至少我們必須守住這條線,透過大法庭裁定統一見解『斬斷一條龍手法』,讓原住民能在原保地上永續發展,這關乎到原住民族後代子孫的環境基本權利。」

「你們的報導描述實際現狀,確實發揮臨門一腳的效果。」

鍾任賜強調,原本評議會前他還在私下計算票數,當時氛圍完全沒有樂觀的本錢。但在他不斷說明不能單獨看原保地買賣的各項契約、必須整體以「一條龍」手法來認定原保地被實際移轉給非原住民後,評議結果出乎意料之外的順利,大法庭對於認定一條龍手法的假人頭買賣一律違法,已形成高度共識。

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《報導者》8月發布的原保地專題報導,影本在辯論前成為參考資料,發揮「臨門一腳」影響力。(攝影/張家瑋)
《報導者》8月發布的原保地專題報導,影本在辯論前成為參考資料,發揮「臨門一腳」影響力。(攝影/張家瑋)

之後大法庭又開了兩次評議會,但只是對裁定文草案進行逐字逐句的檢視,最終在9月17日完成裁定,僅有一位法官留下部分不同意見書。

鍾任賜說,總計此案從提案到裁定,總計寫了16萬字,耗時22個月才完成,尤其是評議階段更是一場馬拉松,三場評議總共花了超過6個小時才完成裁定主文。

他認為,過去司法系統也在農地問題遭遇過類似狀況,當時司法機關的裁判有很多種結果,也有很多矛盾之處──原本僅有自耕農可以擁有農地,但當司法機關某種程度承認借名登記等人頭手法時,最後立法機關也全面失守,變成現在大量農地非農用的現況。「現在司法擁有大法庭裁定制度,理當有所作為」這也是此次能夠完成原保地案裁定的重要背景。

以憲法增修條文為基礎,保障原住民的集體權和文化權

檢視已上網公告的大法庭裁定主文,把原保地問題拉高到《憲法》及國際兩公約層次。裁定文中首先強調《憲法增修條文》第10條第12項:「國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展」,架構裁定的憲法價值。

裁定主文接著指出,《山坡地保育利用條例》第37條第2項規定:「原住民取得原住民保留地所有權,如有移轉,以原住民為限」,以及《原住民保留地開發管理辦法》等,禁止原保地轉移給非原住民,符合《原住民基本法》以及《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法(簡稱兩公約施行法)》的意旨。

根據上述法律架構,大法庭據此認定借名登記、買賣契約、抵押權等迂迴方式要達成將原保地轉移給非原住民,依《民法》71條「法律行為,違反強制或禁止之規定者,無效。但其規定並不以之為無效者,不在此限。」應屬無效。

鍾任賜強調,大法庭是要以《憲法增修條文》、國際兩公約的堅實法律架構,來明確保障原住民的「集體權」與「文化權」。

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1994年公布之《憲法增修條文》中,明定保障原住民族的經濟土地等權利。圖為原住民族委員會於展場陳設之促成修憲的原住民族運動相片。(攝影/陳曉威)
1994年公布之《憲法增修條文》中,明定保障原住民族的經濟土地等權利。圖為原住民族委員會於展場陳設之促成修憲的原住民族運動相片。(攝影/陳曉威)

對於大法庭做出假人頭買賣無效裁定,法律扶助基金會原住民族中心主任林秉嶔認為,這項裁定以憲法價值,透過既有法規論述當媒介,再套用民法,這是對於原保地法律爭議少見的完整論述,大法庭裁定是具有約束力的法律見解,未來的交易態樣勢必受到影響。

林秉嶔認為,大法庭裁決出爐後,南投的法扶已經有原住民來諮詢,顯示影響已經出現;雖然法院已判決確定的是無法翻案,但正在訴訟中或有意提出訴訟的都有直接影響。另一方面,司法確立原保地的憲法價值後,行政與立法怎麼接球,這是未來的重點。

違法現況仍可能鑽洞持續,通過專法及回收機制才能治本

不過,這項裁定仍無法解決所有問題。

林秉嶔指出,大法庭裁定出爐後,對於目前正在訴訟中的原保地案件,雙方可能會以「和解」的方式來避免走到最終判決。往好的方面想,原住民可以獲得一定的和解金,但失去原保地仍是事實,非原住民違法取得原保地的現況仍將持續。

此外,未來非原住民覬覦原保地時,可能手法會更精緻化,例如讓原住民地主共同經營或入股,而不是目前盛行的假人頭或設定抵押權等形式。原保地流失現象能否從此遏止,仍不容樂觀。

「甚至雙方改以簽訂共同開發契約,或是合夥方式經營民宿或露營區來鑽法律漏洞,只要雙方都同意就可避免走上法院,就不會碰上這個大法庭裁定,」林秉嶔悲觀地說,真正要完全杜絕原保地流失,光靠司法恐怕還不夠。

熟悉原保地議題但不願具名的法官則強調:

「司法已經做了該做的事,接下來行政、立法部門必須動起來。」

這位法官分析,原保地在法律上是國有無償給予原住民使用,當原保地事實上已經不再是原住民使用,或許行政、立法部門必須思考「將原保地收回國有的可能性」;當違法取得原保地可能被國家收回,才能產生最大的嚇阻效果,應為治本之道。

他強調,目前原保地規範放在《山坡地保育利用條例》的法律位階明顯不足,必須提升到專法位階,與原住民傳統領域一起入法,這樣的法律才夠完備,而原保地也才能發揮真正照顧原住民的價值。

林秉嶔則擔心,國家收回的典型例子是徵收,例如徵收土地做公共建設,也就是必須符合公共利益,國家收回土地才會有正當性,行政、立法部門對此還會有一番拉鋸。「若是立法讓回收的原保地成為部落共有,由部落來決定之後怎麼使用,或許是一條可能的路,但這也考驗公務體系願不願意大刀闊斧,恐怕不容易做到。」

無論如何,儘管原保地大量流失問題複雜萬端,但最高法院大法庭的裁決已從法律面跨出重要一步,行政、立法部門更須採取積極作為,以正視原住民族的土地正義及文化保存等關鍵課題。

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