日月潭湖畔土地非常珍貴，怎麼會有一大塊土地可以興建大型飯店？邵族長老高榮輝告訴《報導者》，這塊地多年前原本由7戶人家所擁有，當時還沒有興建日月潭環潭公路，出入上學都必須搭船到對岸，部落長老們考慮許久後彼此協調，由7戶人家捐出珍貴土地給政府設立「魚池國小水社分校」，讓部落孩子不用再每天搭船上學。九年一貫教育後這所學校改名為具有威權優越意涵的「德化國民小學（以德化番）」，1988年因校地太小遷移至部落上方的現址，2019年改名為「伊達邵國小」。

學校以地換地遷移至部落上方處後，緊鄰伊達邵老街的原校地空了下來，卻已非族人所能使用。高榮輝無奈表示，長老們捐地給政府之後，土地所有權已經由合法程序轉移為公有，成了南投縣政府手中的一大塊精華地；縣府做莊將這塊公有地賣給私人，如今多次易手後由財團進駐，大興土木要建地上12層樓、197間客房的五星級飯店，土地的使用早已不符當年族人捐贈的目的，但卻無可奈何。

這只是伊達邵部落土地問題的縮影之一。當初伊達邵部落因為日月潭水庫完工湖水上漲，族人被迫得遷移至此，並與部分漢人一起混居，形成邵族人住的是原住民保留地、漢人住的是一般土地的奇特現象。邵族長老丹俊傑（Diklha Tanakyuwan）指出，部落內有些土地經過多次易手，已經有三分之二原保地實際上早就非邵族人所有，各種藉由原住民身分的人頭買賣或仲介盛行。

過去原住民並沒有土地私有權的概念，日治時期，日本政府為了管理原住民，引進土地私有權觀念，劃定「番人所要地」，限制原住民只能在劃定的範圍居住、耕種，徹底改變了原住民過往燒墾的生活方式，也造成原住民與土地的斷裂。1945年國民政府來台後，繼續沿用這項制度，改稱為「山地保留地」，為了回應1980到90年代三次原住民「還我土地運動」，政府在1990至1998年首次「增劃編」原保地，只要在1988年2月1日前即有使用土地事實，至今仍持續使用，使用者或後代可以申請增劃編為原保地。2007年後更以「補辦」增劃編原保地的方式，讓增劃編成為常態，

國有財產署曾統計，自2007年到2020年10月，國產署移交給原民會，完成增劃編的原住保地共有13,688筆，面積達4,275.68公頃。在2007年公布的「補辦增劃編原住民保留地實施計畫」，開宗明義寫著增劃編是為了「安定原住民在原住民族地區之基本生存權」；每年總不乏立委關心原保地增劃編審查進度過慢，原民會也年年發新聞稿，強調該年又達成多少績效。然而，這些增劃編的原保地是否真的為原住民所用？有無達成維護「基本生存權」的精神？卻是原民會長期不願面對的問題。

然而這些土地並沒有在原住民手中停留太久，根據花蓮縣審計室統計，截至2019年底，花蓮縣原保地面積30,536公頃，其中14,022公頃屬於原民所有的原保地，從1982年到2019年底，共有619公頃原保地設定抵押權給私人，「無論是土地筆數或面積，均呈現正成長之趨勢。」

也就是說，儘管增劃編制度確實符合原住民需求，但實際執行上，近年新增的原保地卻有很高比例違反「原保地所有人必須是原住民」的法令規定，讓這些珍貴的原保地落入非原住民手上。

法律扶助基金會原住民族中心主任林秉嶔在第一線協助原住民訴訟，他在部落時常聽到，有投資客或較有勢力的當地人，已經相中哪塊土地，和原住民合作申請增劃編之後再藉人頭轉賣或抵押給私人。他舉例，預期公路、火車通過的地方，附近土地就會先被申請為增劃編原保地，而且先知道消息、先申請的剛好都是鄉公所人員，或者軍警，「他們在當地關係都很好，也了解公務體系，知道怎麼運作。」

林秉嶔的觀察和花蓮縣審計室不謀而合。花蓮縣審計報告特別指出，被抵押的原保地中，部分土地所有人和取得土地者是公務員，而且有些本來屬於農業用地的原保地是課徵田賦，但稅務局現勘發現，抵押給私人後，土地遭開發為民宿、餐廳、露營區等，違反土地使用管制規定並改課地價稅，「原保地面臨地權實質流失危機持續擴大中，有待研議妥善處理。」

原民會對於各地增劃編土地流失，沒有善盡監督責任，而地方政府不透明的土地審查制度，更推升了原保地炒作空間。

「我們中心3個律師，都遇到過政府土地給錯人，」林秉嶔描述，他的當事人有一天看到鄉公所人員騎摩托車，載著鄰居跑去他祖傳的土地上面拍照，過沒多久，這塊土地就被登記為增劃編原保地了，但卻沒通知他來指認誰是真正使用土地的人，而且這塊地還不是在深山，就在鄉公所附近。林秉嶔以「偷偷摸摸」來形容這個會勘程序，對於原保地審查如此失序憂心忡忡，「這會跟後面的非法買賣有關，當這塊地透過不當的增劃編制度不勞而獲取得，他就會去脫手。」

這樣的案例並非偶然，實際到原鄉採訪，許多族人不約而同反映，最精華的土地總是劃給了地方關係最好的人，一般人只能撿剩的，不是畸零地，就是旁邊緊鄰懸崖峭壁。事實上，長期研究原保地的政治大學地政學系兼任教授顏愛靜、民族學系教授官大偉，在過去20年已不斷指出，原保地增劃編的審查過於粗糙，尤其是鄉鎮的「原保地土地權利審查委員會」（簡稱土審會），更成為地方派系代名詞。

原住民申請增劃編土地時，須由各鄉鎮設立的土審會調查土地使用狀況，縣市政府再根據土審會的審查紀錄，決定土地歸屬。根據「原住民保留地土地權利審查委員會設置要點」，土審會委員8～12人，須五分之四以上為原住民；然而委員是由鄉長指名，即便2018年修法後，改為公所通知村（里）或部落推舉人員，但仍是由鄉長遴選出最終的委員名單。

原民會先前回應外界質疑時，常強調土審會僅提供諮詢，沒有最終決定權。此次《報導者》訪問原民會土地管理處處長杜張梅莊，他除了表示，鄉長對審查委員已沒有絕對主導權，「把持是以前，很普遍，現在幾乎已經不是這樣。」也再次強調土審會沒有這麼大的權力，僅提供意見讓主管機關參考。

然而，原民會的說法仍遭質疑並不符合現狀。許多族人批評，實際上村裡根本不會將土審會推舉訊息傳遞出來，最後還是跟鄉長關係較好的人獲選。官大偉也向《報導者》強調，「台灣幾個原保地流失嚴重的地方，土審會都是跟地方的政治結合在一起，」這些委員掌握了原鄉很多工程、開發利益，透過土審會獲取土地，縣市政府不可能知道哪一塊地是誰的祖先使用，因此「土審會的調查有實質影響力」。

官大偉認為，當初增劃編立法時還沒有部落會議制度，現在既然已經有了，應該要讓部落會議扮演更重要的角色，調查、規劃土地如何利用，不應再由土審會把持審查結果。

增劃編原保地源頭漏洞百出，又擋不住各種「原保地假買賣」亂象，但原民會為了進一步回應原鄉居住地不足問題，預定在2025年上路的《國土計畫法》中，將原鄉土地鬆綁可蓋住宅、露營區等。然而對照原民會過去不及格的管理方式，新一波的失序亂象近在眼前。

內政部估算，全國原住民族地區建築用地合理需求量，約為2,996公頃，但現有原保地可作為建築使用的面積僅約1,616公頃，數量嚴重不足，為解決此問題，《國土計畫法》設定將「城鄉發展地區第三類」、「農業發展地區第四類」列為原住民專屬分區，只要符合水保和國土安全等條件，納入「城三」、「農四」的區域，就能蓋住宅、餐飲設施、露營區，「農四」還能蓋農舍等，屆時現有不合法的建物，都可以跟地方政府申請合法建築執照。

杜張梅莊解釋，原保地98%都屬非都市土地，多半是林地、農牧用地，被限縮了土地使用種類，「造成政府雖然給了原住民土地權利，但只能看不能用。」部落幾乎都是違章建築，使得原鄉動輒得咎，不敢發展產業，未來在「城三」區域裡只要跟地方政府簡易申請就能蓋房子，在「農四」區域則需要經過查核，但查核原則上不是那麼嚴格。「這個解套以後，搭配道路、溝渠、衛生設施，整體產業才可能活絡，出現願景。」

但在人頭買賣仍層出不窮的情況下，原保地大鬆綁是否會淪為新的炒地運動？杜張梅莊認為，不能因為少數人違規，讓剩下守法的人因此無法受益，「這個訴求是原鄉裡面一直跟我們要求的。」他相信原住民的第二代、第三代不會那麼傻，人頭買賣或抵押情況會慢慢變少。

然而民間看法卻沒這麼樂觀，台灣基督長老教會原住民族宣教委員會教會與社會幹事歐蜜．偉浪（Omi Wilang）牧師長期關注土地議題，他認為國土計畫的立意良善，但目前的土地鬆綁政策是由地方政府規劃，「依照過往歷史經驗，恐怕又有地方派系要介入。」在後端人頭買賣猖獗的情況下，國土計畫若沒有適當把關，原保地將加速流失。

原住民居住區長期以來受到壓縮，政府的確必須因應，但如同原保地增劃編制度，若缺乏整體規劃就逕行開放，對部落發展未必是好事。2015年新竹鎮西堡和斯馬庫斯（新光部落）參與的內政部「特定區域計畫」，一開始計畫主持人、台灣大學建築與城鄉研究所副教授陳育貞便面臨族人強烈反映「房屋要合法」的問題，但執行團隊並沒有直接允諾鬆綁，反而是不斷找部落開會凝聚共識，詳細訪談當地耆老，釐清傳統泰雅族的居住和生活習慣，才來規劃哪些地區是部落的人口成長區，哪些土地使用規範要鬆綁，陳育貞向《報導者》強調：

愈是錯綜複雜的問題，愈需要結構性調整才能解決。官大偉觀察，現行增劃編制度是這邊挖一塊、那邊挖一塊，土地零碎化、私有化，最後變成個人的財產，「走零碎化的方式取得土地，到底對族群的集體利益是什麼？好像都只看到以個人為單位在思考。」他舉例，要經營森林可能需要大面積規劃，零星的增劃編反而傷害經營森林的原則，相較之下，依循司馬庫斯和鎮西堡模式，由部落凝聚共識是比較好的方式，現在增劃編的制度太簡單化了，逼得大家都往私有化的方向走。

林秉嶔也認為，現在原保地都限於個人申請，但很多土地是部落集體才能決定最好運用方式，如果可以結合眾人之力去登記、使用土地，會有助於改善部落環境和各種發展。例如很多部落找不到設置長照服務的地方，像這種公共建設的土地一旦落入私人口袋，人性上就不可能拿出來供給大家使用，「土地能不能登記在部落底下，這是未來可以思考的事情。」未來若設置原保地管理專法，必須要將原保地增劃編規則、檢討機制入法，否則現在這種因平息民怨釋出土地的方式，缺乏長遠規劃，對部落發展非常不好。

回到增劃編原保地的精神：「安定原住民在原住民族地區之基本生存權」，當原住民被國家體制斬斷了傳統跟土地、族人的連結，又被欠缺規劃與監督的增劃編補救制度推往資本主義市場，賣地就諷刺地成了維護生存權的最後手段。政府若不徹底改革制度，原民會若繼續嚴重失職，原住民的傳統文化和生存權，將隨著原保地大量減少，在下一代漸漸消失。