山頭上的掠奪

現場直擊

記者化身採訪,「原保地假買賣」一條龍手法大揭露

仲介業者在原鄉部落道路邊張貼滿滿的售地廣告,山區土地包含原住民保留地的交易活絡可見一斑。(攝影/陳曉威)

為了保障原住民生計而設置的「原住民保留地」(簡稱原保地),依法只能由原住民使用,近年卻發生以各種遊走法律邊緣的方式,大量非法移轉給非原住民經營溫泉飯店、露營區的亂象。為了揭露仲介與掮客的賣地手法,《報導者》記者化身為想要經營露營區的原保地買家,跟著仲介直接到現場看地。

透過這趟採訪過程,我們深入了解仲介與掮客的「一條龍」手法──只要想買原保地,仲介就會包辦找原住民人頭借名買地,再透過設定高額抵押權的方式確保債權,最後到法院公證等全套服務。

仲介、掮客敢挑戰法令,原因出在現行規範原保地的《原住民保留地開發管理辦法》只是一紙行政命令。學界多年來呼籲提高法律位階來解決亂象,但原民會的修法承諾卻一再跳票。學者痛批原民會「行政怠惰」,必須儘速制定專法或成立原住民土地法庭,才能有效處理原保地大量流失的法律爭端。

《原住民保留地開發管理辦法》(簡稱《原開辦法》)明訂,原保地只能在原住民之間進行買賣,且限於原住民使用。但原保地近年大量「長出」溫泉飯店與露營區,表面上是原住民「扺押」給非原住民經營,看似合法,實際上這些土地多半已等同「轉賣」給非原住民。監察院因而多次對主管機關原民會提出糾正案,但多年來,原保地依然不斷透過這種方式流失。

《報導者》透過採訪,想了解原保地假買賣過程與手法,但因非原住民透過原住民人頭購買原保地,是以脱法行為遊走於法規邊緣,詢問過的買賣雙方當事人皆不願意受訪透露完整流程;因此,《報導者》記者前往原保地上露營區最密集的桃竹苗山區,化身為買家並聯繫仲介業者,第一手實際了解整個「原保地假買賣」的運作過程。

化身露營區投資者,直擊「原保地假買賣」現場

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走進新竹縣的原鄉部落,沿途路邊隨處可見的仲介賣地告示。(示意圖,非文中現場)(攝影/陳曉威)
走進新竹縣的原鄉部落,沿途路邊隨處可見的仲介賣地告示。(示意圖,非文中現場)(攝影/陳曉威)

透過業者在網路建立的土地仲介網頁,我們輕易搜尋到位於新竹尖石原保地上的露營區求售資訊,化身為露營同好,也想投資經營露營區,逐一聯繫仲介業者,都快速得到回覆,並進一步要帶我們看土地。其中一家專營桃竹苗地產、包括原保地項目的仲介業者阿娟(化名),在電話聯繫時,主動詳細解說關於人頭買賣原保地的方法。

約好到新竹尖石看地當天,與阿娟約在山腳下的便利商店前碰面,她一見到我們就笑臉迎人地問說:「很怕你們找不到路,看來你們對尖石還算熟悉,怕下午會有雷陣雨,我們先趕緊去營地吧!」彷彿已經司空見慣,阿娟並未追問我們的工作身分。

阿娟隨即駕駛四輪傳動的吉普車在尖石山區穿梭,我們一路尾隨,從便利商店又往山區開了大約半小時車程,才進入產業道路中有意出售的原保地露營區。當天原住民地主並未現身,而是地主的父母出面,兩老表示:「地主平時忙於工作,假日才會上山,只好由我們老人家幫忙帶看(原保地)。」

「這塊地總共9,000多坪,目前使用僅有5,000多坪,若買下後想把沒用到的土地賣掉,我也可以幫你服務!」我們跟著阿娟前往露營區,她強調現有設備都附在總價裡面,買下後就可以直接營業。

「目前新竹縣山區沒有整理過的土地交易價,大約落在每坪6,000元左右,你看到這塊地已經作為露營區使用,已漲到每坪1萬2,000元,是未開發地的兩倍,但可以省去很多時間與整理費用。」

仲介:找原住民人頭行情3、4萬元,申請良民證再貴一點

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仲介、掮客聲稱可一條龍包辦原保地假買賣,連找原住民人頭都可以包辦到好。(情境圖,非文中現場)(攝影/陳曉威)
仲介、掮客聲稱可一條龍包辦原保地假買賣,連找原住民人頭都可以包辦到好。(情境圖,非文中現場)(攝影/陳曉威)

經過大約半小時走得滿身汗回到接待小屋後,我們跟阿娟進一步談起買地細節,並透露出我們的擔憂:「可是政府現在並未放寬非原住民購買原保地,那要怎麼克服?我看網路上都說要找原住民當人頭?」

面對我們的疑問,阿娟熟練地回答:「這不用擔心,這附近的(原保地)露營區都是透過人頭買賣,你們不是第一個,也不是最後一個。」

「把幾千萬元的土地掛在人頭名下,這樣保險嗎?」

阿娟對此也像是回答了無數次:「這不用擔心,如果你有認識的原住民當然是最好,如果沒有,我來幫你找『有固定收入、年輕的』原住民,目前市場行情大概3、4萬元費用,如果還不放心,想要原住民(人頭)再申請良民證會貴一點,但也是多幾萬元就可以搞定,人頭費一次付清,不需要再每年額外付費,但如果需要轉移,或申辦一些水電門牌號碼等需要印鑑或資料的,每次再包1、2,000元車馬費就可以,」阿娟詳細說明。

「人頭掛名後,萬一原住民自己拿去賣掉怎麼辦?」

阿娟再度不假思索地回答:「所以一般我都會建議客人,在『土地他項權利
在土地謄本中記載「標示部」、「所有權部」與「他項權利部」三大類資訊,其中「他項權利」記載土地被設定的各項權利,包括「抵押權」、「地上權」、「農育權」等種類,最常見的就是抵押權,如土地或建物並未設定其他權利,登記謄本上僅有標示部及所有權部而無他項權利部。
』的部分,設定抵押權
所有權人以不動產(土地或房子)為擔保品,向銀行、民間機構或私人借款時就必須設定擔保債權金額,如設定2,000萬抵押權,若無法償還債務時,就要以拍賣抵押物的方式,優先賠償債權人2,000萬元。
為買入價格的2倍以上,例如買入是1,000萬元,就設定2,000萬元,扺押權每多100萬元只會增加1,000元手續費,設定愈高愈可避免你所擔心的問題,只是相對的成本也會增加,所以通常市場上都是以價格2倍來做。」她的意思是,買主可以要求賣地的原住民設定抵押權,確保買主權益可以優先獲得補償,且設定金額高於購入土地,避免人頭原住民輕舉妄動。

「人頭找年輕一點,別讓家屬繼承產生糾紛」

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限於持有人必須為原住民身分,「人頭掛名」與「設定抵押權」成為原保地假買賣的常見手段。(示意圖,非文中現場)(攝影/陳曉威)
限於持有人必須為原住民身分,「人頭掛名」與「設定抵押權」成為原保地假買賣的常見手段。(示意圖,非文中現場)(攝影/陳曉威)

阿娟開始連珠砲地說明買賣方式:「除了『土地他項權利』外,我還會建議你們,『法院公證租賃契約』做到雙重保證,讓原住民人頭把土地租給你,一般來說都是一次公證20年或30年,而租約白紙黑字寫明這是租賃,但租約上沒有租金,這樣有個好處,萬一原住民人頭把土地拿去賣,在『土地買賣不破租賃』(指所有權的移轉不影響租賃權)原則下,就算土地遭到移轉,你還是這塊土地的實際使用者,而且租約長達20至30年,不會有被趕走的狀況發生。」

「因為租約一簽就是20年,所以人頭要找年輕一點的,我目前能幫你找的也都是這種,避免因為人頭過世、家屬繼承而產生糾紛。當然繼承人也可能去打官司,這種狀況是有可能發生,但官司曠日費時,原住民不見得都有能力做到。」

「如果不是原保地也不會有這樣便宜的價格,因此當然得承擔一點風險,但我過去的經驗可以跟你們保證,雙重保障下還沒發生過糾紛。而且如果未來哪一天政府開放原保地買賣,那你們就可以真正過戶擁有它,」阿娟解說各種買賣手法,並強調她長年經營這一塊,很有經驗,也特別注意買家的擔憂。

仲介口中這種長期租約的設計,目的是希望適用《民法》私人契約保障,以凌駕法律位階較低的《原開辦法》對於原保地不能轉賣與出租的規定。

經過上述實際看地過程,不難發現這種以扺押之名,行賣地之實的「原保地假買賣」現象有多麼普遍。原保地完成買賣後,仲介多半還會協助聘請當地原住民擔任處理點交事項的臨時工。至於「賣地」的原住民,失去耕地後,除非留在原鄉當各項短期臨時工,否則多半只能離開部落到都市尋找工作。

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當外地人成為原保地的實際使用者,原保地維護原住民生計的初衷已遭到扭曲破 壞。(情境圖,非文中現場)(攝影/陳曉威)
當外地人成為原保地的實際使用者,原保地維護原住民生計的初衷已遭到扭曲破 壞。(情境圖,非文中現場)(攝影/陳曉威)

「原保地假買賣」3大手法,炒出原保地轉讓市場

監察委員王美玉在2016年曾針對原保地違法轉讓、轉租的亂象提出糾正案,她接受《報導者》訪問時談起這段調查過程,並整理出「原保地假買賣」的3種手法:簽署讓渡書、人頭買賣、出租或設定高額抵押權。這些都和我們採訪所見不謀而合。

手法1:簽署讓渡書,實際上難以再買回土地

「簽署讓渡書」模式主要是透過部落裡的掮客以及仲介業者,先是尋找原保地的所有者,經過接洽後給予原地主一筆金錢當作買賣費用,並由原地主與非原住民簽署讓渡書。此舉的效果是,雖然土地表面上仍為原住民所有,但實際使用者已經從原住民轉為非原住民。

《報導者》走進日月潭伊達邵部落,訪談邵族長老丹俊傑(Diklha Tanakyuwan),他年輕時在外做粗活,意外遭到水泥壓傷腰部,當時父親為了籌措20萬元的醫藥費,不得不與部落裡的漢人商家簽署讓渡書,將原本居住的伊達邵老街土地借給漢人使用,想著有一天經濟許可後可以把土地贖回來;但萬萬沒想到,這塊老家的地卻在南投縣辦理土地總登記的過程中,搶先被使用者登記,就此失去所有權,丹俊傑回憶,當時老父非常後悔,抑鬱而終。

丹俊傑強調:「我們原住民不懂(簽署讓渡書),以為只是借用,但卻因此沒了土地,而我這樣的故事,在伊達邵並不是第一件。幸好我們部落在921大地震時有向政府要一塊地蓋組合屋,至少伊達邵部落還有個棲身之所,族人不用被迫離開。」

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邵族長老丹俊傑(Diklha Tanakyuwan)住在921地震後為安置族人而搭建的組合屋中。手捧邵族特有的ulalaluan(祖靈籃),準備前去參加祖靈祭。(攝影/陳曉威)
邵族長老丹俊傑(Diklha Tanakyuwan)住在921地震後為安置族人而搭建的組合屋中。手捧邵族特有的ulalaluan(祖靈籃),準備前去參加祖靈祭。(攝影/陳曉威)

不少簽署讓渡書之後的原住民,就此失去了祖傳土地與棲身之所,加上縣府又進行土地總登記,在法律知識處於相對弱勢的原住民,就此再也沒有機會回到自己的土地。簽署讓渡書,實際上已成不折不扣的「賣地契約」。

手法2:人頭買賣,迫使修法限制「大戶」

如同我們化身採訪與仲介業者洽詢的經驗,王美玉指出,人頭買賣是原保地最常見的手法。但《報導者》進一步調查發現,即使是原住民之間的合法買賣,一樣出現了「人頭大戶」現象,並且因此遭到監察院的最新糾正。

根據監委蔡崇義2020年12月提出的調查報告,以溫泉區出名的苗栗縣泰安鄉斯瓦細格部落,當地具有原住民身分的縣議員黃月娥與其家族,陸續自1995年起,陸續以買賣、贈與的方式,擁有高達53筆原保地。

此案檢舉人曾玉琴向《報導者》指出,由於黃月娥具有原住民身分,可以合法買賣原保地,因此黃月娥計劃性地向有經濟困難的族人收購原保地,兒子與女兒也都成為買地的人頭。曾玉琴並調閱地籍資料發現,黃月娥的手法是「蠶食鯨吞」,先單獨購買幾塊零碎土地,再慢慢整合成一大塊土地,然後找尋適合的買家「賣掉」,買家在原保地上蓋起溫泉飯店,黃月娥再從中賺取數倍的差額暴利。

(延伸閱讀:〈掠奪原保地:玩法賣地,你不知道的露營和溫泉區亂象〉

《報導者》進一步取得地籍資料發現,黃月娥家族的土地都已向大湖農會借貸,其中一筆的抵押借貸金額高達2,800萬元。一位不願具名的地政人員透露,以部落原保地的土地價值,這麼高額度的扺押放款並不合常理,而銀行對於原保地扺押都比較謹慎,反而是地區農會受制於各種壓力,比較有機會做出這樣的「不合常理放款」。

在這種買地手法下,原住民個人或家族人頭就可持有不合常理的多筆大面積原保地。原民會也注意到了這種失序現象,因此在2019年針對《原開辦法》進行修法,直接限縮原住民持有土地的數量,並希望回歸農牧使用的初始目的。但因修法後無法溯及既往,因此這53筆土地仍在黃月娥家族名下。

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由苗栗泰安溫泉區的地籍空照圖檢視,當地原保地出現許多溫泉飯店情形。(攝影/陳曉威)
由苗栗泰安溫泉區的地籍空照圖檢視,當地原保地出現許多溫泉飯店情形。(攝影/陳曉威)

手法3:設定高額抵押權與長期租約

王美玉、蔡崇義兩次監察院糾正案與調查報告都指出,原保地假買賣手法還包括「設定高額扺押權」。

長期研究原保地流失問題的政治大學民族學系教授官大偉向《報導者》指出,設定抵押權是常見的手法,非原住民買主如果對於使用原住民人頭有疑慮,就會設定人頭無力負擔的高額抵押權,以避免遭到人頭擅自將土地買賣。

我們的化身採訪也見證這項手法的操作,仲介業者明確指出,他們都會建議非原住民買家設定高額扺押權,即使設定抵押2,000萬元,也只要2萬元手續費,對於實際以幾百萬元買下原保地的非原住民來,這是比較保險的作法,才能有效防止原住民人頭輕易買賣,否則原住民人頭將付出鉅額賠償。

不過,由於人頭借名登記仍有一定風險,因此仲介業者還會介紹「雙保險」措施──建議買家與借名登記的原住民人頭簽下至少20年長期租約,租約內寫明地號與權利義務等,但沒有寫租金;所以美其名是「租約」,其實是無償將名下土地借給別人長期使用。這份長期租約只要經過法院公證,未來即使原住民人頭擅自將土地售出給別人,法院仍會承認租約上買家的使用權,因此也有不少人同時用「雙保險」來實質買下原保地。

以上的假買賣手法中,簽署讓渡書是比較早期法規未健全時的做法,近期都是以人頭買賣加上設定抵押權居多,還加碼增加租約,甚至手法不斷推陳出新。

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一旦簽訂長期的租賃契約,即使沒有土地所有權,非原住民買主也可成為原保地實際使用者。(部落建物情境圖)(攝影/陳曉威)
一旦簽訂長期的租賃契約,即使沒有土地所有權,非原住民買主也可成為原保地實際使用者。(部落建物情境圖)(攝影/陳曉威)

癥結在哪?《原開辦法》只是行政命令,原民會的專法承諾一再跳票

面對原保地大量流失問題,學界早已喊了20多年「提升法律位階」,呼籲訂定專法以杜絕假買賣手法。

研究原保地20多年的政大地政系兼任教授顏愛靜指出,規範原保地買賣和開發的《原開辦法》僅是一紙行政命令,而且母法來源是《山坡地保育利用條例》(簡稱《山保條例》)第37條,「這條母法的精神是保育,卻將原住民土地開發法令放在這裡,法規精神就有衝突。」她舉例,近年花蓮許多部落申請增劃編的原保地,實際上位於平地,但政府卻仍然用山坡地保育的子法《原開辦法》來管理,「這不是精神錯亂嗎?」

法律扶助基金會原住民族中心主任林秉嶔也強調,《原開辦法》位階太低,產生許多法律爭議,例如從《民法》來看,抵押土地是屬於私人間的債權,法官最後可能會引用《民法》來釐清私人間的抵押行為,而認為有效,「政府應該重新訂立一個原保地管理條例,內容必須更完備。」 2016年台東地方法院有一場關於「原保地透過人頭轉賣並設定抵押權給非原住民經營民宿」的民事訴訟,法界看法分成兩派:一派認定觸犯《山保條例》與《原開辦法》,應依《民法》第71條
《民法》第71條規定,法律行為,違反強制或禁止之規定者,無效。
認定交易無效;另一派則認為此事屬於私人間的契約,依照《民法》的「契約自由原則
屬於契約法基本原理,當事人可依其自由意思,決定是否與另一方締結契約,決定契約內容。
」,原保地抵押給非原民仍屬有效。

林秉嶔指出,此案由於爭議過大,2019年最高法院提案到民事大法庭裁判,成為民事大法庭首例,請多名專家學者進行辯論,至今已快兩年,仍未有裁判結果。這也顯示目前原保地相關法律不清,應儘速制定專法的重要性。

事實上,2016年監察院對原民會提出糾正案時,原民會的回覆中就已強調,將修法提升法律位階。2018年原民會也在立法院朝野協商時指出,將儘速推動專法。然而,從回應監察院到回應朝野立委,原民會對於制定專法的承諾卻一再跳票。

原民會:專法草案預計明年提出,如今先修改現行法令

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原民會土地管理處長杜張梅莊。(攝影/陳曉威)
原民會土地管理處長杜張梅莊。(攝影/陳曉威)

原民會土地管理處長杜張梅莊接受《報導者》訪問時表示,以現行法律來說,原保地假買賣行為「都是知法玩法」,並坦承現行法律位階不足,確實很難遏止假買賣亂象。 他強調,台灣社會的融合過程中,外來的經濟文化一定會侵蝕較弱勢的原住民,所以必須立法保障原保地移轉只能限原住民,「就是用法律做最後一道防線。」 但杜張梅莊表示,原民會直到2007年才成為原保地的主管機關,而規範原保地的母法《山保條例》卻還是由農委會管轄,雖然修法過程都是由原民會來處理,但送出修法版本還是要經過農委會,這是行政上的困境。

杜張梅莊指出,原民會已積極訂立原保地買賣契約範本、查核原保地的作業模式,並在2019年先廢除《山保條例》第37條對於原保地的不合理限制(註)
原本是在祖先留下來的土地耕種,也要證明耕種滿5年,才能從國有地改為取得土地所有權。
而原民會擬定的專法《原住民族土地及海域法》草案過去幾年已在立法院數度進出,「希望(草案新版本)在明年可以送出原民會,並公告聽取各界意見。」

他強調,專法草案工程浩大,包括土地移轉、承租、貸款等,內容還有不少爭議,更牽扯到部落共識,問題非常複雜,如何在私有土地權利和原民權益之間取得平衡,仍有待與各單位和部落溝通。因此原民會現階段採取「分流立法」,先推動《山保條例》與《原開辦法》的相關修法。

顏愛靜則對此表示,20多年來原保地問題依舊,「政府行政怠惰很嚴重,」她語重心長地說,政府一定要趕快立法管理原保地開發,否則有違法律保留原則,「不能一直怠惰下去,這樣永遠沒完沒了。」

學者:應清查違法狀況,成立原民土地法庭、納入部落決定機制

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針對原保地假買賣亂象,政府制定專法進度遲緩,學者建議可朝建立「原民土地法庭」及落實部落自治精神,以處理並解決私權爭端。(攝影/陳曉威)
針對原保地假買賣亂象,政府制定專法進度遲緩,學者建議可朝建立「原民土地法庭」及落實部落自治精神,以處理並解決私權爭端。(攝影/陳曉威)

顏愛靜指出,過去政府對於原保地的清查並未落實,政府應加緊腳步,全面清查原保地利用違法狀況,對於違法情事,研議收回原保地、或改正另訂租約等對策。針對原保地假買賣淪入非原住民之手,政府可考慮建立「照價收買」法制(例如原住民以原價買回),或成立「原民土地法庭」,以此處理並解決私權爭端。

她進一步說明,政府定期辦理全面性的土地調查,建立土地基本資料,包括資料庫與統計年報,每年更新,才能確實掌握原保地狀況。而原保地屬於公有保留地,與一般私有土地的性質不同,「原民土地法庭」才能真正了解原保地的價值與複雜現況,也才能真正釐清問題。

林秉嶔認為,未來原保地專法中,原保地申請與審查程序要更嚴格,發生爭議時要有處理機制;也必須明定原住民能不能處分土地等規範,並且定出配套機制與違法裁罰,例如原保地交易都必須登錄與法院公證(註)
藉此知道抵押價合不合理;如果都是同一人買賣,此舉也讓其較有顧忌,有嚇阻效果。
,否則就罰錢,情節嚴重者,甚至政府可以收回土地,如此就可嚴格禁止人頭買賣,也讓法院處理土地糾紛時有所依據。

林秉嶔更建議,未來專法應納入「部落決定」機制,也就是落實部落自治的精神。例如未來專法在原則上允許買賣原保地,但若部落會議做成決議的土地,則可以限制或禁止買賣,「很多人都會質疑原住民沒辦法管自己,但現在政府自己訂的制度那麼不完備,憑什麼要對原住民說三道四?必須讓原住民多嘗試,才能一步步落實原住民族自治,不然我們談自治那麼久都是空的。」

退休之後仍持續關心原保地議題,因此繼續兼任政大地政系教授,至今仍年年跑部落的顏愛靜強調,對平地人來說,原保地可能只是一般的土地買賣,但對原住民而言,因為經濟弱勢遭仲介掮客煽動賣地,就可能造成家庭天崩地裂的改變,離開部落的原住民也將逐漸失去文化根源,「政府既然要照顧原住民,就不能只從市場價值看待原保地,而是要從公共性與公共利益上去考慮,建立制度,才能真正遏止原保地假買賣這種知法又玩法的歪風。

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原住民與土地之間連結的意義不同於平地人,原保地假買賣亂象對原住民生存與文化的影響深遠,政府應積極應對。(攝影/陳曉威)
原住民與土地之間連結的意義不同於平地人,原保地假買賣亂象對原住民生存與文化的影響深遠,政府應積極應對。(攝影/陳曉威)
索引
化身露營區投資者,直擊「原保地假買賣」現場
「原保地假買賣」3大手法,炒出原保地轉讓市場
癥結在哪?《原開辦法》只是行政命令,原民會的專法承諾一再跳票

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