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系列報導:政策篇

遊客年破百萬、今夏首度限水,小琉球遊客「總量管制」可能嗎?

小琉球秋冬不受東北季風影響,今年中秋連假湧進大批遊客。在COVID-19疫情前,小琉球年遊客量已破百萬,單月遊客就比蘭嶼整年度多。(攝影/馬雨辰)
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小琉球在2020年COVID-19爆發前觀光人次已年破百萬,在全台離島中僅微幅落後面積較之大18倍的澎湖,更是全台遊客密度最高的離島。今年疫情緩解後,7月假日觀光客爆量到單日萬人,用水吃緊的小琉球捉襟見肘,破天荒實施分區限水,密密麻麻人群讓海岸幾乎無法立足,總量管制和登島收費成為熱門話題。

其實,相關管制措施已討論多年,卻始終無疾而終。直到近年新成立的行政院海洋委員會出面召集各部會,公開呼籲小琉球需要管理觀光人數,這個議題才往前跨出一小步,屏東縣政府預計明年開始在3個潮間帶收取保育費、研擬降低入場人數。但除了潮間帶,小琉球是否要全面性總量管制、徵收登島費,各主管機關卻態度猶疑,背後說不出的難處是什麼?管理潮間帶能為小琉球帶來什麼轉機?

9月的秋老虎讓國境之南的小琉球衝上30度高溫,穿著清涼的遊客在無邊際泳池內,以湛藍的台灣海峽為背景開心地自拍打卡。這幾年小琉球出現許多高檔民宿、獨棟別墅,主打無邊際游泳池,旅宿業者的屋頂豎起一個又一個巨大的銀色水塔,希望留住這些從屏東本島海底纜線送來的珍貴淡水。

沒想到今年7月,台灣自來水公司屏東管理處一度破天荒宣布短期週二到週四分區停水──原因是遊客單日破萬人,用水量逾7,000噸,超過原先設計的6,800噸──再次讓小琉球長期以來遊客過多的問題浮上檯面。

保護生態為何牛步?「小琉球就是太多人管了,最後沒人要管」

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小琉球、觀光、機車
到小琉球的遊客通常以機車代步,假日上萬名遊客湧入,噪音聲迴盪在大街小巷,影響居民生活品質。(攝影/馬雨辰)
小琉球國土面積約6.8平方公里,設籍人口12,221人,環島公路約12公里,騎機車半小時即可繞完。交通部的推估,在小琉球最旺的暑假7月,遊客人次從2006年的23,000多人,2018年躍升到137,000多人,比45平方公里的蘭嶼整年遊客還要多;小琉球全年旅遊人次在2017年破百萬(註)
在去年(2021)以前,觀光局是以進入小琉球烏鬼洞、美人洞、山豬溝3大付費景點的門票數計算遊客人次,每年僅3、40萬人,嚴重低估。2021年起,才以進出港人數為依據,扣掉2成左右的當地人和工作者比例,算出遊客數。本篇報導中提到的遊客數量,為《報導者》依據歷年交通部進出港人次推估。
,直到2020年COVID-19疫情影響才下跌。
翻了5倍的觀光人潮,卻付出了生態環境的代價──每年數十萬遊客的雙腳,踏壞了許多潮間帶
漲潮時海水升到最高點和退潮時退到最低點之間的區域。
生物的家園。根據中山大學海洋事務研究所特聘教授張水鍇調查,2019年在小琉球主要的潮間帶導覽區杉福、漁埕尾,底棲無脊椎動物的生物密度較2014年下降了8成之多,平均物種數及個體數也比區外少約30%,「很多當地人都會說以前潮間帶生物豐富很多,但沒人提出確切數字,我們在調查前也沒想到下滑這麼多。」張水鍇認為,當地人都看得到生態不如以往,但要制定管理政策,還是得拿出數據說服人。

雖然生態的破壞明顯可見,但因管理單位多而複雜,推動政策牛步。小琉球屬於屏東縣府轄區,但又是鄉級離島,鄉公所扮演地方意見重要角色;2000年被劃入大鵬灣國家風景區,水上遊憩行為受到交通部觀光局鵬管處管轄,而和保育類動物綠蠵龜相關的事務則屬海委會下的海洋保育署。以SUP(Stand Up Paddleboarding,立式划槳)出入岸邊干擾綠蠵龜產卵為例,鵬管處認為若海保署或屏縣府劃定相關的保護區、重要棲地,就能避免業者進入沙灘,但屏縣府則指鵬管處有管理業者的責任,不需劃保護區也應管理。類似的案例在島上不斷上演,長期致力保育生態的小琉球居民就感嘆:「小琉球就是太多人管了,最後沒人要管。」

2018年觀光局曾討論在小琉球、蘭嶼、綠島實施登島總量管制,但屏東縣政府和小琉球居民擔心影響觀光發展,無疾而終。蘭嶼和綠島雖然也未實施,但他們都有天然的地理限制──東北季風季節裡,冬季浪大經常停航;反觀小琉球海象平穩,四季皆可旅遊,近來旅客大增,比其他離島更有建立管理機制的急迫性。

2018年鵬管處曾委託中華民國戶外遊憩學會調查小琉球遊憩承載量,考量水電等基礎設施、空間和心理負荷、環境現況,推估全年承載量約200萬人,一天1萬人以下為舒適,1萬到1.5萬人則須採適度的分流措施,1.5萬人到達管控階段,需進行較嚴格的限制例如人數管制、收費。先不論這份報告被外界質疑未考量小琉球開發程度不均
小琉球民宿、遊憩業者,多集中在北邊的白沙尾漁港。
,即便以此為本,當小琉球假日動輒破萬人時,也未見鵬管處啟動分流措施。

且對照今年暑假萬人登島就缺水、遊客塞爆沙灘,顯然這份評估過於樂觀。交通部觀光局技術組科長徐正誠表示,遊客可能只集中在某些區域,或者當時的評估環境和現在不一樣了,造成感受上有落差,若有需要可再重新調查;海委會海洋資源處處長王茂城委婉指出,現在小琉球每年百萬遊客就受不了,遑論200萬人,鵬管處不能一成不變,要定時檢討經營管理計畫。

海委會介入呼籲:別再研究,趕快開始管制人潮!

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小琉球、觀光、管制
小琉球的杉福、漁埕尾2處潮間帶在2015年被劃為「自然人文生態景觀區」,同一時段設限300人,屏東縣府今年引進電子柵欄落實管制。(攝影/鄭宇辰)
主管機關長期的消極態度,直到海洋委員會出面整合下才漸漸鬆動,今年5月、8月,海委會陸續邀集屏縣府、觀光局、鵬管處,以及海洋保育署、海巡署、琉球區漁會開會,成立「大平台
小琉球管理牽涉到多個部會,大平台為跨機關、跨領域的討論機制,由海委會召集,主要功能在設定議題、凝聚共識、追蹤相關工作進度。
另建立兩個特定議題的小平台,鵬管處就海域遊憩活動成立「海域遊憩小平台」,屏縣府成立「漁業及保育小平台」,規劃漁業作業空間,納入民間團體聽取意見,進行公私部門研商。
」,討論小琉球觀光問題,拋出總量管理、潮間帶人數下調、收取潮間帶保育費等過去縣府和鵬管處視為燙手山芋的敏感議題,並主動對媒體發出新聞稿,引起民間討論,屏縣府預計明年先從潮間帶收取保育費開始,同步研擬下修潮間帶觀光人潮。

「別再研究,趕快開始做了!」王茂城接受《報導者》專訪時,語氣略帶無奈地表示,多年來各單位都說要再研究、再研究,「要調查到猴年馬月?」他認為生態破壞已經有數據證實,應該更務實趕快管理人潮,搭配環境和生態等等指標監測,滾動式調整。

海委會是2018年行政院成立的台灣海洋事務最高主管機關,目的是為了協調跨部會海洋事務,也因此設立之初,海委會就把行政主管機關複雜的小琉球當作重點對象;曾被外界質疑「出一張嘴」,王茂城也不諱言,剛開始有些人根本不甩海委會,但每次開會,海委會總是準備厚厚一疊法規,《發展觀光條例》、《航業法》、《水域遊憩管理辦法》等等,想辦法從法令上找到可管理空間,提出解方說服執行單位。

屏東縣海洋及漁業事務管理所所長陳仕元就舉例,蛤板灣潮間帶沒有單一出入口,難以管理進入人數,海委會曾建議比照國外登記發手環,有手環才能進入潮間帶。部會感受海委會有備而來,加上海委會是行政院底下一級機關,位階高,才漸漸願意坐下來討論。張水鍇也觀察,雖然海委會提出的策略不是處處可行,但不斷找部會開會,確實在政府和民間成功開啟更多討論空間。

屏東縣明年試收保育費:3處潮間帶,1人60元

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小琉球、觀光、遊客
小琉球大福西舊漁港是許多SUP(立式划槳)上下岸之處,經常可見大批遊客排隊上岸,甚至發生碰撞意外,過多人潮造成旅遊品質下降。(攝影/鄭宇辰)

2015年屏縣府和鵬管處依據《發展觀光條例》,公告劃定杉福、漁埕尾、肚仔坪、蛤板灣、龍蝦洞等5處潮間帶為「自然人文生態景觀區」,限制遊憩行為,由屏縣府主責;但只有前3個潮間帶訂定同時段不得超過300人、需導覽員陪同的限制,後兩者至今未定乘載量,且同時段300人規定實施至今也從未檢討。

初試水溫,屏縣府先從影響較小的潮間帶強化管理,陳仕元表示,《發展觀光條例》規定「自然人文生態景觀區」可收保育費,預計明年在杉福、漁埕尾、肚仔坪試辦,根據先前委託張水鍇教授的調查,初估一人收60元,專款專用在潮間帶保育和管理。

只是收了錢,難保遊客不會往免費的潮間帶跑,反倒造成另一種生態浩劫。陳仕元坦言,縣府的確很頭痛,蛤板灣和龍蝦洞當初是因為出入口多,管制不易,因此未設閘門,正在研究如何管理,避免受到轉移的人潮影響。

承接縣府潮間帶管理的小琉球自然人文生態觀光協會理事長陳文玉則認為,收費不只是以價制量,「更重要的是作為一個示範,讓遊憩業者看到收合理費用能夠提升品質。」現在很多潮間帶都是民宿免費包套行程,遊客認為不去白不去,暑假一個潮間帶單天擠進2,000人,收費能篩選對潮間帶有興趣的遊客,但同時要和其他潮間帶做出差異,例如製作教具讓遊客認識生物、提高導覽品質、建立安全環境等,「讓居民看到政府有管制的好處。」

不過潮間帶是否要下修人數,屏東縣府仍在衡量。海委會2021年曾發布包括小琉球潮間帶的承載量調查, 建議全面下修人數,每個潮間帶每日總承載量約為300~400人,遠遠少於現行規定,文中建議熱門的杉福、漁埕尾可優先試辦;同時配合海委會2021年公布的「海洋遊憩永續管理指引」,同時段上限100人,若「物種數量」指標每年恢復25%,則下一年度承載量數值可上修至125人,逐年動態調整。

同樣在調查潮間帶承載量的張水鍇認為,承載量還包括導覽團與團之間的距離、如何讓導覽線運作順利等等,需要更精細的討論,年底才會完成報告。

近兩年,屏縣府陸續在漁埕尾、杉福潮間帶規劃導覽線,限縮民眾踩踏範圍,也在兩處做了自動化的閘門,改善以往人力管控不精確、迫於人情壓力放行的沉痾。陳仕元表示,上述措施仍在評估成效,而且潮間帶退潮才能參觀,有天然的管控,若收費、導覽線、落實人數控管奏效,或許不一定要下修入場人數,待張水鍇的報告出爐,評估生物豐富度、多樣性後,再評估是否調整現行規範。

下一步:總量管制能不能?

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小琉球、遊客、觀光、潮間帶
小琉球潮間帶前年開始設置導覽線,線內是生物主要棲息的「潮池」,遊客不可進入避免過度踩踏。(攝影/馬雨辰)

然而,看著潮間帶生態不斷衰敗的陳文玉,對於可能限縮人數,心情卻相當複雜:一方面開心可以保護生態,一方面又擔心遊客更加轉往其他水域活動,造成生態和安全風險,「應該要從前頭就開始控管人數,不然遊客來了,業者覺得就是要給他們東西。」

從現實狀況來看,潮間帶加強管理對遊客影響相當有限。小琉球的海岸線有12公里,受規範的潮間帶不到一成,而且遊客已大量轉移到水域遊憩,躺在SUP板空拍美照,是目前小琉球最熱門盛事;但許多有綠蠵龜產卵的沙灘,同時也是SUP、獨木舟、浮潛業者上下岸的地方。承接海保署巡護綠蠵龜的台灣咾咕嶼協會理事蔡俊吉就發現,小琉球北邊的中澳沙灘,曾發生海龜上岸撞到業者器材、路邊停放的機車,迷失方向,潮間帶之外的管理同樣重要。

(延伸閱讀:〈當海龜返鄉產卵,卻撞到獨木舟──搭上小琉球觀光失速列車的青年心聲〉

《發展觀光條例》第6條規定,為維持環境品質,主管機關可以規範適當的遊客量。目前台灣海島僅龜山島、基隆嶼實施總量管制(註)
龜山島3~11月開放,每日上限1,800人;基隆嶼7~10月開放,每日上限1,200人。
,其中龜山島就是由和鵬管處同樣位階的「東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處」擬定總量管制相關規範。

但這個議題對小琉球來說,就像不能說出口的佛地魔。遍訪觀光局、鵬管處、屏縣府,幾乎口徑一致表示總量管制太複雜、民間沒有共識,現階段能做的是分流遊客回陸域遊程,例如發展文史導覽。鵬管處長許主龍更直接指出,登島管制涉及政治敏感度,先從自然人文生態景觀區管制、收費就好。

其實《發展觀光條例》第36條也能透過管理遊憩行為,達到另類總量管制效果,法條賦予鵬管處可因維護遊客安全,限制水域遊憩活動種類、範圍、時間及行為。鵬管處2018年曾公布「琉球風景區之水域遊憩活動分區限制」,禁止具有動力的器具如水上摩托車,但限制人數挑動鵬管處敏感神經,目前並未依此法限制小琉球水域遊憩人數。

目前小琉球與屏東東港間單向船程約半小時,只要人潮一多,船主機動來回多運幾趟,沒有運不完人潮的問題,也因此有人提出用船隻運量來技術性管制人數,或許是另一個方法。但徐正誠表示,觀光局並無法令限制船隻加開航班──小琉球有5家民營船,1家公營,《航業法》規定停航減班要報備同意,但是加開船則授權業者視情況決定。許主龍則說得明白,他曾找航港局討論加開船問題,但航港局和業者都說「有潛在的經濟需求」。

鵬管處統計,目前小琉球有65家水上遊憩業者
浮潛23家、潛水28家、獨木舟15家、SUP 18家、水上腳踏車2家,共計86家;不過一家業者可能經營兩項以上服務,業者實際為65家。
,獨木舟399艘、SUP 453艘、水上腳踏車23艘,合計高達875艘。根據在地青年、台灣大學建築與城鄉研究所學生翁靖婷實際環島,對照Google地圖點位,則算出小琉球合法與非法旅宿高達429家。島民的生存幾乎和觀光業綁在一起,龐大的經濟利益讓鵬管處和屏縣府都不敢小覷。

屏東縣政府交通旅遊處處長黃國維回憶,自己有次在小琉球脫口而出總量管制問題,現場空氣瞬間凝結,鴉雀無聲,好一會兒才有人緩頰說今天不要談這個。他也不諱言表示,這個議題「要等11月底縣市長選舉後才能討論」,明年(2023)預計找當地水域遊憩業者、民宿、漁會開會,若能形成共識,可以運用地方自治法規明確立法管制,送議會審查,但需要很長時間。

提升永續品質,先從落實既有法規開始

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小琉球、觀光、貨車
水上遊憩業者的獨木舟放置在沙灘上影響海龜產卵,但主管小琉球水域遊憩的鵬管處消極以對, 堅稱放在沙灘的器具不屬於遊憩行為,鵬管處沒有管轄權。後來是屏東縣府出面喊開罰。(攝影/馬雨辰)

總量管制可說是觀光管理的殺手鐧。龜山島、基隆嶼都是無人居住的小島,溝通相對單純;小琉球已建立龐大的商機,加上管轄單位複雜,多年來都未形成共識,業者並不看好實施總量管制。屏東縣琉球鄉觀光發展協會理事長許博翰認為,總量管制是很嚴格、困難的措施,「政府不好好檢視、落實現有法令,直接跳到總量管制是很奇怪的事。」

舉例來說,水域遊憩潛藏風險,但許多新進業者削價競爭,儘管有合法營業登記,教練卻沒有合格執照,也沒有定期訓練精進能力。鵬管處只需要落實查緝非法帶團,並在管理辦法中要求業者每年要固定回訓、定期聽鵬管處的安全宣導,才能繼續執業,自然會淘汰掉低價競爭或違規的業者;但鵬管處多年來從未建立遊憩業者精進制度,網站上只公告合法業者名單,要民眾自行選擇,卻未說明哪些業者曾出現重大事故、裁罰紀錄。

此外,今年暑假屢屢傳出業者將獨木舟、SUP堆置沙灘第一排,除了影響生態,一般遊客也難以出入,不過鵬管處認為放置在沙灘的器具不屬於遊憩行為,堅稱自己沒有管轄權。這樣的說法卻被上級主管機關觀光局打臉,徐正誠明確指出,《發展觀光條例》第63、64條可以公告沙灘禁止事項,另一名參與小琉球管理會議的官員也直言,觀光局早已背書《發展觀光條例》可以限制器具不能放在沙灘,鵬管處卻不想管,推給放置地的土地主管機關處理。

這個案例凸顯出鵬管處態度消極,觀光局也叫不動的困境,而另一個主管機關屏東縣府也沒能從旅宿業把關。翁靖婷清點小琉球旅宿高達429家,但屏縣府目前列管的合法民宿僅152家,認定的非法民宿更低得誇張,只有41家,總體數據掌握都失準。從2018年到2022年8月,5年內僅分別裁處了4、9、16、12、20家非法民宿,只有2019年曾對一家業者斷水斷電。

為何屏縣府掌握的民宿數字和實際有巨大落差?黃國維喊冤表示,縣府人力有限,已經週週都往小琉球跑,而當地土地長期未通盤檢討,合法可蓋民宿的土地少,考量民眾生計和裁罰比例原則,若沒有牽涉公安意外,不會直接斷水斷電或拆除,以輔導改善為主,但有人檢舉一定會開罰。

只是縣府的默許更讓民宿有恃無恐。採訪翁靖婷當天,她接獲消息又有一家新的民宿開張了,「還有很多未掛招牌的二館、三館,客滿時用來調度,」她感嘆,遊客愈來愈多,民宿再為了容納和吸引遊客也愈蓋愈多,「現在小琉球好像停不下來了。」

學者:應以島嶼本質思考觀光發展

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小琉球、觀光、花瓶岩、遊客
小琉球是台灣唯一發展大眾觀光的珊瑚礁島,知名的花瓶岩就是珍貴的珊瑚礁岩。在發展觀光之際,如何兼顧生態與旅遊品質,是海島必須思考的課題。(攝影/馬雨辰)

2012年,小琉球當地居民主動發起12月至隔年3月的潮間帶休養期,延續至今。採訪過程中,各主管機關都強調,島民應由下而上凝聚共識,推行人數管理才能長久;但在缺乏基礎資料如生態監測、水質監測、現行遊客和承載量數據等,加上長期未落實法規,民眾根本沒有動力,也不知如何凝聚共識。

許博翰認為,過去島上的觀光業者多是在地人,但近年許多外地人搶進,類似之前民間自主發起潮間帶休養期的情況很難再發生,他認為以目前觀光產業的量發展到一定程度,還是必須依靠公部門管理維持永續。

中山大學海洋環境及工程學系副教授陸曉筠專長海洋法規,她從更高視野來看,認為小琉球的發展應該拉到國家發展委員會層級。國發會的定位就是整體國家發展,2001年起國發會建置了離島建設基金,總額達300億元,每4年地方政府就要提出「離島綜合建設實施方案」。陸曉筠指出,「現在許多離島都面臨觀光人潮過度集中,如果國發會的guideline(指導方針)是永續旅遊、減輕環境負荷,那就明確訂出來,觀光局、屏縣府和其他部會、離島,就必須要朝這方向發展。」

「島嶼脆弱度高,可是多樣性也很高,」陸曉筠分析,把一件事情做很大,比較是大陸型區域的發展型態,小島應該要多樣化發展,例如蘭嶼有許多種芋頭,不同時節吃不同種類的魚,就是因為島嶼單一型態的資源量不多,鼓吹發展反而快速就消耗完了。她指出,島嶼的遊客承載量也是一樣道理,地方政府和觀光單位要拋棄以往衝遊客量的習慣,用島嶼的本質思考觀光。

小琉球是台灣唯一發展大眾觀光的珊瑚礁島
海洋國家公園管理處指出,台灣周邊由珊瑚與造礁生物形成的島嶼有小琉球、南海的東沙及南沙群島,後兩者皆未開放一般遊客登島。
,作為全台遊客密度最高的離島,小琉球的一舉一動不僅攸關下一代,從綠島、蘭嶼,到近年也爆紅的澎湖南方四島國家公園,都在觀望這個小島要成為離島觀光典範,或是耗盡家產走向衰敗

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