南鐵東移下的公私權戰役

反南鐵東移運動的矛與盾──安置、訴訟、自拆,從323戶剩2戶的最後頑抗

7月20日夜裡,黃春香在警方架於自家旁的封鎖線前痛哭失聲。(攝影/楊子磊)

「匡噹,匡噹⋯⋯」台南鐵路地下化工程如火如荼地進行,從台南市開元陸橋旁的黃春香家頂樓往北望去,鐵路東側已清出一片施工區域;幾年前,這裡滿佈綠蔭和住家,因為地下化工程由「原軌案」改「東移案」,沿線土地將被永久徵收、居民也得迫遷。8年前,拒遷的住戶組成自救會跟政府抗爭、打行政訴訟,但節節退敗。

今年6月,僅剩最後4戶拒遷。7月21、23日,在鐵道局採取強拆行動下,剩自救會會長陳致曉仍然拒絕拆遷,黃春香等3戶簽下了自拆同意書。照顧99歲老母的黃春香雖在各方壓力下簽字,仍希望有轉圜餘地,日前發出律師信要求鐵道局「撤回自拆切結書」。今(9月20日)是黃春香自拆期限最後一天,9月23日陳致曉家也將面臨拆遷期限,陳致曉放話,政府若強拆、他將發動擋拆。因東移案被影響的迫遷戶總數共340戶,有高達9成5的323戶居民組成自救會,時至今日,只最後剩下2戶堅持。

《報導者》記者深入抗爭現場及抗爭者家中,目睹並記錄拒遷戶如何在各方壓力下崩解;同時分析這場大規模的反迫遷運動中,官方策略與拒遷者內部的矛盾,讓抗爭力量逐漸消散的過程。

時間拉回今年7月21日凌晨,黃春香已與鐵道局人員對峙18小時,上百名警力圍著陸橋旁的黃宅,警力人牆隔開聲援民眾與黃春香,鐵圍欄的影子映在黃春香的臉上,像是一名被囚禁的人。 近百名聲援者高喊:「護家園、反徵收!」聲音一落定,便沒入寂靜漆黑的夜,這句拒遷戶的抗爭口號,是他們8年來的訴求之一只是聲量日益微弱。

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2013年8月14日,反台南鐵路東移自救會、南鐵居住正義青年小組、台南市促進鐵路地下化合憲正義協會等民間團體共同於民進黨中央黨部召開記者會。(攝影/楊子磊)
2013年8月14日,反台南鐵路東移自救會、南鐵居住正義青年小組、台南市促進鐵路地下化合憲正義協會等民間團體共同於民進黨中央黨部召開記者會。(攝影/楊子磊)

預算高達近300億的台南鐵路地下化重大公共建設,從規畫到動工,走了25年,這條長約8公里的地下化工程,從「原軌案」轉彎到「東移案」,也從租用民地到強制徵收,影響340戶家庭。

8年前,323戶拒絕拆遷的住戶組成自救會開始向政府抗議,多次北上抗爭,盼能守護家園。但官方提出鐵路地下化東移的方案,在能改善交通、都市縫合
都市縫合一詞近年來出現在鐵路立體化的相關研究及政府官員言論中,意為把經過都市人口密集區的鐵路路段地下化或高架化,改變周邊環境利用,藉此消除平交道造成的交通瓶頸,與改善都市因鐵路隔開兩側造成發展不均衡的狀況。
的公共利益訴求下,也獲得許多市民及輿論支持。

「反南鐵東移」不僅沒有民意作為後盾,隨著徵收程序不停進展,只能透過行政訴訟,控訴官方政策轉彎、剝奪人民「居住正義」,但今年4月行政訴訟一審敗訴後,公部門軟硬兼施的策略下,拒遷戶的內、外壓力遽增,抗爭者從8年前的3百多戶,到今年7月時只剩最後4戶拒遷戶:反南鐵東移全線自救聯合會會長陳致曉、黃春香、曾肇陽和呂瑞成。

7月下旬的一波拒拆遷抗爭後,4戶中有3戶簽下了「自拆同意書」,曾肇陽家日前已拆除,呂瑞成因行動不便拆除期限寬延至9月30日,但精疲力竭的他,已決定日後搬至妹妹家住,無力抗爭。剩陳致曉拒遷和半拆戶黃春香2戶在做最後奮戰,抗爭的防線面臨全面瓦解。

用新家換舊家,安置宅讓拒遷戶出現矛盾

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位於台南市東區、一樣緊鄰目前鐵路的「鐵路地下化專案照顧住宅」(又稱安置宅),2013年規劃、2017年完工,讓反南鐵東移抗爭者內部開始產生變化。(攝影/楊子磊)
位於台南市東區、一樣緊鄰目前鐵路的「鐵路地下化專案照顧住宅」(又稱安置宅),2013年規劃、2017年完工,讓反南鐵東移抗爭者內部開始產生變化。(攝影/楊子磊)

反對迫遷的居民大量退場,最主要的關鍵是台南市政府2013年規劃推出「鐵路地下化專案照顧住宅」(又稱安置宅),讓抗爭者內部開始產生變化。「這是製造拒遷戶之間的內部矛盾、削弱抗爭正當性最關鍵的因素,」陳致曉無奈地說。 他進一步解釋,當初台南市政府為了先消除反對意見,不斷放寬拒遷戶的申購安置宅的條件,從一開始必須簽署「搬遷同意書」與「原屋拆除」的雙條件,到最後只要先繳交保證金,保證金也從10萬降至2萬、甚至免費。擔心未來沒地方可住、接受「新家」換「舊家」的拒遷戶都去登記了安置宅。讓自救會的會員一下子減去一半,僅剩100多戶。 陳致曉說,當時許多抗爭戶先登記安置宅,只是想先「卡個位」擔心拆除房子後會無家可歸,並不等於同意被徵收。但時任台南市長賴清德卻對外宣稱「已經有200多戶同意(徵收)」,讓自救會失去抗爭正當性。

2017年安置宅正式完工後,建設公司和台南市府同時寄存證信函給登記住戶,要求在期限內繳交幾百萬的購屋費用,否則就喪失購買資格,「老百姓錢從哪來?只好搬遷同意書簽下去,先領錢(徵收補償費)再自己貼錢買安置宅,搬進去,」陳致曉說。

曾是拒遷戶、最後也妥協搬進安置宅的陳秌沛受訪時即指出,本以為原來50坪大的土地被徵收後剩25坪,仍抱持著一絲希望,盼重新蓋回自己的家,沒想到找建築師討論,調出地籍圖後才發現只剩15坪,而且只有9.8坪可重建房屋,其餘是道路用地。土地加上房屋,連同拆遷補償等,一共只有390萬元,若搬去巿府規畫的安置宅則要550萬。考量年逾八旬、中風的母親,身心俱疲的陳秌沛瞞著老婆,最後一刻還是去登記了安置宅,也在5月簽下自拆同意書,一家6人現在住在30坪大的安置宅裡。

工程段跨3個行政區,居民團結難度高

2020年4月,高雄高等行政法院認定南鐵東移都市計畫符合公益性、必要性,判居民敗訴,是拒遷力量第二次挫敗。

原本自救會還有40戶,認為大勢已去連行政訴訟都無法保障他們居住權益,最後31戶簽下拆遷同意書,僅剩下黃春香、陳秌沛、張文耀、呂瑞成等9戶散落在不同行政區的鐵路沿線,抗爭力量變得更薄弱。

相較其他土地抗爭運動,大多數成員彼此都是鄰居、有較好的團結基礎,但台南鐵路地下化橫跨3個行政區
台南市北區、東區、仁德區。
、全長8.23公里,抗爭戶散落在被鐵路劃穿的直線範圍,因為地理空間不相鄰,大部分抗爭者之間互不認識,也沒有共同生活經驗,串連團結抗爭難度較高。

同是最後拒遷戶的呂瑞成與陳致曉等3家,距離黃春香家便有2公里遠,開車要8分鐘。拒遷戶彼此之間不認識,甚至有拒遷戶是在黃春香家強拆前一天,才第一次來到黃家聲援。

「別人也同意了」,讓拒遷連線被各個擊破

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因小兒麻痺導致行動不便的呂瑞成,在7月簽下自拆切結書,期限是9月30日。(攝影/楊子磊)
因小兒麻痺導致行動不便的呂瑞成,在7月簽下自拆切結書,期限是9月30日。(攝影/楊子磊)
呂瑞成因小兒麻痺行動不便,得靠裝有輔助輪的機車代步。原本堅決反對拆遷的他,在7月的強拆前態度轉變。原因是,他突然收到一通充滿惶恐語氣的語音訊息,是沒有同住一起的外甥拜託要同意拆除,否則會拿不到補償費,將來難以生活。焦慮的呂瑞成連忙回撥想確認,卻怎麼也聯絡不到外甥,在焦慮之際,台南市東區區長陳勝楠主動聯繫並告訴他:「你外甥仔
台灣閩南語,指外甥。
已經簽(拆遷同意)了啦!」

在人情壓力下,呂瑞成雖不情願,也只能接受區長的提議,最後開協調會,在自拆同意書上蓋印章。區長為了表現誠意,還特別要求顧及呂瑞成身體不便、搬遷困難,多給10天的緩拆期限。

不同常理的是,這場會議一開始,呂瑞成就在一張「空白會議記錄」上,先蓋上了印章和手印,才開始後續一個多小時的談判。《報導者》記者也在現場全程記錄,最後,區長後來才裁示,會議紀錄重新製作,與會代表重新簽名蓋章。

拒遷戶彼此的資訊交換不夠即時和順暢,因耳聞「別人也同意了」,讓拆遷戶被影響,也成了公部門各個突破的策略。

屋外,出現監視器全天監視

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黃春香住家外裝設的監視器,在7月21日凌晨她簽下自行拆遷同意書後,當日下午2點隨即有工程人員前來卸下。(攝影/楊子磊)
黃春香住家外裝設的監視器,在7月21日凌晨她簽下自行拆遷同意書後,當日下午2點隨即有工程人員前來卸下。(攝影/楊子磊)

最後4戶拒遷戶,承擔的不只是自己家園存續的壓力,甚至肩負反南鐵東移運動最後守衛的期待,更是官方使盡一切力量要「遊說」的重點,內外壓力下,進退皆難。

以黃春香為例,她的4層樓住家屬於半拆戶,有三分之二被徵收,剩餘三分之一仍可使用。就在預告7月21日強制拆除前一星期,黃春香住家外的橋墩就被裝上2支監視器,強拆前一天,出入口又新增2支監視器。4支監視器的鏡頭全部朝向黃春香家。

黃春香當面質問台南市北區區長李皇興、警察與施工人員,甚至要報案指控裝設監視器侵犯她的隱私,最後鐵道局只承認安裝了其中兩支監視器,理由是「工區內有貴重機具,怕被偷走」,但所謂的工區還沒有機具進駐,只有一般常見的鐵圍籬。

巧合的是,就在黃春香簽下同意自拆後,就有人來拆走監視器,隔天,這些一模一樣的監視器,又莫名出現在另一拒拆戶的陳致曉家門外欄杆上,監控著抗爭者的一舉一動。

反南鐵自救會律師簡凱倫則認為,政府逼迫手法是遊走法律邊緣,除非證明監視器鏡頭是針對民宅內拍攝,才會構成侵犯隱私權。但難以證明違法不代表沒問題,就像過去白色恐怖時代,「警總站在你家門口也不違法,但明顯就是要緊迫盯人、掌握行蹤。」

屋內,出現遊說者18小時疲勞轟炸

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7月20日下午,台南市北區區長李皇興(左2)與鐵道局承辦人員林偉玲(左3)再次前來遊說黃春香(右前)簽署自行拆除同意書。(攝影/楊子磊)
7月20日下午,台南市北區區長李皇興(左2)與鐵道局承辦人員林偉玲(左3)再次前來遊說黃春香(右前)簽署自行拆除同意書。(攝影/楊子磊)

除了監視器,公部門人員更進行一連串的遊說過程。黃春香家門前是開元陸橋橋下,可遮風避雨,平常擺著一張桌子,幾張椅子、沙發,就是附近居民休息、聚會的地方。預計拆遷日前一天(7月20日)上午9點,身穿白襯衫的李皇興率領鐵道局、轄區副分局長、估價公司大批人馬來到黃春香家,展開一整天的談判攻勢。

不動產估價公司經理拿出一疊厚厚的資料給黃,指稱查估後的自拆補償費,比原本還多出100多萬,希望黃能簽字同意自拆,鐵道局承辦人員林偉玲私下再跟黃春香遊說:「二姊(黃春香在家中姊妹裡排行第二),如果妳同意的話,12點前跟我講,就是這個價格(拆遷補償費)給妳。」

「連辦個信用卡都有好幾天可以決定,要拆的家卻只給我3小時考慮!」黃春香仍未簽字。鐵道局開始增加施壓強度。中午過後,區長、副分局長、鐵道局人員輪流上陣,直至深夜,不停歇地在黃家出沒,如果黃春香不願意談話,就轉而和黃家人閒話家常,包括黃春香高齡99歲的媽媽。

黃春香還未下決定的時候,鐵道局已派貨車載來圍欄,把黃家後方圍住,在中午二度協商不成後,工程圍籬則悄悄地運到黃家附近,沒想到卻是要提早封路,宣稱施工時間由原本公告的晚上8點已改成中午12點開始,等於是提早8小時封路,而且還是先封路、再公告。 突襲封路除了擋住後來趕赴現場的聲援者外,也包括採訪的媒體記者。架起圍籬後,鐵道局人員隨即以「工程區域危險,即將有機具進駐,媒體畫面拍攝已足夠」為由,多次要求早已在現場的《報導者》和《公共電視》4名記者離開,同時拒絕後到的記者進入。

黃春香被區長帶離,回來後簽下自拆同意書

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7月21日凌晨3點,區長李皇興將黃春香帶離住家,由鐵道局施工區域離開,並要求媒體不要跟隨。(攝影/楊子磊)
7月21日凌晨3點,區長李皇興將黃春香帶離住家,由鐵道局施工區域離開,並要求媒體不要跟隨。(攝影/楊子磊)

7月間,《報導者》採訪團隊進入黃春香的家,記錄下黃春香家外被安裝監視器及提早封路等過程。不過,鐵道局副局長伍勝園受訪時則強調,監視器和封路都是為了工區出入口管制,「一切都是為了安全。」

7月21日強拆行動當天凌晨2點多,黃春香已體力不支在陸橋下的沙發上短暫休息,李皇興突然出現,急忙地把黃春香帶離開現場,並要求媒體不能跟隨。凌晨3點半,黃春香跟鐵道局人員陪同下再度現身,並在自拆同意書上簽名。上百名配帶警棍的警力隨即整隊撤離,鐵道局更立即展開拆除圍籬作業。

據了解,黃春香在親近者的建議下,希望先取得2個月的緩拆期,這段時間內再和鐵道局協商,看是否有更好的安置方案、確保能有部分重建的底線。

我們目睹,歷經18小時疲勞轟炸的黃春香,無力思考各種方案,而聲援擋拆的力量,成了黃春香良心上的負擔。

抗爭8年,家園最終剩下一個「樓梯保衛戰」

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黃春香希望保留住家的樓梯,好讓她和住在三樓與四樓的住戶,能維持最基本的居住功能。(攝影/楊子磊)
黃春香希望保留住家的樓梯,好讓她和住在三樓與四樓的住戶,能維持最基本的居住功能。(攝影/楊子磊)

「你到底是同意(自拆)戶,還是不同意戶?」《報導者》記者在9月緩拆期限屆臨前一週詢問黃春香,她在陸橋下邊煎著荷包蛋,爽快地回一句:「我是不同意戶啊!」

雖然在7月的凌晨簽了切結書,但黃春香的家是半拆戶,徵收線從房屋中間攔腰切過,剛好位在通往2樓的樓梯邊。她內心從頭到尾似乎都沒有「自拆」的打算,但又怕突來的強拆,已把家中的家當往外搬。7月時,房間裡的冷氣已經被搬走,她家外的陸橋下多了沙發和桌椅;9月時,屋內的馬桶、蓮蓬頭也被拆光,衣櫃、鍋爐、洗衣機全都搬到了陸橋下,一部分的生活機能被迫從屋裡移出,屋內像是被轟炸過般地凌亂,家已不成家。

9月20日自拆期限逼近,黃春香透過律師發函給鐵道局,要求依照《民法》規定,想撤回她7月21日簽下的自拆切結書,就算不能爭取全屋保留,她認為至少要保留樓梯,好讓她和住在三樓與四樓的住戶
黃春香家有10幾間套房、雅房,以低廉租金長期租給學生、上班族。但因受預期拆遷壓力,大多數房客在今年7月前已陸續搬離,只剩下住在三樓的單身年輕房仲,和住在四樓的一對經濟拮据的母子──該位母親車禍受傷後,僅能靠手工賺取微薄收入撫養尚未成年的兒子。即便母子多年來無力繳交房租,黃春香仍未追討,選擇讓他們有個安身立命的居所。
,能維持最基本的居住功能。
「我給他們(鐵道局)一個樓梯下(指7月21日簽字同意自拆,讓鐵道局、警察撤退),他們卻不給我留這個樓梯⋯⋯。」

黃春香坐在陸橋下吹著晚風時,邊抬頭看著這住了幾10年的家,感嘆地說。

「沒有逼迫的問題,否則早在一年前就強拆了,」 鐵道局副局長伍勝園接受《報導者》訪問則強調,以法律程序來說,去年3月到5月就已能拆除,但鐵道局從不放棄持續溝通,台南市政府的安置住宅也持續給予拆遷戶最好的條件。 伍勝園說,尊重也體諒抗爭戶想保護家園的想法,但鐵道局始終都是站在公共利益最大化的前提下去推動,南鐵東移不但沒有臨時軌的問題,也是拆遷戶最少、最省時、最好的方案
反南鐵東移自救會則認為,鐵道東移雖然沒有臨時軌問題,但住家必須被永久「徵收」,而非只是暫時「租用」,是對居民影響最大的方案。
,現在地下化工程會加快進行,讓都市縫合與發展可以得到正面的效果。未來若再遇到土地徵收,鐵道局仍將會以優先選擇公有地之原則,持續溝通協調,並以工程技術減少用地需求,希望舒緩爭議。

不過,他也承認,在南鐵的土地徵收手段上,「需要更多的溝通讓事情更平順。」

全台土地徵收影響10萬人,「每月都有人求助家園被拆」

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黃春香高齡99歲的母親不斷叮嚀兒女守護好這個家。(攝影/楊子磊)
黃春香高齡99歲的母親不斷叮嚀兒女守護好這個家。(攝影/楊子磊)

台灣人權促進會居住權專員余宜家表示,台灣早已簽署聯合國人權兩公約,而在《經濟社會及文化權利國際公約》(ICESCR)第7號一般性意見裡寫得很清楚,強制拆遷不但要有合理的通知期,也不可在夜間進行強制驅離,像鐵道局在凌晨3點多跟黃春香進行協商、甚至簽字同意自拆,明顯不符合公約精神。

余宜家表示,很多強拆爭議都只剩下工程問題,「工程是兩面刃,政府最後都跟你說不可行,但其實一定有可行方案。」對黃春香來說,樓梯就是家不可分割的一部分,一定會有在拆除和維持生活居住的平衡點,只是政府願不願意。

除了南鐵東移案,台灣各地有許多區段徵收案在進行,如台北社子島、桃園航空城、桃園捷運綠線、新竹台知園區、竹東二三浦,市地重劃如台中黎明幼兒園、高雄鳳山車站等,全台灣總徵收面積超過4,000多公頃,影響人數超過10幾萬人。

台灣土地迫遷案很多,但能給予協助者很有限。以反南鐵運動末期為例,除了在擋拆前一天集結聲援者外,拒遷戶幾乎沒有任何組織性的外援,也沒什麼人能夠討論對策,頂多是聲援者情感上的陪伴。

「我每個月都一定會接到幾通電話求助,打來說他們家要被徵收了,」余宜家無奈地說。

余宜家指出,政府和人民之間「拳頭不一樣大」,多半怕跟政府對抗,即便簽字同意拆遷,不盡然是出於心甘情願,「(走到強拆這一步)只能跟他們(政府)吵,你(拒遷戶)只剩下肉身進行抵抗,但擋不住的。」 此外,律師簡凱倫也點出,法院長期忽略「家」所代表的居住權和人格尊嚴,將民宅視為能以金錢計價衡量的財產,「就算最後徵收處分被認定違法,大不了我(行政部門)賠你錢。」於是,徵收和強拆就更加浮濫。

法規模糊、無民意機構制衡,徵收成了「魔鬼大門」?

政大地政系助理教授戴秀雄指出,台灣土地政策的迷思必須釐清:土地徵收就是違逆當事人意願的方式去取得私人財產,本來就是合法暴力,遭到陳抗不但正常也很自然,只要有徵收案,社會就一定要付出抗爭成本;民間常和政府爭論徵收案的「公益性、必要性」的有無,但其實很少有案例是完全沒有公益性的,只是程度跟面向上的不同。

戴秀雄指出,政府進行土地徵收不是不行,而是回到根本的「尺度」問題,台灣土地徵收法律規範地相當籠統,《土地徵收條例》第3條非常粗略地列舉了10項可因公益而徵收的事業,「只要為了公益性蓋腳踏車道,台灣幾乎沒有地方不能徵收,」他說,法律規範極度模糊,像給了行政部門開了一扇「魔鬼大門」。 國外徵收要經過議會,透過民意基礎,出事是大家來扛,我們(台灣)任何徵收都是行政機關決定,若不給他具體限制,誰來煞車?」戴秀雄點出問題的核心。

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