南鐵東移下的公私權戰役

土地開發優於土地正義──台南鐵路地下化政策從原軌到東移的轉彎關鍵

聲援者7月時到反南鐵東移自救會會長陳致曉家中,進行擋拆行動。(攝影/楊子磊)

推動近30年的台南鐵路地下化工程,是超過300戶的大規模帶狀徵收案,政策轉彎與溝通程序備受質疑,引發長達8年的居民抗爭。在最後一波拒遷戶點交和拆除衝突後,反南鐵東移的抗爭或許暫告一段落,卻將在台灣公共建設中留下永難抹滅的一頁。

這項工程於1991年起規劃,當時「台南鐵路立體化(郊區化)可行性研究」中,計劃8年就能完成地下化且通車;如今29年過去,工程進度僅48.01%,真是單純居民抗爭而延宕嗎?《報導者》掌握多份未被公開的政府文件,比對各種南鐵規劃報告版本的改變,訪談鐵道局、自救會律師團以及實際走訪當地的拆遷戶,解析政府規劃從「原軌」改採「東移」方案轉彎的三大決策關鍵。

今年7月,反對南鐵東移運動剩下4家拒遷戶,成為鐵道局和台南巿府計畫執行的「最後一哩路」。當月21日,4戶中的黃春香同意自行拆除,先簽下暫延2個月拆除同意書,讓拆遷案出現轉折。

黃春香簽下拆除同意書的兩週前,我們和「反台南鐵路東移自救會」(以下簡稱自救會)的辯護律師簡凱倫碰面。2013年起,簡凱倫便陪著拒遷戶走過煎熬的抗爭之路,他總是隨身拖著一卡塞滿南鐵東移卷證資料的行李箱,背負著自救會75人向高雄高等行政法院提出的行政訴訟。今年4月,自救會敗訴後,不僅拒遷戶、連他也感到挫敗。

行政訴訟還在打,鐵道局就先開挖動工

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2019年4月,台鐵車輛行經市區時從車窗可見到懸掛於房屋外牆的反迫遷標語。(攝影/楊子磊)
2019年4月,台鐵車輛行經市區時從車窗可見到懸掛於房屋外牆的反迫遷標語。(攝影/楊子磊)

2012年台南市政府進行鐵路地下化的都市計畫時,340戶居住於鐵路東側的居民才知道,他們的土地與房子將被政府永久徵收作為地下化鐵路用地,而非原本的暫時徵用,同年8月就成立「反台南鐵路東移自救會」共323戶加入,開啟長達8年的抗爭。 回顧一路走來,簡凱倫說:「鐵路地下化需要工程用地,甚至要伴隨土地開發,這都可以被理解;但爬梳完資料後發現,政府徵收私人土地,卻是以『土地開發挹注昂貴的工程經費』為優先選擇時,我沒辦法接受,就這樣投入到現在。」

另一位辯護律師、環保署前副署長詹順貴談起這段過去,他坦言,每次遇到土地正義案件時,都試圖以行政訴訟的手段希望暫時中止進行中的工程,原因在於,「家園」拆掉就沒了,但很遺憾南鐵東移的行政訴訟,最後判決以「南鐵東移案利益衡量並無瑕疵,也沒有違反比例原則」予以駁回。

「而這也是行政部門的手段之一,交通部鐵路改建工程局(簡稱鐵工局,2018年整併為鐵道局)搶在判決尚未出爐以前,在沒有徵收爭議的仁德區開始開挖動工,當工程都已經進行,就好像生米已經快煮成熟飯,逼著司法只能尊重行政裁量權的結果,」簡凱倫提出他對敗訴的見解。

詹順貴認為,時至今日雖然已經無法扭轉行政訴訟敗訴的局面,但在過程中透過各種方法收集到的官方資訊,可證明台南鐵路地下化原可以比照高雄鐵路地下化模式,在原有軌道下方施工(即「原軌案」),而不是採用徵地後在下方施作並永久東移鐵道路線(即「東移案」)。

詹順貴決定將辯護過程中收集到的資料公開,把整個計畫轉折過程公諸於世,讓更多人知道,政府對於重大建設決策轉變過程,其實是試圖以土地開發挹注工程經費,並永久徵收沿線340戶土地,迫使居民搬遷。

「原軌案」曾是政府優先選擇,為何後來敗給「東移案」?

台南鐵路地下化工程產生爭議,主要在於「原軌案」與「東移案」選擇所帶來的衝擊不同所致。

回顧歷史,台南鐵路立體化早在1991年6月就開始規劃,當時由時任台灣省政府主席連戰推動,一併規劃的還有高雄、台中市區鐵路立體化。1993年的可行性研究報告中,提出地下化、高架化與郊區化三種方式,共11種路線進行分析,1995年完成第一份《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告》,報告中採「原軌地下化」的規畫,隔年就通過環評,「東移案」僅是該報告中的替代方案,可以縮短6個月工期。

長期關注南鐵東移的內政部土地徵收審議委員會委員謝志誠指出,2007年前的原軌案與2009年改變的東移案比較,原軌案徵收面積僅3.7公頃,東移案卻是5.1公頃,經費需求分別是288.1億元與293.6億元,用地寬度25.8公尺與28.3公尺,工期8年2個月與7年8個月;比較之後,東移案僅在施工時間縮短6個月,其餘都是原軌案較優,但最後結果卻是東移案勝出,謝志誠至今對此感到不解,也不斷想找尋答案。

關鍵1:為了保護台南車站古蹟?律師舉證質疑

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台南車站1999年被列為國定古蹟。(照片提供/交通部台灣鐵路管理局)
台南車站1999年被列為國定古蹟。(照片提供/交通部台灣鐵路管理局)
簡凱倫指出,後來才被指定成古蹟的台南火車站,成了日後南鐵地下化路線往東移的伏筆──因為1995年完成的《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃》中規劃原軌案用地,需拆除尚未指定成古蹟的第一月台與候車棚鋼架。隔年地下化工程通過環評後,就出現台南車站列為古蹟保留的聲音,直到1998年省政府公告為省定古蹟,1999年7月更列為國定古蹟(註)
台南車站古蹟範圍包括車站本體、站務室、原派出所、第一月台(有傳統候車棚鋼架部分,由站長室北端延伸至出口南端)。
,讓原本只是「備案」的東移案,因「保護古蹟」有了敗部復活的機會。 鐵工局(後改制為鐵道局) 在2013年的《台南市區鐵路地下計畫》專案說明中指出,原軌案必須在第一月台下方通過,因此改採東移案,讓地下化的施工範圍與第一月台相距3公尺,確保古蹟安全。

自救會辯護律師團在行政訴訟中提出不同見解,認為鐵工局在2007年9月提出的《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告》修訂版本中,即已對保護古蹟有所因應,不是變更方案的原因。 律師團再向《報導者》揭露從未公開過的2009年3月鐵工局《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業》期末報告書,這也是最後一份以原軌方案為主的規劃報告。300多頁的報告中,僅用14頁篇介紹車站古蹟現況,實際談到保存更僅有5頁,對原軌施工方式是否會破壞月台棚架的古蹟並未多加著墨,施工範圍只會影響第一月台的保存,並提出替代的路線東移方案,不會影響古蹟的論述。

簡凱倫表示,行政訴訟言詞辯論時曾提出質疑,如果古蹟是影響東移的關鍵,1998年台南車站認定為古蹟後,按照《文化資產保護法》必須考慮如何保護古蹟,但2007年到2009年行政院核定東移案以前,都是以原軌案為主,如何施工保護古蹟卻不是綜合規劃報告內探討的重點。

自救會律師團更提出國內重大公共建設的做法,包括穿越桃園機場與松山機場的捷運在施工時,以潛盾工法施作,使用特製的潛盾機在地底開挖隧道,避開地面建築物,對於上方建築不造成任何影響,質疑既然機場可以做到班機正常起降,保護古蹟當然也能做到。但鐵工局在2013年的「鐵路地下化工程技術論壇」提出解釋,不採用潛盾工法是可能造成路面沉陷量超過5毫米(mm)的鐵道容許值,施工風險過高。

最後2009年的《台南市區鐵路地下化計畫綜合規劃報告核訂本》裡,其規劃目標已清楚定位為「站區開發結合車站古蹟保存」,古蹟保存外加上了站區開發,讓龐大的工程經費浮上檯面,也成為政策轉彎的原因之一。

關鍵2:中央、地方拆帳後的財務解套

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南鐵反迫遷戶巷口的鐵皮圍籬上,有聲援者留下的文字。(攝影/楊子磊)
南鐵反迫遷戶巷口的鐵皮圍籬上,有聲援者留下的文字。(攝影/楊子磊)

1999年,外界討論車站古蹟保存時,中央與地方間,已對開發經費達數百億的分擔比例問題討論多次。起初規劃台南市政府(地方)需要分擔15%的總經費,換算後約71億元,這對地方財政不充裕的台南市政府來說,是非常沉重的負擔。

中央與地方在經費分攤上「喬不攏」,不斷召開會議協調,直到2007年4月,時任行政院長蘇貞昌視察台南時宣布,考量台南財政困窘,同意台南市府負擔的比例從15%降至12.5%。雖然只是2.5%的差距,包括工程費用與徵收費用,負擔金額已從71億元降至36.7億元,減少了近35億元的費用讓整個工程計畫最後核定露出曙光。

解決「經費分攤」的問題後,原軌案計畫開始出現「土地開發挹注工程經費」的內容。2009年的鐵工局《台南市區鐵路地下化工程規劃報告補充之評估作業》第4章花了40頁仔細探討如何以土地開發挹注工程經費,並在第7章指出,「東移案」是最佳的替代方案,且優於「原軌案」;半年後行政院核定《台南市區鐵路地下化計畫綜合規劃報告》因而轉向,改採「東移案」。但直到2012年台南都市計畫通過時,沿線居民才收到通知書
行政院於2009年9月9日核定《台南鐵路地下化計畫綜合規劃報告》,2010年6月14日環保署通過環境現況差異分析報告,2012年4月交通部核備工程用地範圍後,同年8月台南市政府依都市計畫法辦理都市計畫後,才算是走完行政程序、也就是同時才正式通知居民將辦理徵收。因此8月28日,距離台南市政府辦理都市計畫不到一個月的時間,居民就成立「反台南鐵路東移自救會」。
,驚覺房屋與土地將被永久徵收、必須搬遷,反台南鐵路東移自救會因此成立,開啟了長達8年的抗爭之路。

從原本規劃的「原軌案」轉變成「東移案」真正的關鍵,從行政院、交通部到台南巿政府從未向居民和社會說明,但答案在一紙行政院的公文上,早已寫明。

詹順貴拿出一份2007年10月25日行政院經建會函給行政院祕書長的公文,內容除了寫到遵照院長蘇貞昌指示的經費分配比例外,更明白寫著:「因軌道次類別建設經費拮据,未來年度已無額度支付新計畫,為利推動本案,請評估本建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫,以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性。」

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2007年10月25日行政院經建會函給行政院祕書長的公文,內容除了寫到南鐵地下化經費分配比例外,更明白寫出「以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性」。

詹順貴認為,從此之後擴大徵用面積的「東移案」優於「原軌案」,毫無意外地在2009年的核定中勝出。然而,在計畫轉變的核定以前,一次交通部召開的審查會議中,清楚提到「將增加土地徵收面積1.4公頃,因此而權益受影響之地方民眾,恐有陳情抗議之舉,提醒鐵工局要委婉說明」。也就是說,當時規劃時就已經預測到東移案的徵用土地將掀起居民陳抗,但最終行政院依舊選擇與人民「正面對決」,核定東移案。

詹順貴所出示的這份交通部會議紀錄中還寫到,「鐵工局要與台南市政府密切聯繫,協助將中央參與的土地開發變更為高價值使用分區,增加商業用途的樓地板面積」。簡凱倫解釋,因為中央多負擔35億元工程經費,而場站開發周邊幾乎都是台鐵土地(中央機關所管理),當時是有意東移挪出更多完整土地開發空間增加獲益,挹注中央多負擔的建設經費。

關鍵3:東移案騰空土地效益可達250億元

根據2009年鐵工局《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業》期末報告內容,中央政府對於台南車站周邊土地開發的評估,更新站區可增加62萬平方公尺的樓地板面積,預估投入190億元後,可以創造512億元「房地價值」,並建議將站區土地變更後的效益回饋給台南市政府,減輕地方政府財政負擔,估計可以讓地方稅收增加24億元。

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從未公開過的2009年3月鐵工局《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業》期末報告書。

這還只是鐵路地下化中火車站區的開發而已,時任台南市長賴清德也多次對外宣示,東移徵收後的土地不會開發,全數都是綠地和道路。但詹順貴解讀,賴的話只說了一半,等到地下化完工後,台南市政府對於周邊土地的開發與都市計畫才是關鍵的「第二階段」。意思是,鐵道東移後的周遭開發利益更龐大。

根據台南市政府2011年11月的《台南市區鐵路地下化計畫土地整合計畫》,估算地下化以後,沿線兩側1公里的地方稅(包含地價稅、房屋稅與土地增值稅),完工後的30年將會有44.24億元收入,即使分配到每一年的市庫收入都很可觀。此外,採用東移案、沿線都市更新後,整體土地與房屋價值將比地下化以前提高12.19億元,整體評估騰空土地效益高達250億元。

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自拒遷戶黃春香家四樓的陽台,可見到鐵路東移的施工區域。工程結束後,這裡未來會是綠地和道路。但其周邊土地的開發與都市計畫,才是關鍵。(攝影/楊子磊)
自拒遷戶黃春香家四樓的陽台,可見到鐵路東移的施工區域。工程結束後,這裡未來會是綠地和道路。但其周邊土地的開發與都市計畫,才是關鍵。(攝影/楊子磊)

曾是南鐵居住正義青年小組成員、如今也從事都市規劃工作的吳昀慶,就讀台灣大學建築與城鄉研究所時就以碩士論文題目研究「南鐵東移」。他分析「東移案」對於台南市政府來說,除了地方稅收增加之外,沿線的大型公有土地開發,加上增設南台南車站所徵收的70公頃台糖土地從農地改為住商混合用地,除了土地增值稅增加外,還標售該區段徵收的土地──今年7月底台南市政府地政局標售該區兩筆土地就可入帳25億元──對市府收入的幫助非常可觀。

吳昀慶強調,場站開發由中央政府拿走大部分開發效益,但有變更的回饋,加上地方稅、新增車站的周邊開發,唯有採用東移案,讓地下化後的路廊可寬達30公尺以上,效益才會明顯;否則如果只是採用原軌案,不到20公尺寬的路廊,周邊土地都更和土地增值的效果,對地方財政的挹注就沒這麼鮮明。

為了增加收入挹注工程經費,中央與地方政府不惜賭上居民「陳抗」的壓力。

鐵道局:已盡力做到土地徵收最少、影響最小

台南鐵路地下化爭議持續至今,遭質疑古蹟並非東移的真正原因,以及試圖以土地開發挹注工程經費,對此交通部鐵道局副局長兼發言人伍勝園回應,2007年提出修訂版的綜合規劃後,行政院經建會審議意見要求計畫必須依照《文化資產保護法》辦理,得先向主管機關確定古蹟範圍,並避免未來工程施作重演樂生療養院情事,考量施工工法以及避免第一線人員不慎損及古蹟而觸法,因此決定採用距離古蹟較遠的方案。

是否以土地開發挹注工程經費?伍勝園回應,2009年行政院核定的綜合規劃報告中指出,「公共建設以非營利為目標,以國家整體效益為依歸之財務特定,本計畫對台鐵客運量無顯著影響,且地下化後騰空路廊,主要規劃為綠帶、人行道與道路等公共設施,本計畫對於評估期間內無法回收」,此外,台南鐵路地下化計畫經費已逐年編列公務預算的方式支應,因此證明並未有土地開發挹注工程經費的情事。

至於自救會律師團提出數據認為原軌案6公尺巷道並非必要?伍勝園強調,原軌案必須在東側施作臨時軌,將會佔用現有的平行巷道,必須增加拆除面積增設6公尺巷道,因此在選擇方案時以傷害最小的為優先;至於自救會律師團提出的數據認為可以不用佔用平行巷道,這是不可能的,這部分都已經在2016年內政部的都市計畫會議中有說明。

最後伍勝園強調,考量古蹟、消防巷道等各種原因後,必須依照徵用面積最少、傷害最小的方式,因此才會選擇東移方案,這個原則從來沒有變過,只是在溝通過程中確實沒有非常順利,但現在來看,340戶僅有2戶尚未同意,1/170的比例並不高。後續施工時,考量要減輕對當地交通衝擊,將會覆蓋鋼板在白天時開放部分工區供當地交通使用。

勝算低仍要上訴,詹順貴:盼敲醒政府「錢賠不了家」

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7月22日上午,陳致曉的母親陳蔡信美因家園再一天就要面臨政府揚言強拆,不禁流下眼淚。(攝影/楊子磊)
7月22日上午,陳致曉的母親陳蔡信美因家園再一天就要面臨政府揚言強拆,不禁流下眼淚。(攝影/楊子磊)

今年4月自救會提出的行政訴訟敗訴後,從原本50戶拒簽徵收同意書,至今只剩自救會長陳致曉一戶未簽同意書,詹順貴坦言,「提出行政上訴的勝算真的不高,但為什麼仍繼續上訴?因為想藉由南鐵東移的事件,敲醒政府,讓他們知道,拆民宅這件事不只有金錢補償這麼簡單,那是一個家的概念。」律師們也想透過訴訟讓民眾知道,東移案並不僅是工程上的考量,而是中央與地方間的「開發土地」最優方案。

從南鐵地下化的原軌案走到東移案,淡江大學運輸管理學系教授張勝雄認為,政府就是想讓地下化後的路廊寬一點,按照《鐵路法》上方不能有建築物,因此東移後居民只有搬遷一途,而背後不能說的原因,從歷年規畫案都看出來,「土地開發挹注建設經費才是關鍵,這才是真正的目標。」

行政訴訟中,鐵道局以「原軌案會比東移案徵收面積還要大」當作理由,行政法院判決認為徵收並無違反比例原則。其中的差別在於,原軌案將臨時徵用的土地鋪設臨時軌道,需要增加東側6公尺寬的巷道,提供消防或緊急使用通道,加上帶狀的6公尺巷道後,徵收面積就大於東移案。

但簡凱倫找到一項新的證據。2009年3月的鐵工局《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業》期末報告的圖資清楚顯示,原軌案的施工規劃圖上,仍然保有4公尺左右的巷道通行,並未提及需要增設6公尺巷道的問題。

官方說法令人存疑,因此在上訴狀中,特別附上新證據,「雖然沒有把握能扭轉局勢,但至少讓官方知道,所有論述都應該依照證據說話,也必須用同樣的標準說服被徵收的居民。」

「法定程序、依法行政」舊思維成溝通障壁,讓官民互信不斷降低

曾經擔任環保署副署長的詹順貴感嘆,以高速公路開發為例,當年國道1號說徵收就徵收,但國道3號行經大台北地區時,遭遇非常強大的抗爭,在後續中部與南部路線規劃時,就盡量避開住戶密集區域,國道3號全線完工10週年回顧時還特別提起這一段歷史。他希望透過南鐵東移這種慘痛的教訓,讓政府體認到徵收土地帶來的強大抗爭並記取教訓。

現任內政部土地徵收審議委員謝志誠分析,南鐵東移衝突是官民溝通不佳後的結果,當自救會窮盡力氣找出各種可能性,甚至提出自救會版本時,政府以「工程上不可行、經費太高」等理由輕易否決,充斥著利益導向與方便性的考量,完全忽略在地居民爭取替代方案的決心,在這樣的溝通過程當中,只讓互信基礎不斷降低。

抗爭最激烈的時候,謝志誠曾提出「聽證」的概念,由官方端出各種數據不斷說服在地居民,讓真理愈辯愈明,可惜政府只願意舉辦公聽會和論壇──先報告官方版本,再讓居民發言幾分鐘就結束所謂的溝通──這種做法根本不可能減少衝突。(真實案例,請見〈老病凋零無力續戰──抗爭8年後,他們搬進南鐵安置宅〉

謝志誠強調,如果政府思維依舊停留在「法定程序、依法行政」,只要符合公益性與正當性,就繼續徵地開發,那反對南鐵東移的抗爭只是序幕,未來還會有激烈的抗爭不斷發生。

台南鐵路地下化大事記

1995年12月

完成《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告》。

這是第一份「原軌地下化」版本,將「租用」東側的民宅土地。

1996年

地下化工程環評通過。

環說書內有東移的替代方案,工期可以減少6個月時間,具有法律效力。

2007年10月23日

經建會審議台南鐵路地下化計畫,確定經費分攤比例

遵照時任行政院長蘇貞昌4月視察台南時的指示,以台南市政府負擔總經費12.5%,中央補助87.5%比例,讓台南減少負擔35億元的工程經費

2007年10月25日

經建會函給行政院祕書長,就綜合規劃報告修正一案提出審議意見。

原軌案修正版,首度提到以土地開發挹注工程經費,也等於是間接驗證古蹟不是問題。

2009年3月

原軌案的最後舞台,鐵工局將土地開發挹注工程經費確實寫入《台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業》期末報告書中。

2009年9月9日

行政院核定《台南市區鐵路地下化計畫綜合規劃報告》,東移版正式出場,並在其中清楚說明「恐有陳抗」

2012年8月28日

全線340戶居民中,323戶組成「反台南鐵路東移自救會」。僅集義公司的土地同意被徵收。

2016年9月

內政部核定地下化都市計畫變更,包括第一階段的台南市區鐵路地下化計畫與鐵路用地、住宅區變更為公園道用地。

此時約30戶(10%)已經簽下拆遷同意書。

2018年9月

台南市政府完成土地徵收。此時約有70%同意拆遷。

2019年3月

市府祭出限時優惠,自救會損失100戶,合計共約有200戶遷往南台南車站附近的安置宅。

2020年4月8日

自救會要求撤銷都市計畫變更,高雄高等行政法院判自救會敗訴。

敗訴前幾個月還有50戶堅持,敗訴後僅剩9戶。

2020年7月

預告強制拆遷最後4戶拒拆戶。

黃春香等3戶簽字同意自拆(但後來黃想撤回),最後僅剩陳致曉1戶未同意。

(資料來源/台南市政府、交通部鐵道局、反台南鐵路東移自救會;製表/嚴文廷、林雨佑)

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