評論

孫友聯/新疆棉事件後,台灣應重視企業社會責任及供應鏈人權保護法制化問題

「新疆棉」事件不僅觸及禁止「強迫勞動」這個核心勞動保護的範疇,更是過去國際間「反血汗工廠運動」及「企業社會責任」關注的主要議題。圖為新疆哈密地區的棉花採收情形。(攝影/China Xtra via AFP/STR)

2019年,澳洲廣播公司(ABC)揭露維吾爾族穆斯林被中國任意限制自由、被強迫在新疆的紡織廠「強迫勞動」,隨後,澳洲知名企業Cotton On集團和Target百貨等公司對其供應鏈進行內部調查,並宣布不再使用新疆分包商採購的棉花。

這件事引起國際關注後,包括「良好棉花發展協會」(Better Cotton Initiative, BCI)宣布暫停在新疆發放良好棉花許可證;而美國商務部除了在2021年7月10正式公布14家侵犯新疆人權的中國企業及實體組織黑名單,參議院更於7月14日一致通過《防止維吾爾人強迫勞動法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Act),以確保新疆維吾爾自治區強迫勞動下產品不能進入美國市場;但該法案法案仍必須在眾議院通過後,才能送交總統拜登(Joe Biden)簽署成為美國的正式法案。2021年3月,瑞典時裝公司H&M及其他國際服飾品牌也跟進抵制行列,抵制「新疆棉」及關注強迫勞動的行動,逐漸在全球擴散開來。

這不僅觸及禁止「強迫勞動」這個核心勞動保護的範疇,更是過去國際間「反血汗工廠運動」及「企業社會責任」關注的主要議題。從1980年代開始,全球也已發展出許多監察和認證機制。

隨著國際貿易對於「供應鏈」人權愈發關注,近幾年來各國先後完成各項供應鏈法案,例如美國加州2010年的《加州供應鏈透明度法案》(California Transparency in Supply Chains Act)、英國(2015)、澳洲(2017)的《現代奴隸法》(Modern Slavery Act),以及德國國會於今年6月11日以壓倒性的票數通過的《供應鏈企業責任法》(Lieferkettengesetz)等。無論是基於強制或是自發性行為,企業必須依循國際標準進行內部人權調查和問責、並落實企業社會責任,已成為國際趨勢,更是台灣這個以出口導向為導向貿易大國要更加關注的議題。

從脈絡談起:企業社會責任的國際規範推進

無論社會各群體對於企業社會責任的若干爭論是否達成共識,都不影響各國政府或公民團體透過立法或相關監察機制,作為提升各項人權發展的重要模式。各國參考的重要國際準則,包括《聯合國工商企業和人權指導原則》(UN Guiding Principles on Business and Human Rights)
《聯合國工商企業與人權指導原則》於2011年6月16日聯合國人權理事會一致通過,目的為防止商業活動對人權產生不利影響,為各國政府和企業各自的職責和義務提供了一個全球公認的和權威的框架,要求跨國公司和其他工商企業提出確保人權保障的指導原則。內容包括三大支柱:「國家保護人權的義務」、「公司尊重人權的責任」,以及「受害者受到與商業活動有關的侵權行為侵害時獲得補償的機會」等原則。
,以及國際勞工組織(ILO)《工作基本原則與權利宣言》(Declaration of Fundamental Principles and Rights at Work)所揭示的各個項目積極保護範疇,並落實於公司治理、金融監管及勞動政策法規之中。

依據聯合國指導原則,企業管理階層應針對潛在或實際不利影響人權的事項,履行所謂的「企業人權盡責調查聲明」(Corporate Human Rights Due Diligence),其中包括:

  • 識別和評估企業通過自身活動可能造成或促成的實際或潛在的不利人權影響,或其可能通過業務關係與其營運、產品或服務直接造成相關的影響;
  • 將影響評估的結果納入相關公司流程,並根據其參與影響採取適當行動;
  • 評估解決不利人權影響的措施和程序的有效性,以了解它們是否有效;
  • 就如何解決影響進行溝通,並向利害關係人(尤其是受影響的利益相關者)展示已制定適當的政策和流程。

2021年3月10日,歐洲議會通過了一份立法倡議報告(504票贊成、79票反對、112票棄權),向歐盟委員會(EC)提出了關於企業盡職調查和問責制(corporate due diligence and accountability)的建議,其中包括一份指令草案。該報告提議引入一項強制性的企業盡職調查義務,以識別、預防、減輕和解釋企業供應鏈中的侵犯人權行為和負面環境影響。這個舉動顯示,歐洲議會對歐盟可持續(sustainable)公司治理倡議的大力支持,並提出了有關強制性人權和環境供應鏈盡職調查的新立法。

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2021年3月,瑞典時裝公司H&M因過去曾發表聲明關切新疆的強迫勞動與歧視問題,而遭到中國民眾聲討抵制。圖為北京一間H&M因受抵制暫時停業。(攝影/AFP/GREG BAKER)
2021年3月,瑞典時裝公司H&M因過去曾發表聲明關切新疆的強迫勞動與歧視問題,而遭到中國民眾聲討抵制。圖為北京一間H&M因受抵制暫時停業。(攝影/AFP/GREG BAKER)

2020年台灣提出企業人權行動計畫,成為亞洲第二個響應國

在台灣,經過公、私部門多年的努力,政府於2020年12月10日「世界人權日」正式公布「企業與人權國家行動計畫」(Taiwan National Action Plan on Business and Human Rights),依據《聯合國工商企業與人權指導原則》的規範與精神,就企業營運有關的人權保護事項,提出未來重點方向與措施,為亞洲第二個提出行動計畫的國家。此計畫希望在全球經貿持續強調永續發展及對環境、社會及公司治理益發重視的趨勢下,讓台灣在追求經濟發展的同時,亦能兼顧民主人權及社會責任精神,有效提升台灣產業之國際競爭力。

此外,各部會包括經濟部、金管會及勞動部,都已將落實「企業社會責任」的概念整合在各主管的相關法規之中──例如勞動部的勞動基金運用或投資管理;以及台灣證券交易所公司治理中心定期公布的「上市櫃公司出具企業社會責任報告書情形」──以促進國內工商企業跟上國際的腳步。

值得一提的是,兩公約第二次國家報告國際審查會中,針對公民團體揭示國內跨國企業對外投資涉及侵害人權事件,國際專家的結論性意見揭示:

「政府應適當注意企業社會責任此一議題,包括需要透過有拘束力的法規來規定監督與管制。其中,審查委員會提醒政府,根據國際人權法規,政府有義務確保台灣企業(不論是在國內或國外營運)保障一切人權。尤其是這些企業的行為將會影響到勞動條件、女性員工與移工地位、工會權利、居住權、土地權與環境權。」

內部力量:自1990年代起,部分產業自發建立驗證機制

隨著落實企業社會責任的觀念愈來愈普及,許多企業自主地將各項改善勞動人權、友善環境、友善消費者及透明經營等理念,列為企業經營的核心工作,一方面整體提升企業社會形象,同時也將更有助於企業的永續經營。與此同時,為了更有效確認各企業的努力成效,不同產業鏈亦發展出不同的驗證機制。

例如電子產業各品牌於2004年共同成立的「電子行業公民聯盟」(Electronic Industry Citizenship Coalition, EICC),透過「行為準則」(Code of Conduct)為電子行業的供應鏈訂定一套規範,從而確保工作環境的安全、員工受到尊重並擁有尊嚴、商業營運重視環保並遵守道德操守。又為確保各會員及其供應鏈廠更廣泛的遵守各項準則,該聯盟於2017年再正式更名為「責任商業聯盟」(Responsible Business Alliance, RBA)

此外,國際間早在1990年代就已發展出許多相當具約束力的認證機制,例如由「社會責任國際組織」(Social Accountability International)於1997年所提出的「社會責任8000」(Social Accountability 8000, SA8000)稽核準則,要求企業在員工健康、工作安全及工作報酬符合生活水準等方面,必須符合該準則所揭示的標準。

不只嚴格要求遵守國際各公約及國內勞動相關法規保障,SA8000也透過一套「稽核整合工具」(Unified Audit Report & Data Collection Tools),定期更新稽核準則,更進一步延伸擴及不同品牌採購商或公民團體所提出的人權保障範疇。例如在最新版本準則中的第二項「強迫或強制勞動」中,就將「組織確保員工不承擔全部或部分僱用費用或成本」納入準則,要求僱用移工所生之成本(如仲介費)應由雇主負擔,大大的減輕了移工跨國移動之成本,同時避免受到仲介商的剝削,成為改善國內移工免除高額仲介費壓迫的重要突破。而除了稽查員的檢查之外,亦納入國內非政府組織(NGO)提供的第二意見,讓這項認證機制更能發揮其改善勞動人權的成效。

除了前述RBA及SA8000之外,尚有很多其他企業社會責任的國際規範。依據經濟部投資業務處的「台灣企業社會責任網站」顯示,各國推動企業社會責任的依據,尚包括《OECD跨國企業指導綱領》(OECD Guideline for Multinational Enterprises, 1976)、《全球蘇利文原則》(Global Sullivan Principle, 1977)、《里約環境與發展宣言》(Rio Declaration, 1992)、《康克斯商務原則》(Caux Round Table Principles of Business, 1994)、《聯合國全球盟約》(Global Compact, 1999.1.31)、《全球永續性報告》(Global Reporting Initiative, 2000),以及各國際勞工組織公約等。

依不同產業採購需求發展出來的驗證機制,包括BSCI商界社會責任倡議、ICTI國際玩具公會理事會準則、WRAP國際社會責任驗證、WCA-ITS工作場所環境評估標準,以及以金融業為主的赤道原則等。除此之外,各別跨國企業為有效確保其供應商落實人權指標,亦建立各別品牌行為準則,例如Apple、Walmart、Disney、Li & Fung供應商行為準則等。

外部監督:始自反血汗工廠運動,民團組聯盟督促工廠人權

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近年各國政府透過立法強制企業有更大的法定義務保護勞動權益。圖為新疆哈密地區的棉花採收情形。(攝影/China Xtra via AFP/STR)
近年各國政府透過立法強制企業有更大的法定義務保護勞動權益。圖為新疆哈密地區的棉花採收情形。(攝影/China Xtra via AFP/STR)

公民團體部分,更早在1980年代開始,就已經發展出反血汗工廠運動(Anti-Sweatshop Movement)的勞動人權促進運動。這是一種由消費者觀點出發,進而影響生產關係與勞工權益的運動形式,與傳統勞工運動是由生產者身分出發、進而改變自身的勞工權益有所差異,但在促進勞動人權的目標上,兩者之間目標一致。

主要運動包括以「成衣業」為監察標的、1989年於荷蘭成立的「清潔成衣行動」(Clean Clothes Campaign, CCC)
2021年6月,CCC發起國際串連關注中國新疆棉強迫勞動問題。
;以及在工會和學生團體壓力下,美國前總統柯林頓(Bill Clinton)催生、於1999年成立的「公平勞動協會」 (Fair Labor Association, FLA)
2012年至2013年期間,中國富士康勞工連續跳樓事件,FLA針對該事件進行調查,並認為鴻海富士康工時違法情形嚴重,要求蘋果應介入改善方案。
。該協會董事會成員包括品牌廠商及勞工,並由人權及宗教團體代表共同組成,透過和開發中國家的工會、勞工團體或其他非政府組織合作,經由勞動檢查確保品牌商在開發中國家的承包商及原料供應商遵守勞動規範。

其他類似的公民社會監察機制,還包括以大專相關成衣及運動商品採購為標的「勞工權益聯盟」(Worker Rights Consortium, WRC),以及以香港大專師生及工會成立的「大學師生監察無良企業聯盟」(Students and Scholars Against Corporate Misbehavior, SACOM)等。

企業社會責任的落實已成為檢視各國人權的一項重要指標,許多國家在公司治理、證券交易以及金融監管等法規中,均將企業社會責任揭露納入積極規範,甚至在政府採購及各項公共基金投資管理規範中亦列入人權、環保和永續指標。台灣也不例外,企業除了獲利能力、積極自律和強化內部控制之外,落實社會責任標準要求亦被列為重要考量項目之一。然而,除了通過企業社會責任系統性驗證,以及政策性鼓勵企業積極履行相關指引的企業人權義務之外,未來更應順應各國針對供應鏈人權規範的立法趨勢,強化國內企業社會責任和勞動人權之保障,尤其是針對「禁止強迫勞動」這個核心保護。

國際現況:歐美陸續立法,讓「供應鏈責任」制度化

無論是來自勞工、人權及消費者運動的壓力、政府政策性鼓勵或法律強制,或是為了滿足各品牌商基於提高產品價值、人權信仰所採取更高道德標準的要求,落實「企業社會責任」作為實質改善勞動及環境人權的一種途徑,已成為一種社會共識。因此,各國政府無不在政府採購、上市上櫃相關公司治理,以及一定規模或營業額以上的企業規範中,將履行企業社會責任義務視為重要指標。同時,透過立法強制企業必須在某些核心勞動保護有更大的法定義務,例如「禁止奴役」
《公民與政治權利國際公約》第八條,明確揭示包括「任何人不得使充奴隸;奴隸制度及奴隸販賣,不論出於何種方式,悉應禁止」、「任何人不得使充奴工」、以及「任何人不得使服強迫或強制之勞役」等人權保障。詳細資訊請參考「國家人權委員會」官網的《國際人權規章》
、「歧視禁止」、「禁止強迫勞動」
依國際勞工組織(ILO)第29號《強迫及強制勞動公約》及第105號《廢止強迫勞動公約》,締約國必須於國內法落實禁止強迫勞動之立法。
及「禁止人口販運」等。
有鑑於經濟全球化的分工細密,為確保國內企業的道德行為,落實保障各項人權及環境保護,近年來歐美各國相繼完成「供應鏈責任」(Supply Chain Responsibility)
「供應鏈責任」是指企業透過重塑內部治理結構和管理模式,調整採購行為和策略,採取以更高的道德標準與供應商或承包商合作,要求其嚴格遵守國內法律或各項人權準則,並促使在履行合作契約時符合企業和國際人權的指標。
之立法,影響的不只是企業的國內法遵情形,更擴及其與全球其他供應商的契約行為。如下:

一、2010年美國《加州供應鏈透明度法案》

《加州供應鏈透明度法案》(SB 657)於2010年通過,2012年1月1日生效。法案要求所有在加州經營且全球年收入總額超過1億美元的大型零售商與製造商,須披露其在供應鏈中消除奴役和販賣人口的努力。規範要點,如下:

  1. 規範加州營運之大型零售商與製造商,必須明確揭示企業在防止奴工與人力偷渡的努力。
  2. 適用對象為全球年營收1億美元以上之零售商與製造商。除此之外,如零售商與製造商在加州的營業額超過50萬美元(約新台幣1,400萬元),或於加州的營業額佔總營業額25%,即使未於加州設立實體機構,亦為適用對象。
  3. 企業必須將查核供應鏈的結果公布於官方網站,若無官方網站,企業必須在消費者提出書面要求30日內,提供書面資訊回覆。
  4. 企業之供應鏈廠商若非由第三方稽核,必須於查核結果中特別說明。

二、2015年英國《現代奴隸法》

英國政府在2015年10月時通過《現代奴隸法》(Modern Slavery Act 2015),規定企業年營收達3,600萬英鎊(約新台幣14億元)且於英國境內有營運活動的企業必須遵守。其中,跨國企業或在英國設有營業據點之外國公司亦適用之,必須依該法於2015年10月29日發布的「供應鏈透明度實踐指南」提出「奴役與人口交易聲明」(Slavery and Human Trafficking Statement)。內容包括:

  1. 企業組織結構及營運和供應鏈彙整介紹。
  2. 有關奴役與人口交易的企業政策。
  3. 有關奴役與人口交易的盡職調查執行情形。
  4. 奴役與人口交易的風險評估。
  5. 企業執行反奴役與人口交易措施的有效性,例如是否設有KPI。
  6. 企業執行反奴役與人口交易教育訓練的情形。

三、2021年德國《供應鏈企業責任法》

2021年6月11日德國聯邦議會以412票比159票的懸殊票數,通過了《供應鏈企業責任法》,課以德國企業在德國及境外活動時對本身及直接供應商在人權和環保方面的注意義務。這部法不僅具有宣示性質,更明定企業未能善盡注意義務時的罰則,其中包括禁止參加政府招標3年、以及罰鍰80萬歐元(約新台幣2,600萬元)等。其中,年營業額超過4億歐元的公司,視情節輕重,罰鍰甚至可高達全球營業總額的2%。因此,可預期這部法案於2023年生效實行以後,不只對德國產業界生態造成影響,同時也牽動了全球相關產業鏈和供應鏈的關係。

其他國家的立法經驗,尚包括2017年法國立法要求大型企業辨識其供應鏈中違反人權的活動;澳洲於2018年通過了《現代奴隸法》,要求營業額達1億澳元(約新台幣21億元)或以上的公司,必須報告其營運和供應鏈中強迫勞動的風險。挪威則在2021年6月10日通過《透明法案》(Transparency Act),要求中大型企業確認其供應鏈及商業關係不得違反人權。根據此法,人民有權要求企業提供資訊,挪威政府也可以對違規者祭出禁令或罰款。鑑於剝削移民、強迫勞動及涉及人口販運問題產品充斥市場,紐西蘭政府亦研擬透過訂定《現代奴隸法》規範進出口貿易。

此外,類似美國對於衝突性礦產之規範,亦已成為各國供應鏈法規中相互的立法參考,對於「供應鏈」的人權、環境和永續的立法已謂為世界潮流,引領未來國際貿易談判的方向。

台灣已有行動計畫卻缺法規,給政府的3項建議

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國際人權團體要求擴大對使用新疆棉的服裝品牌及相關企業的抵制,基於國際供應鏈人權保障立法趨勢,台灣作為一個國際貿易及重要半導體生產國無法置身事外。(攝影/AFP/VIVEK PRAKASH)
國際人權團體要求擴大對使用新疆棉的服裝品牌及相關企業的抵制,基於國際供應鏈人權保障立法趨勢,台灣作為一個國際貿易及重要半導體生產國無法置身事外。(攝影/AFP/VIVEK PRAKASH)

台灣作為一個出口導向的貿易大國,更無法置身於這個世界潮流之外。我們可以從網際網路上輕易搜尋到國內知名企業的「企業社會責任報告」,以及其遵循各國相關立法的各項通報義務和聲明,例如依英國《現代奴隸法》、美國《加州供應鏈透明度法案》等規定,聲明該公司在歧視禁止、禁止強迫勞動或反人口販運上所作的努力;未來,德國及歐盟其他國家相繼完成的立法亦有同樣的要求,成為國內企業於國際貿易中必須要嚴格遵守的道德和法律規範。但可惜的是,國內相關提升企業社會責任及供應鏈人權的法規,至今仍然付之闕如。

日前,中國對維吾爾族的壓迫,以及新疆棉強迫勞動事件引發國際高度關注。根據調查,有30多家國際知名的時裝品牌都使用新疆棉作為原料,並於去年底就遭受到由180個各國人權組織所串聯組成的「結束維吾爾地區強制勞動聯盟」(The Coalition to End Forced Labour in the Uyghur Region)抗議。該聯盟要求國際各大服裝品牌應該於2021年7月底前承諾:停用新彊的棉花、紗、紡織品及製成品;停止跟使用奴隸工或接受中國政府資助的生產商合作;並在NGO的監察下,實施措施檢視防止其中國的生產線出現奴隸工問題。

因此,基於以上國際供應鏈人權保障立法趨勢,台灣作為一個國際貿易及重要半導體生產國無法置身事外,除積極要求國內企業提高法遵,並與國際相關立法趨勢接軌之外,更應積極發展出國內的「企業社會責任」準則及「供應鏈」規範,作為提升國內各項永續指標,以及履行國際人權義務的依據。因此,台灣勞工陣線提出以下幾點建議:

一、「企業社會責任」規範應法制化並具體落實,更應作為政府採購之參考

雖然國內推行企業社會責任多年,而行政院亦已在2020年12月10日世界人權日公佈「企業與人權國家行動計畫」,揭示強化國家在促進企業人權的方向,但目前國內相關法規關於企業社會責任的規範,仍然散落在各部會主管的各該法規之中,除無法構築出國家促進企業人權的政策企圖和全貌,也無法結構性、制度性的調整國內企業法遵文化。

事實上,許多國內企業基於訂單或採購契約所依循各項品牌商所要求「行為準則」,其約束顯得更強而有力,尤其是各項核心勞動保護的項目上。因此,參考各國際標準,透過更積極的立法強制或鼓勵企業履行企業社會責任義務,並將其列為「政府採購」或「契約關係」的重要參考指標,將有助於國內推動企業社會責任的成效。

二、制定台灣版「供應鏈」相關法案,杜絕強迫勞動及人口販運,以及企業的「不道德獲利」

有鑑於強化「供應鏈責任」立法已為國際趨勢,台灣作為一個以「出口導向」的貿易經濟體,除了必須更嚴格遵守各國相關法規規範之外,更應從善如流的透過相對立法,一方面回應主要貿易國家的道德要求,彰顯台灣促進企業人權的決心;另一方面,更能提升國內企業對於內部供應鏈系統的管理能力,讓台灣的企業人權能與國際接軌。

事實上,「企業與人權國家行動計畫」中亦多次提及強化國內企業「供應鏈責任」的重要性,為避免國內企業違反「禁止強迫勞動」、「人口販運」等規範,建議應仿效英國、澳洲及德國等國《現代奴隸法》的經驗,更進一步強化國內企業的供應鏈道德責任管理系統能力。

三、推動國內平等法案、透明法案及公益揭弊保護相關法案

除了企業社會責任法制化及推動各項供應鏈責任法案之外,為有效改善國內若干勞動人權不彰的問題,例如移工強迫勞動、同工不同酬及遠洋漁工權益等,並促進國內公司治理的透明化。政府應參考國外促進企業內部透明相關法案,以及保護企業內部吹哨者的《公益揭弊者保護法》,確保勞工、工會及社會更能監督企業人權的落實。

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