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王子榮、林奕宏、孫健智、黃奕超/血汗司法的制度解方──寫給未來司法院長的一封信
台北士林地方法院。(攝影/陳曉威/資料照片)

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2024年4月12日,看似一如往常的星期五,卻注定是司法史上的黑暗時刻,也是司法體制內的人最多心碎與最多眼淚的一天。

同僚眼中認真且向來掛著溫暖笑容的李法官,卻選擇在寂靜的夜中落下,在不少共同朋友的眼中,他是一位願意默默替大家承擔工作、也主動照顧學弟妹的學長(弟),從既有的照片中,總掛著淺淺的笑容,這樣令人措手不及的離開,留下了法官群體永遠好不了的傷口印記。社會大眾譁然,他們不懂,所謂的人生勝利組怎會如此;即使同樣身在司法體制機器中,我們也無法知道他真正的想法,但那句「我好累」,我們感同身受,親身體會。在日益惡化的司法勞動條件下,法官群體的身心都已經疲乏困頓,而正如司法院許宗力院長所坦承的,司法行政難辭其咎。

先進國家的司法案件負擔都在增加,血汗司法並非第一次出現在大家的眼前。早在8年前蔡英文總統召開司改國是會議期間,就陸續獲得外界關注。這幾年間或有立委舉辦公聽會,或有民間團體舉辦研討會,甚至在司改國事會議的結論會議,許宗力院長也呼籲各界應予重視並投資司法。在李法官的不幸事件後,大院長的信裡又提到為了血汗司法、減輕法官負擔所付出的努力,相對於一條生命的逝去,那些政策的辯護不過是夢幻泡影,如同活生生的諷刺行動劇。

在這個事件發生,以及在許宗力院長提出任內他所做的各種努力後,法官論壇
法官論壇是只給予法官內部可以上網表達意見的封閉匿名論壇,最主要是可以在裡面反映問題或直接詢問一些審判事項,裡面也不乏有學長姊會分享自己的生活、辦案點滴。
上,有人引用數據提出基層法官的意見:「翁岳生院長8年任內,法官人數增加313人,增加比例達22.96%最多,其次是賴浩敏6年任內,也增加228人、增幅12.3%;連任期只有3年的賴英照,都增加167人、增幅9.9%;對照許宗力過去7年,法官人數只增加125人,增加6%。」(註)
即使依照司法院人事處在法官論壇的說明,許院長7年內預算員額是增加8.59%,勝過賴浩敏院長6年的2.87%;但賴浩敏院長任內並無頻繁通過大規模法律修正,故相較於翁岳生院長及賴英照院長,許院長仍然是敬陪末座。
司法院人力評估機制出問題
死去的人已無法說話,但數字會說話。德國是法官人力資源最豐沛的國家,每10萬人中約有27名法官(台灣則是每10萬人分配到約9名法官);但德國為了減輕司法案件負擔,早已從人力及預算上完成投資「法治國方案」(Pakt für den Rechtsstaat),在全國範圍內增加2,000名左右的法官及檢察官人力(輔助人力另計),現在更是進化到2.0版本,預計強化司法數位化工程。對照之下,我國司法院的人力評估機制顯然出了大問題。

最為人詬病的是,這8年內推動的各項司法政策與修法,固然有保障人權的遠大夢想,但保障人權的法律,不只是國會議場內斡旋,更應思考第一線的人力、物力與資源是否足以落實。

《中央政府機關總員額法》固然在2019年間修正,司法機關員額上限由13,900人提升為15,000人,補了1,100位人力(這數字包含輔助人力在內,故實際增加的法官員額其實遠遠不夠),不過在更多司法照顧的要求下,例如《勞動事件法》、《國民法官法》、《憲法訴訟法》、《犯罪被害人權益保障法》、《精神衛生法》、《少年事件處理法》等各類法制的變革,增加的人力根本不足因應修法增加的工作負擔,司法人力赤字更甚以往。

司法院一向不重視政策影響評估,更少有重視法案施行的人力、物力如何補充。在立法委員偶爾關心一下法案施行的配套人力﹑資源問題下,近幾年司法院推動大規模的法案修正,縱然搭配「減法」司改的口號,但在基層法官聽起來,卻像是一邊殺人一邊喊救人。言行不一的司法行政團隊,如今重複提起減法司改,只會讓人覺得滿紙荒唐言。

已經上路的「司法改革」措施,當然、絕對不能走回頭路,但要繼續向前,勢必得健全原來的制度,並就整體人力作出精確的評估。對此,我們以身為第一線的基層法官視角,試著提出以下訴求。

訴求1:廢除以「結案」為中心的管理考核機制
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貼滿各式文件的法院院外公告欄。(攝影/陳曉威/資料照片)
貼滿各式文件的法院院外公告欄。(攝影/陳曉威/資料照片)
就如同這個政府的正當性是透過所謂「寧靜革命」的方式而取得,台灣民主化後的司法管理考核與戒嚴時期相比,具有高度延續性。目前的管考制度是一套以「結案數字」為誘導的心理強迫機制。例如:透過催辦單、統計報表不斷提醒案件進行、辦理案件超過期限就會成為「遲延案件」;案件進行跟遲延案件會成為送法官自律委員會或者進行職務監督的事由,並且成為職務評定時的重要參考;許多法院都會發報表讓法官彼此比較;即使辦理案件有視為不遲延的正當事由,仍然不斷會有管考單要求說明該事由是否繼續存在;案件進行及遲延案件數量往往成為法院團體績效的重要指標,所以法院院長幾乎都很看重結案及未結的數字
這也是立法院審核預算時的指標之一,例如見〈司法院主管109年度單位預算評估報告〉
,明示或暗示「關心」法官結案情形更是相當普遍。
考取司法官的人,縱不敢稱優秀,至少是努力認真的,而延續戒嚴時期的管考機制就是不斷利用這點,讓法官在結案的無限輪迴中無法自拔。更糟糕的是,這套機制無法抓出真正惡劣的司法官,但可以有效強制大多數兢兢業業的法官在倉鼠的轉輪上飛快奔走,直至不堪負荷。廢除以「結案」為中心的管考機制,改以符合專業評估的「限量分案」制度是可行的(註)
最高法院曾經有過限量分案,後遭廢止。最高法院人力配置是另一個要值得深入探討的議題,不是本文篇幅所能處理。簡言之,本文並不主張恢復最高法院限量分案舊制,而是應該以全新的專業評估角度來看待普遍適用於所有法院的限量分案機制。
。「限量分案」有點像流量管制,一旦超過法官辦案能力負荷的案件,為了裁判品質,就只能等待,畢竟我們都先是人,然後才是法官。

儘管《法官法》第1條第2項規定賦予了「法官與國家間為特別任用關係」的定性,但在許院長8年任內,並沒有善用及體察這項立法意旨。法官的人事、預算及會計法規仍然高度沿用或仿照考績時代舊制體例,行政院人事行政總處及考試院也樂得維持舊慣,難有開創性作法,不斷因循苟且。民主化後的司法終究無法從「結案數字」過渡到「溫暖而有人性的司法」。法官,就如同這個共和國內所有令人尊敬的公民一樣,理當值得享有一份預先的信賴;信賴法官能夠自主妥速處理案件,讓法官享有辦理案件的酌處權,依照自己的步調讓案件進行到足夠成熟。在現代,外力直接把手伸進裁判內容是不太可能的,比較常見的是,透過勞動條件對審判的專業度打折。

因此我們主張要修正《法官法》及《法院組織法》,修正司法院人事審議委員會的組織及權限,提高人事資訊的透明度,打破以司法行政為主的人事審議機制;《法院組織法》必須經過系統性全盤檢討修正,增加組織法的彈性,改善每個法院都是一座孤立圍城的現狀;並且賦予法官對於法院事務分配享有更大的話語權、異議權及救濟機制;讓事務分配不再是司法行政或資深法官的禁臠,應該受到上級司法機關的自我審查及外部司法救濟。

訴求2:盤點人力、提出合理人力評估及增加員額

德國聯邦憲法法院面對透過法官,保留落實基本權保障的議題,在2015年做成判決,肯認法官待遇與落實司法獨立以保障基本權的正面意義(BVerfG, 05.05.2015 - 2 BvL 17/09),我國大法官釋字第785號解釋也宣示要保障公務人員健康權。但在台灣,針對法官待遇、工作量及環境,與司法獨立以保障基本權的關聯性議題,幾乎未曾受到重視,在一位法官英年早逝之後,不該又變成「今天公祭、明天忘記」。

要注意到的是,無論案件如何單純易辦,都必須經歷最前端的收受書狀、立案、分案、製作卷宗、聯繫開庭、開庭紀錄,以及法官做成裁判後的裁判書製作、寄送、歸檔,如果再加上在監在押的被告戒護,包含事務官、書記官、錄事、法警、工友、通譯、助理等輔助工作人力,都會隨著法官增加工作項目的收案量,而有增額的必要。

運作上,隨著法官人數增加,案件消化的速度也會跟著提升。但輔助人力若未隨同增加,其實形同壓榨基層輔助人力,來提升審理案件的司法效能。這是從最高到地方層級法院共通的問題,連同法官跟輔助人力在內,通盤檢討法院整體人力狀況,建立制度,避免各法院年年上演各憑本事的搶人戲碼,更是司法體制內迫在眉睫的勞動正義。

正義,所有制度都必須服膺的準則,但人生不是只有正義,之所以必須追求正義,其實也是要讓人們可以幸福地活著,而我們首先是人,其次才是司法官。不讓法官活得像人的司法行政,又如何能奢求法官走出結案數字的迷宮、掙脫管考單的束縛,看見社會的不公不義、看見世間的苦難與不幸,進而善用手中的審判大權,給予人們追求幸福的機會?

「沒有幸福快樂的司法官,就不會有溫暖而富有人性的司法。」

我們卑微地祈求,永遠永遠不需要再引用這句老掉牙的口號。

※本文作者分別為雲林地院法官、台北地院法官、桃園地院法官、高雄高等行政法院法官。

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