評論

劉百里/德國真的親中嗎?從「國旗被下架」烏龍談德國對中外交政策

(攝影/AP Photo/Markus Schreiber/達志影像)

中國政府7月1日公布實施香港《國安法》,讓香港自治名存實亡。當國際政治權力賽局快速變動,各國思考對中政策的調整,台灣政府與人民也加大尋求國際支持力道,以抵抗中國日益增強的對台統戰。

其中,具有特殊歷史背景、近年來在國際人權議題上表現亮眼的德國,成為台灣爭取支持的對象之一。卻也因為如此,當德國選擇與中國持續對話而非對抗,引來部分台灣輿論的批評,近日更因為一起與台灣國旗相關的媒體誤報,部分台灣網民竟對德國發起「網路出征」。

要交朋友,得先理解打交道的是誰,我們應該要深刻的理解德國外交政策的根本思維跟策略,才能正確理解德國的對中、對台政策,從中發現機會。

國旗下架事件:一場誤譯烏龍

日前中央廣播電台報導,德國外交部官網在各國國情介紹中,「悄悄將台灣國旗移走」,並且在本月10日的一場記者會上,德國外交部官員更以「德國遵守一個中國政策」、「不承認台灣是一個國家」為由,不願意針對德國媒體的追問提出更進一步的說明。

因為這場「國旗被下架」事件,全台灣網路論壇以及Facebook社群一如往常地掀起了一波出征潮,紛紛指謫德國政府過於親中的外交政策。網路論壇上有鄉民調侃地問「是否人民幣太香?」,「舔共」、「媚共」的批評聲此起彼落,甚至有人從歷史的角度切入,分析從第一次世界大戰以來「德國總是站錯邊」,覺得這是「Nazi Germany」跟「Chinazi」的結盟。

而隨著駐德國台北代表處迅速澄清,加上中央廣播電台也發出了更正聲明之後, 才發現原來整件事情只是一場烏龍的錯誤翻譯事件。德國外交部的官網不僅從來沒有在「Taiwan」一欄中放過國旗,因此不是突然間的「被下架」,同時德國政府所遵守的「一中政策」,也不等同於中國政府所宣稱的「一中原則」(編按)
根據台灣駐德國代表處大使謝志偉的說明,德國「一中政策」(One-China-Policy/Ein -China-Politik)是在「中國」地理概念上僅承認「中華人民共和國」,不承認「中華民國」(台灣)。而中國的「一中原則」是「台灣屬於中華人民共和國」 。

「非黑即白」的判斷有風險

這起烏龍媒體誤譯事件所引發的一連串爭議反映了一個事實:從香港反送中事件、源自中國武漢的COVID-19疫情,到香港《國安法》立法爭議,許多台灣人對德國對中的「軟弱」外交政策感到不滿,認為德國政府因為經濟利益「不敢」批評中國。

部分台灣民眾會有這樣的不滿、和對國際政治的高度敏感,可以充分被理解。畢竟一個與西方國家同樣享有民主、自由與人權的政治實體,在全世界僅僅被15個國家正式承認,長期以來還得忍受中國政府以及內部輸誠者的霸凌與騷擾,就連標榜「健康超越政治」的世界衛生組織(World Health Organization, WHO)也不得不屈服在國際霸權之下,讓台灣在全球防疫戰線上「被消失」。因此,每當某個國家在中國、台灣議題上,沒有站在「承認台灣主權」、批評中國霸凌台灣的立場時,往往就會被指為是「親中」、「媚共」。

然而,這樣的非黑即白,反而阻礙了台灣在國際上試圖以非正式建交形式拓展外交空間的策略。台灣人民的不滿背後更多的是不了解。如果真的要跟德國交朋友,台灣人必須對德國政府的對中政策,有正確、深入的了解。

德國對中政策:「新冷戰」之下,德國態度正在變動

自美國總統川普(Donald Trump)上任以來,為了抗衡中國日益壯大的國際政治影響力,除了發動美中貿易戰,美國政府更是在香港、台灣與南海議題上處處與中國針鋒相對,國際局勢看似進入到「新冷戰」的對抗結構。做為歐盟領頭羊的德國,一方面要維持德中經貿關係,一方面需要顧慮到傳統盟友美國,同時還得平衡歐盟內部各會員國對中、對美政策的不一致,德國對於香港《國安法》以及對台態度,背後是一場難度極高的政治平衡,親中,反美,對台、港友善的發言,竟都來自德國,不免讓人霧裡看花。

對香港,德國是第一個針對黃台仰、李東昇等港人提供實質政治庇護的國家;對台灣,德國政府一方面遵守「一中政策」,承認只有「一個」合法代表「中國」的政府存在;另一方面又在德國外交部的官網上,將Taiwan放在國家/地區介紹網頁的拉丁字母T群組裡,不僅沒有依照「國際慣例」,在後面加上「a Province of China」,甚至曖昧地加上註記
原文註記:Die Bezeichnung „Länder“ in der Auswahlliste umfasst Staaten, Provinzen und Territorien. Sie spiegelt nicht die Position der Bundesregierung hinsichtlich des Status eines Landes oder einer Region wider. (https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/laender/taiwan-node, letzter Zugriff am 15. 7. 2020)
,表明「這不表示德國政府承認Taiwan是一個國家」(也沒有表示不承認)。

事實上,面對香港《國安法》的爭議,德國的對中外交政策,正在歷經內部凝聚共識的過程。最具體的例子,是一場台灣媒體沒報導過的德國國會辯論。

國會對香港問題的立場有高度共識

這是第一場、也是至今唯一一場德國國會系統性針對香港問題所進行的辯論。辯論在5月底由德國國會「人權與人道援助委員會」主席延森(Gyde Jensen)與其所屬的自由民主黨(Freie Demokratische Partei, FDP)黨團提案而起,他們要求德國政府針對香港國安法草案做出明確批評,並捍衛香港的「一國兩制」。

延森認為,香港《國安法》的頒布,不僅是中國政府單方面撕毀與英國於1997年所簽訂的國際協議,香港所面對的變動與不確定性,更代表「地緣政治上的體制與價值之爭」正進入危急時刻。延森將香港問題從中國政府所宣稱的「中國內政」問題,提升到國際法的爭議之上,同時強調西方國家必須要介入香港問題,因為中國政府的國安法破壞香港的人權與民主、挑戰國際社會的基本價值。她批評德國外交部長馬斯(Heiko Maas)在Twitter上的發言只是「敷衍了事」(halbherzig),隸屬於基民/基社聯盟(CDU/CSU)的德國總理梅克爾(Angela Merkel)的保持沉默是根本搞不清楚狀況。

在接下來各黨團的回應與發言中,基本上也就圍繞在這幾點進行辯論。除了德國左翼黨(Die Linke)以及極右翼的「德國另類選擇黨」(Alternative für Deutschland, AfD)的極端言論,其他主要幾個政黨包含執政的基民/基社聯盟與社民黨,以及在野的自民黨與綠黨(Bündnis 90/Die Grünen)基本上達成了以下幾個共識:

  1. 中國政府的香港《國安法》破壞一國兩制、違反國際法是事實。
  2. 中國政府正透過國安法摧毀香港的民主、法治、人權。
  3. 德國政府必須在其對中的外交政策與政治對話中,將「人權」、「法治」、「民主」等原則納入。

與梅克爾同樣屬基民黨(Deutschlands Christlich-Demokratische Union, CDU)的德國國會「外交委員會」主席洛特根(Norbert Röttgen),甚至嚴厲譴責中國政府的對港措施是「不義之舉」(Unrechtakte)。洛特根也認為,根據德國的《基本法》以及「歷史」,人權、法治、民主這些價值不僅僅是德國作為一個國家與歐洲社會一員的「自我認同」(Selbstverständnis),維護這些自我認同的價值更是在外交上捍衛自身利益(Selbstinteresse)。他特別強調,維護德國外交策略的基本價值,牽涉到德國在外交政策上的可信度,一旦其可信度受到質疑,未來德國在推展與落實其他外交政策上,將遭遇更大挑戰。洛特根雖隸屬執政黨,但他發言時得到在野黨多次附和支持,就此觀察,德國國會內部對香港《國安法》的立場具有高度共識。

要做什麼?「制裁」vs.「對話」的激辯

立場有共識,但在各主要政黨間,真正的差異出現在「要做什麼」以及「該怎麼做」

領銜提案人延森呼籲,應立即中止原訂於6月展開的「歐盟─中國高峰會」
原定於6月於德國萊比錫所舉辦的「歐盟─中國高峰會」因為COVID-19疫情而延期。
,避免峰會成為中國政府大外宣的平台,除此之外,她更要求歐盟對中國共產黨黨政要員祭出制裁、與美國在聯合國安理會合作提案,向中國政府就香港人權議題劃出紅線,警告中國國家主席習近平不能在國際政治上「為所欲為」(Narrenfreiheit)。也因此,自民黨的提案希望將香港《國安法》議題送交德國國會「人權與人道救援委員會」主導審議,這個提案同時也受到綠黨的支持。

但具國會多數優勢的基民/基社黨與社民黨的執政聯盟,反對採取對抗、制裁、取消對話峰會等政策,希望依然由國會的「外交委員會」主導雙方對話。

外交部次長安能(Niels Annen)引用梅克爾在國會辯論前2天的演講內容,認為對德國而言,「中國並不是隨隨便便的一個夥伴兼競爭者,而是一個(與歐盟)在法治、自由、民主與人權等問題上截然不同的國家,」正因為這種根本性的差異,歐盟與中國之間更需要加強交流與對話,「尤其是在一個美國與中國衝突日漸激烈的時刻,為了彰顯我們歐洲的價值與利益,一個更開放、同時保持批判性與建設性的對話比起以往更顯重要」。 (註)
原文:All diese Themen der EU-China-Beziehungen sind für sich genommen schon anspruchsvoll genug. Zusätzlich werden sie das natürlich dadurch, dass China nicht irgendein Partner und Wettbewerber ist, sondern ein Land, mit dem es tiefgreifende Unterschiede in Fragen der Rechtsstaatlichkeit, Freiheit, Demokratie und der Menschenrechte gibt; denken wir allein an die Lage in Hongkong mit Blick auf das Prinzip „Ein Land, zwei Systeme“. Diese Tatsache, dass uns sehr Grundsätzliches trennt, sollte jedoch kein Argument gegen Austausch, Dialog und Zusammenarbeit sein – ganz besonders nicht in einer Zeit, in der wir eine an Schärfe zunehmende Auseinandersetzung zwischen den USA und China erleben. Vielmehr sind offener, kritisch-konstruktiver Dialog wichtiger denn je, um unsere europäischen Werte und Interessen zu behaupten. Aus: Rede von Bundeskanzlerin Merkel im Rahmen der Veranstaltung „Außen- und Sicherheitspolitik in der deutschen EU-Ratspräsidentschaft“ der Konrad-Adenauer-Stiftung am 27. Mai 2020 (https://www.bundeskanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/rede-von-bundeskanzlerin-merkel-im-rahmen-der-veranstaltung-aussen-und-sicherheitspolitik-in-der-deutschen-eu-ratspraesidentschaft-der-konrad-adenauer-stiftung-am-27-mai-2020-1755884, letzter Zugriff am 15. 7. 2020)

「不該敵對,但也不該磕頭」

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在6月的一場與中國國家主席習近平的視訊會議中,歐盟執委會主席、曾在梅克爾內閣擔任過國防部長的馮德萊恩(Ursula von der Leyen,左)及歐盟高峰會主席米歇爾(Charles Michel,右),當面對中國提出歐盟對於香港《國安法》的「深切擔憂」,甚至在會中強調,「對歐盟而言,人權與基本自由是不能討價還價的。」(攝影/AP Photo/Yves Herman/達志影像)
在6月的一場與中國國家主席習近平的視訊會議中,歐盟執委會主席、曾在梅克爾內閣擔任過國防部長的馮德萊恩(Ursula von der Leyen,左)及歐盟高峰會主席米歇爾(Charles Michel,右),當面對中國提出歐盟對於香港《國安法》的「深切擔憂」,甚至在會中強調,「對歐盟而言,人權與基本自由是不能討價還價的。」(攝影/AP Photo/Yves Herman/達志影像)

洛特根也附和這樣的說法,他引用歐洲執委會(European Commission)曾經使用過的用語,認為德中之間同時具有「夥伴」、「競爭者」以及「體制競逐的對手」(systemischer Rivale)三層複雜的關係。因此,面對中國政府違反德國外交利益的作為,洛特根認為不該敵對、不發起任何形式的戰爭,但也不該卑躬屈膝的磕頭(Kotau,洛特根原句),而是為了捍衛德國國家利益、維持國際和平與秩序,德國必須協同歐盟與中國展開政治對話。

這樣的論調來自歐洲執委會於2019年3月所發表的「歐盟─中國戰略展望」(EU-China–A strategic outlook)一文。這是從歐盟自1975年與中國開始交流以來,第一次用政治體制與價值體系上的「競逐對手」指稱中國。

在這份「歐盟─中國戰略展望」中,歐盟明確陳述對中國的外交方針,包括不再將中國定位為「發展中國家」,要中國承擔起聯合國憲章中人權、和平、安全以及全球發展等責任。換句話說,2019年後,歐盟試圖將對中關係置於全球政治架構中,進行交流,企圖藉此促使中國以國際標準來實踐、承認自由、人權、法治等政治原則。

基於此立場,面對中國在新疆香港與持續打壓異議分子等侵犯人權的行為,歐盟直指中國未盡大國應有的責任。但即使有此政治性的表態,香港《國安法》的通過,歐盟等於是被中國重重甩了一個耳光。

在6月的一場視訊會議,歐盟執委會主席、曾在梅克爾內閣擔任過國防部長的馮德萊恩(Ursula von der Leyen)以及歐盟高峰會主席米歇爾(Charles Michel),當面對中國提出歐盟對於香港《國安法》的「深切擔憂」(ernsthafte Sorgen),甚至在會中強調,「對歐盟而言,人權與基本自由是不能討價還價的。」(Menschenrechte und Grundfreiheiten sind für die EU nicht verhandelbar.)

如同在德國國會中「立場有共識、卻無共同行動分針」一樣,發生在德國國會的,同樣在歐盟內部進行著。在歐盟的政治性表態之後,一方面是會員國如瑞典、芬蘭,正研擬將香港人排除在雙邊犯罪引渡條例之外;德國、法國著手研擬限制對中國出口鎮壓群眾用的武器與設備,並給予港人更多在歐盟境內的優惠協助。但另一方面,與中國有更密切貿易關係的希臘與匈牙利等國,則對這些反制措施表示疑慮。

最終選擇在歐盟架構下的「溝通」路線

平心而論,相較於其他歐盟會員國,德國政府的反應已相對具體,除了正在研擬禁運武器、提供港人簽證優惠外,還是少數於2019年就已經開始提供港人政治庇護的國家。而在香港反送中抗議如火如荼進行的過程中,德國外長曾公開與香港社運領袖黃之鋒見面。在《國安法》通過後,德國外長更是召見中國大使,嚴重關切香港自治地位被破壞。雖然如此,德國許多媒體與在野政黨仍對德國執政聯盟的作為表示不滿,批評德國政府,相較於美國與英國,仍無法提出更強硬的具體反制。

德國國會5月底的辯論在各主要政黨表態後,最後在執政聯盟人數優勢下,以將此議題交由「外交委員會」主導作結,決議以「歐盟–中國」對話式的外交手段來處理,而非制裁、對抗的路線。

同樣的,正因為德國政府選擇了在歐盟的架構下進行外交談判,我們也可以看見,德國政府在面對全球最大的貿易夥伴,並非單一採取經濟利益優先的思維,而是明明白白地將民主、法治與人權當作德國的國家利益與歐盟的共同利益,希望藉由多邊協商、實質對話達成此目的。

理解歷史:德國為何篤信多邊外交與對話原則?

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2019年9月,德國總理梅克爾(Angela Merkel,後排左)與中國國務總理李克強(後排右)共同出席一項協議簽訂儀式。(攝影/REUTERS/Andrea Verdelli/達志影像)
2019年9月,德國總理梅克爾(Angela Merkel,後排左)與中國國務總理李克強(後排右)共同出席一項協議簽訂儀式。(攝影/REUTERS/Andrea Verdelli/達志影像)

如同世界上其他國家一樣,經濟因素在德國對中政策中確實扮演重要的角色。然而,這並非唯一的考量。如果單純只將德國的經濟利益視為決定德國外交政策的單一因素,我們就忽略了德國自二戰後以來的「多邊主義」外交策略。

戰後的德國為了重建主權並爭取更多的外交空間,一方面進行全面的「西化政策」,努力「學著」融入由美國所主導「跨北大西洋聯盟」,在軍事上最明顯的例子就是加入北大西洋公約組織;另一方面西德政治人物大力提倡歐洲經濟共同體的建構,透過內政上的民主化、外交上多邊化、將德國事務歐洲化等,試圖重建西方國家和國際社會對德國的信任,重新營造一個「不製造麻煩」的德國形象。

作為北大西洋公約組織的一員以及歐盟建立的主要倡議者,對於當時的西德政府以及現在的德國政府而言,二戰前純粹的單邊主義以及強權政治不再是追求德國國家利益的唯一手段,相反地,多邊主義的外交策略才能確保德國在國際政治中的優勢,並在和平條件下,追求國家利益最大化。

另一個由冷戰時期所延續下來的外交策略思維,則是「以對話取代對抗」

外交協議,曾是東歐共產鐵幕倒下的重要推力

在1950年代到1960年代,西德政府所實行的冷戰對立策略(Hallstein-Doktrin)無法有效解決東西德統一問題;同時因為美蘇冷戰進入高峰期,導致西德政府外交空間遭到限縮。直到1960年代的後半期開始,西德政府的外交政策開始轉變,對東歐共產國家採行了「新東方政策(Neue Ostpolitik)」,希望透過「溝通對話」達到「和平共存」。這樣的策略,建立在不輸誠的前提下,在外交對話的過程中,把與共產世界國家本質上所沒有的「自由」、「民主」、「法治」、「人權」等價值放入雙方的交流與協議中,如此作法,不僅讓西德站在「跨大西洋聯盟」所自我標榜的價值原則那一側,也將自己的外交立場與國家利益賦予新的意義。

1970年代的「歐洲安全與合作會議」便是此策略的成功案例之一。

搭配「多邊主義」的談判策略,西德連同其西方盟友在1970年代成功建立「歐洲安全與合作會議」,作為西方與共產世界和平對話的外交平台。在此平台上,各方於1975年簽屬了「赫爾辛基協議(Helsinki Final Act)」,西方國家對共產國家承諾不干涉其內部主權問題,以換取東歐政權承認「保障個人權利與基本自由」是國際關係與東西方交流的重要原則。「赫爾辛基協議」不僅成為1970、1980年代中歐洲共同體對共產世界的外交政策原則,也在1990年代,成為東歐後共產國家加入歐盟體系的基礎條件。

不僅西方價值透過外交協議進入了過去屬於共產體系的國家,同時,對話後產生的外交協議,也成為前共產國家人民爭取公民權益的依據。在1980年代從東亞、東南亞到東歐開始的一連串全球反威權體制浪潮中,「赫爾辛基協議」是東歐異議分子援引的重要依據,迫使共產威權體制在國際壓力下必須保障人權與自由。這份外交協議同時也成為了西方公民社會團體救援被迫害的異議團體,以及西方各國政府批評共產威權體制統治合法性的基礎。

爬梳過去的歷史,能協助我們理解德國外交政策的來由,從東歐國家民主化、東西德和平統一以及1991年蘇聯解體後的發展,對話和多邊主義,一步步成為德國外交政策中不可忽視的要素;隨著歐洲統合過程的深化與東擴,也成為歐盟外交策略的一環。對於德國政府而言,只有維持外交上的彈性空間,透過外交對話手段與人權干預的靈活運用,才能夠在複雜衝突的國際秩序中,貫徹德國的最大利益。

交朋友之前,先了解你在跟誰打交道

要交朋友,就要先摸清楚對方的底細;要在國際政治中找尋盟友、保有外交彈性,就要知道我們在跟誰打交道。國際政治局勢正在發生結構性改變,香港《國安法》頒布後,德國雖延續過去的外交對話和多邊主義,卻也在壓力下重新定義中共本質,在在野黨和公民社會壓力下邁入調整階段。

德國外長馬斯近日宣布,香港《國安法》讓「一國兩制」被掏空,德國將推出一系列反制措施,包括簡化港人來德簽證手續、暫停特定軍火的出口、為受到威脅的科學家、藝術家和記者設立獎學金項目,以及終止同香港的引渡協議等。而7月24日在與中國外長王毅的視訊會議中,馬斯一方面重申中國是德國的「體制競逐對手」,一方又以歐盟輪值主席國身分,希望「歐盟中國高峰會」能早日召開,「我們必須在歐盟中國投資協定問題上邁出實質性步伐。」

當全世界將目光都放在中國、反思與其關係時,台灣反而具備了地緣政治上的戰略性條件,更有在中國議題上或是對國際問題發聲的機會與空間。現階段複雜的德國對中、對港、對台的政策與利益,並不是簡單一句「人民幣很香」或是「德國總是站在歷史錯誤的一邊」可以清楚交代。透過清楚了解德國的對中政策,才能夠找到台灣的國際政治空間。無論政府或是人民,也必須在關鍵時刻懂得借力使力,一方面展現出作為國際社會一員的誠意和努力,另一方面對於外交政策上的根本性原則,例如主權、民主法治體制或是人權思維,一步都不能退讓。就跟德國政府的論點一樣,只有堅持原則的外交策略,配合上靈活運用不同的外交手段,台灣才有可能在國際政治中累積可信度、能見度,藉此貫徹自身利益。

索引
國旗下架事件:一場誤譯烏龍
德國對中政策:「新冷戰」之下,德國態度正在變動
理解歷史:德國為何篤信多邊外交與對話原則?

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