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台灣COVID-19第二役

讀者投書

【投書】紓困4.0薪資補貼不足,應提高維持雇用的誘因與彈性

(攝影/林彥廷)

隨著疫情暴起,政府推出紓困4.0方案,其中部分用於補貼企業的勞動成本,讓勞工在工時可能減少的情況下能繼續拿到一定比例的薪資。然而,與先進國家的政策相較,台灣的薪資補貼政策儘管基本理念類似,但目前方案至少存在「門檻過高」、「補貼過低」、「忽視兼職」等問題。

我們認為台灣可參考經濟合作發展組織(OECD)會員國政策,一方面降低門檻與擴大適用對象範圍,並允許申請補貼之會展、貿易服務與製造業可採無薪假來降低勞動成本,同時對商業服務業應提供薪資補貼而不僅僅是營運補貼。另一方面,則應考慮將目前無薪假之下雇主需負擔的基本工資與社會保險成本,作為最基本的薪資補貼額度,並提高薪資補貼佔原薪之比例。簡言之,就是提高受衝擊的雇主選擇維持雇用的誘因與彈性,同時也維持勞工能有一定的收入。

以下先以OECD國家案例簡介各國的薪資補貼政策,接著討論台灣目前的方案。

OECD國主推薪資補貼:降低雇用成本穩定就業

OECD各國政府去年(2020)在疫情衝擊之下,為了配合防疫上減少人員流動的需要,紛紛推出了各種薪資補貼政策,主要是希望在勞工因為居家令與其他限制而減少工時的情況下,能夠減少雇主的薪資成本來達成維持就業的目標,同時也確保勞工能有一定的收入維持原先的經濟活動。

這些就業穩定方案有些是沿用過去既有的工時縮減補貼方案,但擴大適用範圍,提高補貼比率,並簡化申請與發放程序,例如:

法國:以一年為期,由公司申請,所有勞工(包含正式與非正式)在工時縮減的情況下,一樣可持續領到70%的薪水,政府會給付雇主因實際工時縮減所多付的工資,但上限是法定最低時薪的4.5倍。

德國:簡化既有的工時縮減補貼制度,只要公司有10%的勞工工時受到影響(原本規定是30%),公司就可以申請。在此方案下,雇主按照勞工在疫情下的實際工時給付工資,並且加付勞工因減少工時所造成淨損失的60%(後來逐步提高至第四個月後為70%,第七個月後為80%,部分產業透過勞資協商將替代率加碼至90%),政府會給付這些加付的工資,並且負擔這些工時相應的各種社會保險支出。臨時工、學徒與派遣工也包括在內。勞工也可以在這期間轉換工作,只要總收入不超過之前的所得,還是可以領到薪資補貼。

義大利:擴大既有的工時縮減補貼制度,讓所有規模與產業的公司都可以申請。公司只要表示受到疫情負面影響就可以申請,無須詳細證明。在此方案下,政府補助勞工原本薪資的80%,但附有工資水平上限。對於一個平常領義大利平均薪資但在疫情期間工時歸零的工人來說,補貼對原薪資的替代率約為45%。

日本:放寬原本的就業調整補貼方案,只要一個月營業額下降5%即可申請(過去是三個月營業額下降10%)。對中小企業,補貼對於縮減工時的薪資損失的替代率達100%,對大企業則是75%(後來提高到80%)。此方案也擴大適用於非正規勞工。考量到有些勞工因為雇主沒有提出申請而無法獲得補助,此方案也允許勞工直接向政府申請,可補貼原收入的80%。

有些則是因應疫情推出的新補貼方案,包括以下國家:

澳洲與紐西蘭:對所有勞工薪資劃定最低標準,不論工時是否縮減,雇主須給付勞工此一標準或以上的薪資,再由政府補貼實際工時與此一標準薪資的落差。

加拿大與愛沙尼亞:補貼企業支付平常工資的75%與70%,不管工時是否減少。

愛爾蘭:按勞工收入制定補貼比率,對最低一級收入者補貼最多,達85%。

波蘭:對於工作因疫情而暫停的勞工,雇主須持續付至少50%的薪資,政府給予部分補貼。

荷蘭:雇主須持續給付全額工資,政府再按照營業額的減少程度補貼90%。

丹麥:補貼勞工薪資的75%,上限至2,900歐元(約新台幣97,816元)。

英國:補貼勞工薪資的80%,上限為2,500英鎊(約為英國工資中位數,相當於新台幣98,850元)。

這些方案都不是要讓勞工失業後有救濟金維持生活,而是要讓公司在疫情期間繼續雇用勞工的成本盡量降低,減少企業裁員的誘因,讓勞工不失業。

美國紓困方案對薪資補貼不足,轉而著重失業給付與普發現金,失業率高於歐洲

目前尚未看到嚴謹的學術研究評估上述這些政策的效果,但我們可以透過對比歐美的就業情況來進行粗略的推斷。

美國也曾推出兩種薪資補貼政策,一是薪資保護計畫,開放中小企業雇主申請政府貸款度過疫情衝擊,只要維持雇用與給付員工薪資,貸款就不需償還。二是繼續就業稅負優惠方案,公司營業額下降超過50%方可申請,在報稅時退還中小企業員工薪資的50%,但退稅額度上限為每名員工1萬美元(約新台幣28萬元)。相較於前述歐洲各國全面與高替代率的薪資補貼,美國的這些方案力度較弱,執行率也不高,在失業率暴增,穩定就業已不可行後,勞工紓困政策重點遂擺在普發現金與擴大失業給付。

歐美政策差異的一個可能結果便是,在疫情同樣嚴重的情況下,美國的失業情況遠比歐洲嚴重。根據皮尤研究中心的一份報告,疫情開始以來,美國與歐盟的勞動參與率下降幅度相近,但將2019年前三季與2020年前三季的就業人數相比,美國的總就業人數減少了6.5%,而歐盟卻只減少了1.3%,其中的關鍵原因,很可能就是兩地政府的政策不同。因此,若我們將穩定就業視為現階段政策可行且優先的目標,那麼歐洲各國的薪資補貼政策可能是更值得參考的對象。

台灣版薪資補貼的三大問題:門檻高、額度低、非典勞工被排除

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紓困、薪資、雇用、建築工人
(攝影/余志偉)

目前經濟部在「薪資補貼」方面,以條件與對象做區分,可簡單分為兩大類:

其一,遭勒令停工且薪資給付未達基本工資之「商業服務業」企業; 其二,營業額或是營收衰退5成以上之「會展產業」、「貿易服務業」、「製造業及其技術服務業」企業。前者給予每名全職員工一次性的薪資補貼3萬元,後者給予正職員工薪資補貼4成,上限2萬元,最多3個月。

除經濟部外,勞動部則針對遭放無薪假之員工提供「安心就業計畫」,即補貼減班休息(即無薪假)後薪資差額的50%,最長24個月,上限新台幣1萬900元(註)
至於勞動部的「安心即時上工計畫」(由政府引介計時工作),或衛福部的「因應疫情擴大急難紓困計畫」(對沒有加入各類社會保險的勞工發放1~3萬元),因為並無維持原本僱傭關係的作用,不在討論之列。

相較於國外的薪資補貼,經濟部與勞動部的方案存在「門檻過高」、「補貼過低」、「忽視兼職」等問題。

在「門檻過高」部分,受到疫情衝擊最重的「商業服務業」,若非由政府勒令停工且薪資給付低於基本工資者,則無法獲得經濟部的薪資補貼;其他羅列出的三項產業則是必須營業額衰退5成以上,也比前述OECD各國的門檻高出許多。門檻過高可能導致企業在達到門檻之前就開始大量裁員了,另一種可能則是,雇主在權衡利弊後,為了通過門檻,「自主」降低其營業額,因而促成經濟行為的扭曲。

「補貼過低」部分,相較於他國補貼額度,經濟部對會展、貿易服務與製造業等三個產業,在衰退5成以上時僅補貼經常性薪資4成(每月上限2萬元),最多3個月。且補貼條件除不得裁員外,亦包括了不得減薪與實施無薪假。這樣設計無異於要求雇主若要申請薪資補貼,需自行負擔員工至少6成的薪資。受嚴重衝擊無法負擔該比例薪資之雇主,也只能資遣員工而不請領薪資補貼。

至於受衝擊最嚴重的商業服務業,雖可免除不得實施無薪假之規定,但未受中央政府命令停業者,經濟部沒有提供「薪資補貼」,僅針對營業額衰退5成者給予一次性的「營運補貼」,該金額為4萬元乘上全職員工人數。假設受衝擊企業實施無薪假因應,其需負擔基本工資及社會保險與勞退提撥,總計約2.8萬元左右。在沒有薪資補貼的狀況下,雇主也只能以營運補貼來貼補薪資,左支右絀之下,雇主很可能直接歇業或資遣員工。即便是受中央政府命令停業者,經濟部也僅一次性提供每名全職員工3萬元補貼以及額外1萬元的就安基金補貼。縱使因為停業責任不在雇主,雇主無義務於停業時給薪,故薪資成本理應不會構成雇主資遣員工原因,但員工在領完一次性的薪資補貼後,面對之後無薪的狀況下,或自願離職再覓頭路,這仍構成失業。

而在勞動部的方案中,雖可請領達2年,但補貼的是工時縮減後的薪資差額
根據勞動部說明,部分薪資差額補貼算法如下: 假設某甲為全時受僱勞工,於實施減班休息日前1年現職雇主的平均月投保薪資為45,800元,與雇主協商減班休息期間的當月薪資為24,000元,將補貼45,800(投保薪資)- 24,000(減班休息月薪)的一半。
(而非經常薪資)的50%,且上限僅為1萬900元,與前述OECD國家的補貼額度相比低了不少。更何況,如前所述,放無薪假雇主仍須負擔約2.8萬元,這樣的薪資成本仍可能導致雇主解雇。

「忽視兼職」方面,經濟部所提之「薪資補貼」與「營運補貼」皆設限於正職者。此將導致兼職者就業與所得雙雙受到衝擊。可預期在紓困期間,雇主會傾向留存正職員工,辭退兼職者,兼職者在難以尋找到正職機會下,或將退出勞動市場,有損經濟效率。此外,兼職者多為年輕族群或中老年低薪勞動者,加重其家庭之經濟負擔,有損經濟分配。至於勞動部的「安心就業計畫方案」中納入了部分工時者,理論上可以涵蓋兼職勞工,但實務上許多非典型勞工本就處於企業決策的邊緣,未必有參加就業保險或進行勞資協商的機會,而可能無法適用。

當裁員比申請紓困「划算」,薪資補貼怎麼改才能幫助勞工?

在台灣的僱傭關係現實面前,以上三方面的不足主要歸結到一個問題,即薪資補貼方案是否能給雇主足夠誘因,在無薪假與裁員之間選擇前者。在台灣特有的無薪假制度之下,採用無薪假的雇主依舊要負擔基本工資與社會保險費用,這固有要求雇主負起照顧勞工基本所需的職責,但也讓維持雇用的最低成本固化,使雇主的選擇失去彈性,在此空前的危機時期,可能會增加雇主選擇解雇的風險。這也展現在目前一些雇主寧可裁員,也不願意去申請薪資補貼的現象。

若我們將維持就業視為目前的優先目標,則應考慮降低薪資補貼的門檻、提高補貼比率與擴大適用對象,以更彈性的方式力求降低陷入困境的雇主維持雇用的成本。

相對於台灣無薪假之下,雇主需負擔的基本工資固定成本,前面提到的OECD國家之補貼方案對雇主並無此限制,而是容許雇主按經營情況彈性減薪,甚至減免社會保險支出,然後再由政府來補貼勞工收入至原本的5至8成不等,讓雇主在疫情下維持雇用的成本可以趨近於零。

台灣可參考這些政策,一方面降低門檻與擴大適用對象範圍,並允許申請補貼之會展、貿易服務與製造業可採無薪假來降低勞動成本,同時對商業服務業應提供薪資補貼而不僅僅是營運補貼。另一方面,則應考慮將目前無薪假之下雇主需負擔的基本工資與社會保險成本,作為最基本的薪資補貼額度,並提高薪資補貼佔原薪之比例。簡言之,就是提高受衝擊的雇主選擇維持雇用的誘因與彈性,同時也維持勞工能有一定的收入。

此刻「普發現金」,能夠救急濟窮嗎?

在這個脈絡下,我們可附帶討論另一個目前部分政治人物共同提及的方案:普發現金。普發現金在學理上並不會降低企業勞動成本從而減少勞工失業,因為現金的發放與是否有僱傭關係、僱傭關係是否存續無關。普發現金也沒有標定生活陷入困境者針對他們予以扶助;且台灣其實已經有向個人發放現金的個人紓困方案,針對中低收入戶、急難者、自營工作者、導遊、計程車與遊覽車司機、農漁民等,一次性地發放4,500元至3萬元不等,以及衛服部的擴大急難紓困計畫等。

在既有的穩定就業與個人紓困方案之外,加碼普發現金真正的效果其實是在提升民眾的消費能力,以刺激總體經濟的動能。

然而,目前的經濟動能其實呈現非常不均衡的情況,以各國一年多以來的經驗,疫情的衝擊高度集中於需要人際互動的服務業,在台灣疫情依舊處於三級警戒、消費場所門可羅雀的此刻,若普發現金能否真正回到實體經濟中受到疫情衝擊的部門,或者會流向其他部門甚至股市,不無疑問。前述的歐美比較也提醒我們,歐洲國家的薪資補貼,可能比美國以普發現金、提高及延長失業救濟為重的政策更能減少失業。在討論是否加碼普發現金之前,我們應該要考慮清楚在目前疫情與經濟衝擊的情況下,有限資源配置的優先順序,以及究竟此政策能解決什麼問題。

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