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【投書】防疫與經濟是兩難嗎?從美國大選看經濟復甦之道

美國民眾聚集在華府等待開票結果。(攝影/Oliver Contreras/AP Images/達志影像)
美國總統大選落幕,「COVID-19疫情因應不當」被視為川普落選(編按)
美國時間7日晚間,依循慣例,《美聯社》等主流媒體判定並報導民主黨總統候選人拜登選舉人票超過270票。拜登已宣布勝選,川普陣營則未承認敗選,已提起司法訴訟。截至發稿時間,聯邦總務署長墨菲(Emily Murphy)仍未簽署文件確認拜登當選,選舉人團也尚未正式決定結果。
2000年,共和黨總統候選人小布希(George W. Bush)與民主黨候選人高爾(Al Gore)在佛羅里達州的得票數僅差數百票,總務署是等到12月13日佛州重新計票結果底定後,才啟動確認程序,展開正式交接過程。
的重要原因。然而,大選結果可以解讀為美國選民「重視防疫勝過經濟」嗎?答案可能是否定的。

多項研究顯示,經濟依然重要,而且在疫情帶來大量失業之後,經濟復甦變得更加重要。關鍵是疫情產生的經濟危機相當不同於傳統的經濟危機,疫情若不能受到控制,經濟就無法真正復甦。

疫情經濟危機的特異處:衝擊高度集中服務業、低薪人口、女性

當前的經濟問題,並不是由於經濟自身的內在弊病(例如2001年時的網路泡沫、或是2007年的次級房貸與衍生性金融商品鏈)持續累積直至爆發造成,而是因為疫情的外部衝擊而產生公共健康衛生危機,造成民眾減少各種需要人際接觸的經濟活動與消費,從而產生經濟衰退。因著這樣的特性,本次危機出現了許多與一般經濟危機截然不同的現象。

現象一:本次危機爆發時,美國的失業率一度飆升至接近15%,但其中接近8成都是臨時性失業,這些勞工都預期不久後就能回到工作崗位。在此之前,臨時性失業在總失業中的比例,長年維持在2成上下,即便2001年與2007年危機期間也不例外。

而目前美國經濟復甦的隱憂之一就是,雖然臨時性失業勞工有許多已回到工作崗位,但非臨時性失業勞工數量則有所上升

現象二:這波失業的勞工集中於低薪工作者,特別是需要人際互動的服務業,高薪工作者的失業風險有限。如下表資料顯示,需要人際互動的休閒住宿與其他服務,在本次危機中(2020年4月)的失業率特別高,而在先前的危機中,例如2007年次貸危機,其失業高峰出現在2010年,當時失業狀況在各產業間的分布則相對平均。

另外,下圖則顯示,相對於疫情之前的就業情況,本次危機開始後,低薪者的就業在3、4月間減少幅度最大,至今仍較危機前低了20%,而高薪者的就業在3、4月間減少之後快速回升,目前已回到接近危機前的水平。

現象三:美國這波失業的勞工之中,不論是白人、黑人、拉美裔或亞裔,女性比例皆高於男性。先前的經濟危機則截然不同,多半是男性失業率高於女性。例如在次級房貸危機造成失業高峰期的2010年,男性失業率為10.5%,女性則為8.6%,而今年4月份失業達到高峰時,男性失業率為13.3%,女性則為15.7%。

現象四:一個健康的經濟體不時會有企業倒閉退出市場,同時也會有新增企業加入市場,但美國申請新設企業數在今年第三季卻突然暴增,與過去的危機時期完全不同。

這些特異的現象,皆指向同一個根源:本次危機不是一般的經濟危機,實際上是個外生的公共衛生健康危機,因此,人們一開始預期疫情可能很快退去,所以失業或停業是暫時的;民眾擔心染疫而減少需要人際接觸的服務消費,例如餐飲、零售或旅遊,而這些行業以低薪與女性勞工為主力,因此失業才會高度集中在他們身上;人們因健康考量改變生活與消費型態,反倒可能帶來新的商機,在創業融資依舊順暢的情況下,市場於是出現新創企業潮。

此外,拉傑.切蒂(Raj Chetty)等人
Chetty et al. (2020) The Economic Impacts of COVID-19: Evidence from a New Public Database Built from Private Sector Data, Working Paper.
整理疫情以來的個人消費資料,發現高所得者消費減少的幅度大於低所得者,而且所得愈高的地區,小商鋪營收減少的幅度也愈大,但此種減少卻只限於涉及人際互動的消費,可以遠距進行的服務消費,例如金融與法律服務,則無此現象。這也佐證了失業不成比例地集中於低薪與女性勞工的原因。

川普政府千億紓困,卻沒打中核心?

川普政府在4、5月間推出了總計2,670億美元的紓困方案(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security, CARES),也因為並未處理疫情此一根源問題,因而對就業幫助有限。此紓困方案十分龐雜,有一部分是直接發錢給民眾,希望可以提振消費。

切蒂等人的研究發現,民眾拿到錢之後確實增加了消費,可貿易的耐久財部門的消費上升了21%,但涉及人際接觸的服務──亦即這次失業問題集中的產業部門──消費僅上升了7%。也就是說,人們依舊因為疫情的關係,迴避了涉及人際接觸的服務消費,因此對這些部門的勞工就業的幫助依然有限。

紓困方案的另一部分是本著「政府挺企業,企業挺勞工」的精神,提供500人以下的中小企業紓困貸款,若企業留住員工繼續發工資,就免除還款。然而,切蒂等人的研究發現,有拿到這筆錢的中小企業,與沒有拿到這筆錢的大型企業,其雇用變化的情況僅有些微差異。也就是說,政府花了大錢但只救到一小部分失業,因為去申請這筆貸款的企業,多數是原本就少有裁員風險的企業──例如在專業與商業服務產業中的小企業,真正面臨裁員或歇業壓力的企業反而不會去申請紓困貸款。

「經濟優於防疫」的二選一,盲點在哪?

檢視了上述特異現象之後,我們就不難理解,疫情對經濟造成的主要衝擊之一,就是使消費者、特別是中高所得的消費者,因為健康顧慮而減少涉及人際互動的服務業消費,從而造成失業。

因此,就勞工失業問題而言,將經濟與防疫視為兩難的流行說法,忽略了目前的失業問題主要是因人們擔憂疫情而起,疫情不結束,人們的消費支出就不會完全恢復,不論川普如何強調重啟經濟或推出紓困方案,「經濟優先於防疫」的政策並無法解決經濟問題。

那麼,如果改為防疫優先,是否就會犧牲經濟呢?這可分為結果與過程兩個層次來說明。

首先,從結果來說,一些跨國研究顯示
例如 Hasell, J. (2020). Which countries have protected both health and the economy in the pandemic. Our World in Data. 與 Fernández-Villaverde, J., & Jones, C. I. (2020). Macroeconomic Outcomes and COVID-19: A Progress Report. National Bureau of Economic Research. 。
,防疫與經濟不僅不衝突,還是互補關係。防疫好的國家如台灣與越南,今年的經濟成長率可望保持正值,而疫情嚴重的美國、西班牙等國,則出現嚴重的經濟衰退。
但是,如果一個國家錯過了疫情爆發之初的黃金防疫時間而陷入大流行,此時實施管制措施,對經濟不會有負面影響嗎?目前針對政府管制措施(關店、居家令、人際距離規定等)的研究多半發現,這些管制措施對經濟活動確實有些許負面影響,但其幅度遠遠小於疫情本身所造成的經濟行為變化(註)
但也有少數研究發現政府的管制措施,例如保持人際距離,對就業有顯著衝擊,例如:Gupta, S., Montenovo, L., Nguyen, T. D., Rojas, F. L., Schmutte, I. M., Simon, K. I., ... & Wing, C. (2020). Effects of social distancing policy on labor market outcomes (No. w27280). National Bureau of Economic Research.
因為人們並不會坐等政府實施管制才改變行為,而是早在疫情一流行起來就自動減少消費,因此,看似是管制措施實施影響了消費,實際上主要的衝擊是來自於人們因疫情而減少消費。

例如,伊麗莎.福賽斯(Eliza Forsythe)等人發現,美國各州失業與職缺率的變化,與各州實施管制措施的時間點沒有關係。古斯比和賽弗森(Goolsbee & Syverson)利用個人手機信號資料研究疫情初起時的交通行為,發現消費者的交通量下降了60個百分點,但其中只有7個百分點是因為政府的管制措施所致。

巴蒂克(Alexander W. Bartik)等人林&邁斯納(Lin & Meissner)皆發現政府的管制措施對經濟表現影響很小。與此一致,切蒂等人則比較了不同地區在管制措施實施前後的消費活動變化,發現解除管制、重啟經濟的措施,對於消費活動的影響非常小,顯示在疫情並未得到控制的情況下,取消管制措施並不會提振消費。這些研究,從正反兩面說明了經濟無法優先於防疫的道理。

防疫與經濟不矛盾,但需處理成本分配問題

儘管就結果看來,經濟與防疫是相輔相成的,但是從政策過程來說,任何政策皆有成本,既包括一般的經濟成本,也包括非經濟成本,控制疫情也不例外。上述討論偏重在防疫政策對就業、消費與營收方面的影響,但這只是防疫政策成本的一部分;有效的防疫政策,必然涉及許多不易衡量的非經濟成本,例如行政組織與社會文化等方面的調整,這些儘管未必與勞工就業或企業營收相關,對當事人來說可能依舊是真實的負擔。

以台灣為例,疫情能得到控制,付出的成本就是30多萬人次隔離的時間與財務成本、外國人無法來台的損失、口罩廠商的短期利益醫護與防疫人員的行動自由與長工時、全民洗手戴口罩所付出的時間與精力等等。

儘管這些成本可能遠小於防疫成功的整體利益,但如果防疫政策的成本並不是平均且同時地分配到所有國民頭上,優先承擔、或承擔能力相對較低者就可能會因為感到不公平而反抗或違規,導致防疫破功。

因此,防疫與經濟並無矛盾,問題是出在任何政策過程皆涉及成本分配,包括種種非經濟成本,能否妥善解決仍取決於能否凝聚共識與具體的政策設計。

其實,不僅台灣的防疫政策有成本,川普政府「經濟優先於防疫」的政策也有成本,其中有不少落到了勞工身上。例如,防疫政策疏失增加了勞工失業乃至死亡人數;在要求必要勞工(essential workers,包括許多民生必需品服務,或醫療與運輸等職業)持續工作的同時,往往沒有提供足夠的防護設備與薪資補償
參考研究:Schneider & Harknett (2020) Essential and Unprotected: COVID-19-Related Health and Safety Procedures for Service-Sector Workers, The Shift Project.以及 Jimmy O’Donnell (2020) Essential workers during COVID-19, Brookings, Sep 3, 2020.。
;另外,美國有不少工作現場群聚感染案例,許多勞工也申訴工作現場沒有足夠防護設備與措施,但職業安全衛生署(The Occupational Safety and Health Administration, OSHA)卻對申訴案件消極以對
參考資料:Sharon Lerner (2020) How Trump Gutted OSHA and Workplace Safety Rules, Intercept, October 20, 2020 與 Michael Gradbell (2020) Millions of Essential Workers Are Being Left Out of the COVID19 Workplace Safety Protections.  ProPublica, April 16, 2020。
,只頒布了指引(Guidance)而無更積極的規範。從搖擺州工人的相關訪談中可以看出,這些情況都讓許多4年前支持川普的勞工心灰意冷,最後成為川普連任失利的重要原因之一。

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