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劉百里/川普下台、拜登上任,慕尼黑安全會議將是歐美關係的新起點?

今年2月下旬,美國總統拜登於線上的慕尼黑安全會議發表演說。(攝影/AFP/MANDEL NGAN)

就在COVID-19(又稱武漢肺炎、新冠肺炎)病毒在全球猖狂肆虐之際,充滿爭議的美國總統川普(Donald Trump)黯然地被趕下政治舞台。這讓大多數過去曾經是美國盟友的歐洲國家們都鬆了一口氣,並期待美國在新任總統拜登(Joe Biden)的重整下,可以結束歐美之間的黑暗四年,為國際政治揭開嶄新的一頁。

於此同時,台灣網路、輿論界卻與國際輿論大相逕庭,因川普的下台而哀鴻遍野,展現出對未來台灣國際地位的焦慮與悲觀。我們應該要如何理解如此劇烈反差的反應?美國的歐洲盟友為何會因為川普的下台而鬆一口氣?本文希望透過探索美國、德國與其歐洲盟友之間的關係,來分析德美關係與「跨大西洋聯盟」──二戰後西方世界重要最重要的同盟基礎,如何遭受川普四年執政下帶來的破壞性挑戰。

慕尼黑安全會議談什麼?歐美關係回復了嗎?

在拜登就任總統後,他選擇了透過網路連線所舉辦的慕尼黑安全會議(Munich Security Conference),作為發表未來美國在後川普時代對歐外交政策的平台。這個1963年成立的民間論壇,最初目的是德國政界希望在美蘇冷戰高峰期,持續深化跨北大西洋的軍事與政治同盟,藉此鞏固歐美國家在國際政治中的合作關係。換句話說,這本來就是一個以西方利益為優先、深化歐美同盟的論壇。隨著冷戰的結束與國際政治議題的多元化,過去幾年,主辦方陸續邀請俄羅斯、中國、印度、伊朗、土耳其等等國際政治上的戰略大國與會,在議程安排上,除了傳統的軍事、政治議題,也加入了全球氣候變遷、國際反恐行動、網路資訊戰等等跨國安全議題。

有別於過去幾年,今年的慕尼黑安全會議可以說是回歸初衷,除了俄羅斯與中國並無受邀參與外,今年會議的主旨為「一個新的跨大西洋議程」,最核心的議題在於找回失去的西方共同價值、重建歐美同盟的政治基礎與回應全球挑戰。

尤其在美國拜登總統剛上任、外交方針尚未明朗之際,歐洲盟友一方面期待透過這場會議探知拜登政府接下來的外交政策走向,另一方面也藉此表明自己在歐美同盟關係中的立場。拜登的演說並沒有太出人意料,一如各界在會前的預測,除了談及北大西洋公約組織的軍事同盟(North Atlantic Treaty Organization, NATO)、反恐戰爭、COVID-19疫情與全球經濟復甦外,拜登在演說中向歐洲盟國示好,高度強調對歐洲盟友的重視,希望在跨北大西洋聯盟的架構下,能夠重建並深化與西歐各國之間合作,並偕同歐洲盟友共同回應俄羅斯對西方民主體制的挑戰、攜手面對與中國的「長期戰略競爭」關係。演說中他再三強調:「美國回來了」、「跨大西洋聯盟回來了」,希望藉此重建立歐洲各國對於美國的信任,最後甚至以三次「民主」來彰顯歐美同盟最根本的政治價值。

有別於拜登親切地在一開頭以直呼德法領導人本名的打招呼方式,作為演說的開場,德國總理梅克爾(Angela Merkel)的回應就顯得與美國保持距離。梅克爾在演說中一開始即重申「多邊主義」是跨北大西洋同盟關係的行動準則,並強調「多邊主義」不應該只是流於口號,而是必須要落實在實際的國際合作行動上。

這個強調事實上就是直指美國在川普執政下背離巴黎氣候協議、退出世界衛生組織(WHO)、終止與伊朗的核子問題協議(Joint Comprehensive Plan of Action)以及與美俄之間的中程導彈條約(INF)。對比於川普政府這一連串的政策,梅克爾強調德國在國際事務參與上對於「多邊主義」原則堅定不移的支持。無論是在北約架構下,參與在阿富汗的聯合作戰行動與重建工作、在伊拉克共同圍堵伊斯蘭國極端恐怖組織的行動、駐軍在立陶宛,同時,對於聯合國針對非會員國公平分配COVID-19疫苗的COVAX平台的追加預算,又或是在歐盟架構下參與維持敘利亞、馬利、尼日的維和行動。藉由這些多邊行動例證,德國總理刻意凸顯川普過去極端單邊的外交手段,與德國及其大西洋彼端的歐洲盟友在國際政治原則上有著根本性的牴觸。因此一方面梅克爾讚賞拜登政府陸續恢復美國在這些多邊協議與組織的參與,另一方面則強調歐美間的「跨大西洋聯盟」,必須要根據多邊協商的共同擬訂針對中、俄「戰略性挑戰」的外交行動方針,附和拜登演說中的呼籲。

事實上,「多邊主義」的外交政策並非德國或是來自歐陸的原創秩序想像,而是二戰後至2017年由美國所主導的西方國際秩序最根本的基調。因此,德國強調以「多邊主義」作為橫跨北大西洋兩端的德美關係基礎,並非一個全新開始,僅僅只是回歸歐美同盟的「常態」。有這層認識後,我們必須要分析:

  1. 二戰後這種多邊秩序如何形塑美—德—歐三邊關係;
  2. 德國總理所提倡的「回歸常態」是為了回應什麼挑戰,以及又有什麼不一樣的地方。

從反制德國到跨國合作,歐美「跨大西洋聯盟」多邊主義

二戰後,美國在威爾遜(Woodrow Wilson)與羅斯福(Franklin D. Roosevelt)總統的國際民主主義傳統下,希望建立一個由美國所主導,透過民主國家間多邊合作的方式,保障西方定義下的自由與人權的全球國際秩序。因此,西歐的戰後重建主要正是在美國所主導的多邊合作機制下進行。一方面,美國與其西歐盟友不僅僅需要面對共產蘇聯日漸顯露的領土擴張威脅,同時也處處擔憂著一個強大的德國可能再度威脅歐洲秩序。因此,無論是由美國所主導的北約軍事協防組織(1949)、由法國外交部長舒曼(Robert Schuman)及總體計畫委員會主管莫內(Jean Monnet)所倡議的歐洲煤鋼共同體(Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, 1951),以及後來由西歐六國所共同成立的歐洲經濟共同體(Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, 1957),都是在美國的直接參與或是間接支持下,透過將歐洲經濟與安全事務多邊化;一方面加速西歐大陸經濟的現代化,建立一個可以抵擋共產勢力的美歐聯盟多邊網絡,另一方面,透過將德國在政治、軍事與經濟各方面皆納入美歐多邊合作機制,來「監視」、「控制」德國的經濟復甦與國際參與(註)
Edgar Wolfrum, Die geglückte Demokratie. Geschichte der Bundesrepublik Deutschland von ihren Anfängen bis zur Gegenwart, Stuttgart 2006, S. 129-143
這一種原先帶有「反制德國」意味的跨大西洋多邊主義政策,在西德第一任總理艾德諾(Konrad Adenauer)的強硬帶領下,成為西德政府「西化政策」的基本架構。隨著西德加入北約軍事同盟獲得重新建立軍隊的授權,加入美國主導的「布列敦森林」貨幣體制(Bretton Woods system)以及關稅暨貿易總協定(GATT),參與西方世界貿易自由化的進程,最後透過歐洲經濟共同體的多邊架構取得共同參與歐洲事務決策的機會。在跨大西洋多邊架構下,西德建立起一個國家安全、經濟繁榮、保障自由與民主的政治體制,最後更是擺脫「納粹德國」的陰影,贏得美國及西歐盟友的信任。與美國的多邊同盟關係,在當時某些西德政治人物的眼中,甚至是西德的「第二個基本法」(ein zweites Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland)(註)

無論是越戰所帶來的全球反美抗議浪潮或是「布列敦森林」貨幣體制的解散,西德政府都無法擺脫由美國所建立的多邊機制。更有甚者,隨著1960年代以來的美蘇「緩解政策」(Entspannungspolitik)以及西德政府與東歐共產世界交流的「新東方政策」(Neue Ostpolitik),西德政府更是內化了「多邊主義」作為其外交政策的準則。透過參與聯合國事務、「歐洲安全與國家會議」(KSZE)或是在北約架構下,主動參與重新布署中程導彈與核彈頭的計畫決議,西德政府希望透過多邊政治參與,將自己與分屬東西陣營的國家以及「第三世界」納入對話的機制,讓國際政治不在只是取決於美蘇兩強的意志,使得國家間的風險與利益相互牽制,藉此維持國際秩序的平衡與穩定。這樣的國際政治策略,正是建立在二戰後德國透過參與由美國所主導的「跨大西洋聯盟」,藉此經濟復甦、政治上重新融入國際社會的德美同盟經驗之上。

從1990年代的蘇聯解體一直到2001年的911恐怖攻擊事件,即便美國與其歐洲盟友所代表的自由世界秩序──貿易全球化、政治民主化,讓人產生短暫的「歷史終結」想像,多邊合作機制仍然是國際政治的主軸。例如老布希(George H. W. Bush)或柯林頓(Bill Clinton)在面對到中東區域問題衝突時,他們大多仍訴諸歐美同盟的多邊合作機制,協同英、法、德等國一同維持區域的穩定與發展(註)
Philipp Gassert, Bilaterale Beziehungen im multilateralistischen Kontext. Die Bundesrepublik im liberalen Imperium der USA, in: VfZ 68 (2020) H.4, S. 579-594, hier S. 590-592
。同時,八大工業國組織(G8)在1997年的成立,也是在一個由美國所主導的國際秩序下的多邊合作機制。

川普破壞了什麼國際秩序?

如果從歷史的角度來看,2017年川普的當選確實是一個劃時代的轉折。「America First」成為川普總統讓美國利益與國際脫鉤的外交哲學,從2018年開始的一連串單邊外交行動,實際上摧毀了自二戰以來由美國一手主導、與歐洲盟友共同打造的國際秩序。對於國家利益高度鑲嵌在歐美跨大西洋多邊機制的德國而言,「America First」外交策略無疑是對國家利益根本性的挑戰。

自川普上任,美國退出了國際多邊協定巴黎氣候協議(2017)與伊朗核協定(2018),同時在沒有諮商其歐洲盟友的情況下,中止了與俄羅斯之間影響全球安全的中程導彈條約(2019)。接連的單邊外交行動不僅標示了美國棄其跨北大西洋盟友的利益於不顧,隨之而來的對歐貿易戰,更是直接地傷害歐洲各國的國家利益。無論是向歐洲鋼鋁製品徵稅,衝擊德國強勢的汽車工業,或是對南歐國家與法國的農產品、起司、紅酒祭出懲罰性關稅等等,一再重挫西歐國家仰賴美國作為世界上最大貿易夥伴的信心以及主導國際秩序的信任。自二戰以來堅實的歐美同盟信任基礎遭受到顛覆性的破壞,而這個結果是源自於美國總統川普與其鷹派閣員自行其是的外交政策。

同時,就在歐洲民粹主義與極右勢力透過街頭暴力與網路攻擊,嚴重挑戰德、法等國家民主自由的國家體制時,一連串侵犯人權、歧視女性、強調白人至上與民粹式的發言竟都出自美國領導人之口。不僅僅是在外交上破壞歐美間的同盟基礎,川普的威脅更是造成歐洲與德國自身國內局勢動盪不安,成為歐洲民主體制的挑戰者。這也是為什麼當川普支持群眾在衝進美國國會時,歐洲民主國家的的領導人紛紛大力譴責。受到挑戰的不單只是「美國」的民主,更是整個西方世界最根本的價值。

川普對歐美同盟造成最為致命的威脅,莫過於在處理北約問題上的粗糙與專斷。自小布希(George W. Bush)與歐巴馬(Barack Obama)執政時期就常常被討論的分攤軍費問題,被川普當成是個人的政治表演秀,除了在2016競選時期就不斷批評北約組織不符合美國的(經濟)利益,當選後更是多次私下公開批評歐洲國家是不願意付錢,只想享受美國保護的盟友。在他上任後第一場與北約盟國在2017年5月於布魯塞爾舉行聯合峰會上,甚至拒絕為協約中第五條「盟國間在遭受攻擊時必須要聯合防衛」條款公開背書

從2019年開始,川普的批評進一步激進化,不斷揚言將從歐洲大陸撤軍,甚至不排出美國要退出北約,讓歐洲國家獨自承擔俄羅斯在烏克蘭與其他東歐地區的侵略性政策以及激進伊斯蘭組織在東南歐,甚至是歐洲本土所發動的恐怖攻擊。2020年,川普將其激進言論化做行動,證實即將從德國撤回部分北約軍隊。川普廉價地操弄這一個二戰後關係到歐洲大陸最根本的國土安全問題的歐美軍事同盟,用國際安全議題來威脅盟友,只是為了要彰顯個人「America First」的政績,犧牲掉的不僅是歐洲盟國對美國的信任,由川普所製造的混亂與不穩,更是直接破壞了二戰後由美國所主導的跨大西洋多邊合作機制。

「我們歐洲人必須將命運掌握在自己的手中」

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拜登、慕尼黑安全會議、歐盟
(攝影/AFP/JOHN THYS)

梅克爾與其他歐美跨大西洋同盟國曾試圖透過各式多邊會議的機制,例如G7或G20,力圖挽回歐美同盟間的信任基礎。然而,川普不僅不領情,在2018年10月接受記者專訪時,就美歐之間的貿易問題公開數落歐盟:「(世界上)沒有人比歐盟對我們更差了。」在2019年G20峰會前夕,川普多次將歐盟拿來跟中國相比,批評歐盟對美國的貿易限制比中國對美國的更差,甚至嘲弄歐盟的經濟規模比中國更小。與跨大西洋盟友之間的軍事同盟,在川普口中,甚至還不如與俄羅斯與中國的合作要來得愉快

面對川普顛覆性的挑釁發言,以及他一連串單邊外交行動,歐美間多邊合作機制與信任基礎幾乎被破壞殆盡。法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)在2019年接受《經濟學人》雜誌(The Economist)的專訪時絕望地說出,在川普的破壞下,北約正在走向「腦死」。2018年11月梅克爾在歐洲議會的演講中,感性地對其歐洲盟友喊話:

「那個我們可以毫無條件地,將自己託付給別人的時代已經過去。⋯⋯如果我們想以共同體的形式生存下去的話,我們歐洲人必須要將自己的命運掌握在自己的手中。」

在這個脈絡下,德、法兩國外長於2019年共同倡議組成了非正式的國際性「多邊主義聯盟」(Allianz für den Multilateralismus),希望在美、俄、中等強權日趨對立與恣意妄為的時刻,串聯在國際上理念相同的國家,能夠繼續推動從二戰後延續至今的多邊合作與協商機制,來解決例如人道救援、網路安全、氣候變遷與民主防衛等等新興全球安全問題。同時,為了避免任何一方可以壟斷議題,社民黨籍的德國外長馬斯(Heiko Maas)甚至希望透過「計畫合作關係」(Projektpartnerschaften)的方式,在不同議題上尋求與不同國家的合作機會,例如在全球核武器問題上與俄羅斯與中國合作、在敘利亞問題上與美國、約旦、沙烏地阿拉伯等國家合作避免戰爭。拜登上台前夕,歐盟急著與中國簽訂歐中投資貿易協定,也應該在這種「計畫合作關係」的概念下理解。眼見傳統的歐美同盟關係已經不復以往,這些外交方針,都是德國與歐盟決定「將命運掌握在自己手中」的表現。

面對「體制競爭對手」中、俄挑戰,歐盟「獨立自主、連美對抗」並行

因此,馬克宏在慕尼黑安全會議上除了呼應梅克爾對「多邊主義」的呼籲,更是透過歐盟的「戰略性自主」方針,來回應拜登所釋出的善意。法、德兩國都承諾將在北約多邊合作體制下,加強軍備的支出以及提升歐洲的武裝行動力。藉此,一方面讓歐洲可以平衡與美國之間在「跨大西洋聯盟」中的不平等關係,另一方面,在美國逐漸將重心轉向亞太地區的時候,馬克宏強調,歐洲必須要更有能力捍衛自己;「更多的歐洲」是馬克宏認為可以一方面維持歐美合作關係,另一方面又可以讓歐洲不受美國片面威脅,而獨立自主面對新興全球安全挑戰的模式。

而什麼是新興全球安全挑戰呢?除了COVID-19疫情、全球氣候變遷與暖化、恐怖主義威脅以及網路資訊安全外,無論是德、法領導人或是同時也與會的歐盟執委會主席與歐盟高峰會主席,都在演說中強調了俄羅斯與中國近年來所帶來的「體制性挑戰」。歐洲領導人們相當清楚地認識到,中、俄、伊朗等專制政權嚴重挑戰自二戰以來,由美歐所共同主導的國際秩序──貿易自由化、政治民主化;過去四年,歐美間「跨大西洋聯盟」更是因川普執政,遭到顛覆性的破壞。當中、俄主導數位經濟秩序,結合網路資訊攻擊、區域武裝衝突以及對貧窮地區進行「疫苗外交」,而伊朗透過發展核武等方式,對歐美同盟最根本的共同價值──民主,進行體制性挑戰時,跨北大西洋同盟間就必須要有更緊密的合作關係。

歐盟執委會主席范德賴恩(Ursula von der Leyen)也因此在演說中提出,當中、俄企圖從根本上改變國際政治秩序時,歐美國家必須在共同價值的基礎上積極合作,制定全球政治的新規則。以由歐盟所發起的「數位服務與經濟法案」為例,范德賴恩希望與美國一起合作,在虛擬網路的領域裡,共同建立一套建立在保障人權、自由、民主、法治的經濟與安全規則,而不是將規則制定的主導權拱手讓給歐美同盟的「體制競爭對手」。歐盟高峰會主席米歇爾(Charles Michel)特別強調,只有依靠歐盟、美國與世界上其他「理念相同的夥伴」的聯手,才能共同面對「體制競爭對手」對全球安全帶來的威脅。

多極化的世界秩序與德國的選擇

德國與其歐洲盟友看似跟美國重修舊好,但全球性議題上立場總是一致的歐美同盟很有可能將成為過去。當德國或歐盟以正面的態度歡迎拜登的呼籲,共同擬定一致性的對俄及對中外交政策時,也只會是建立在回應俄羅斯與中國對於自由、民主、人權的全球性體制挑戰。在全球貿易、氣候變遷、核武限制,或是區域性維和行動等等不同議題上,德國或是歐盟將會採取更多獨立自主的多邊合作關係,來維持一個多極化的世界秩序。

歷史經驗告訴德國與歐洲國家,建立多邊關係是為了增加國際參與的空間,在不同議題上有發言與主導權,同時也是為了避免在國際政治參與過程中受到少數強權的支配。德國政府認為,自身國家利益與國際局勢的穩定只有在這樣的多邊利益牽連網絡之中得以維持。而台灣呢?

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