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趙家緯/解讀最新《全國電力資源供需報告》:政府不明說的三大矛盾點

位於台中火力發電廠附近的電塔與電網。(攝影/余志偉)
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今年(2022)7月22日,台灣尖峰負載創下歷史新高,經濟部能源局選擇在當天公布《110年度全國電力資源供需報告》以及2021年的電力排碳係數,前者說明2028年前的用電需求變化及電廠設置規劃,後者則是呈現2021年時每用1度電會產生的排碳量。不過,筆者解讀此份報告後發現,經濟部規劃仍有不清楚或自相矛盾之處。

過去,《全國電力資源供需報告》與電力排碳係數,媒體關注度有限。但在去年底,能源相關公投案討論過程中,《全國電力資源供需報告》成為重要論辯素材,2020年能源局未依法公布年度報告一事,亦成為公投提案方質疑政府的論點

而電力排碳係數,本來是《電業法》中用於管理電業減碳進程的管制工具,但隨著國際淨零轉型腳步加快,企業ESG
為環境保護(Environment)、社會責任(Social)和公司治理(Governance)的縮寫。
主流化之時,企業也愈來愈重視。排碳係數是計算企業碳排量很重要的參數
企業用電量 × 排碳係數 = 該企業的用電碳排量。
,也因此係數增減幅度會直接影響許多電子業在填報國際氣候績效評比資料時的分數優劣。換言之,排碳係數的變化不僅牽涉到主管機關管考台電目標,亦對台灣企業可否在各類永續指數排名變化有所影響。

此2項資訊公布後,媒體多聚焦在非核政策無法減碳,還有負載預測失準等。但本文欲將這2項資訊置放在2050淨零排放政策脈絡中分析,我們可進一步探究「節電政策強度可否抵銷產業用電需求」、「再生能源延宕對減煤的衝擊」、「邁向去碳電力系統時如何確保供電穩定」等能源轉型關鍵議題。

矛盾一:用電改善效率2%,但用電需求仍大漲

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趙家緯、全國電力資源供需報告、政府
台積電近來積極擴增廠房。(攝影/陳曉威)

因為台積電新廠擴建、台商回流等趨勢,各界高度關注未來電力需求的成長。本年度報告與過往版本的差異之一,就是在未來電力資源規劃時,首次先談需求面,再談供給面。

報告中寫道:「預估(民國)111~117年用電需求年均成長約2.3%、尖峰負載年均成長約2.5%」,相較於去年版本的「110~116年用電需求年均成長率約 2.5%,尖峰負載成長約2.3%」,乍看之下,用電成長幅度貌似降低,但實際上是因為去年成長率達到4.5%,基期墊高後的影響。

在今年度報告中,對於2025~2027年的用電量預測,大概都比去年公布的版本多了20~30億度,相當於約0.7%。

面對此不斷飆升的用電量,報告仍強調「用電效率年均改善2%為目標」,並規劃相應的政策,如「加強節能知識傳遞」、「提升設備能源效率要求」、「依用電規模調整能源大用戶年均節電1%目標 」以及「爭取經費推動設備汰舊換新」等。

但仔細檢視報告中的相關數字,竟發現「用電效率年均改善2%」目標似乎沒有落實的打算。

用電效率改善2%
意即每年每單位國內生產毛額(GDP)的用電量要較前一年減少2%。
算,代表2028年時每賺1元的用電量會比2021年時減少13%左右。但報告中預估2028年的用電量竟達3,311億度,較2021年多出17%。這代表從今日到2028年時,台灣每年GDP成長率需達到4.3%,才會在每年用電效率均改善2%時,用電量膨脹到3,311億度的水準。

雖然台灣去年度GDP成長幅度達到6.57%,但環顧國內外的經濟成長預測,鮮少估計台灣GDP成長幅度可持續性突破4%,如國際貨幣基金組織(IMF)預估台灣明年GDP成長率為2.8%,並將逐漸降至2027年的2.095%。因此若套用較為合理的GDP預測數據,在達到用電效率改善目標的條件下,2028年時台灣用電量不應超過3,000億度。

有一種說法是認為在運具電動化、各類電氣化趨勢下,會推升用電需求,但筆者估算過,就算台灣所有運具一夕之間全面更換成電動車,對全國用電量的影響約為5 ~7%,而且目前政府政策為2040年時才會推動新售汽機車全面電動化,因此電動車增加對2028年前的用電量影響甚微。

因此,影響用電量的關鍵,仍是在於台灣節能政策的管制強度與公共投資是否充足。

依據國際研究,台灣的人均節能投資僅7.68美元,不到加拿大的97.6美元、德國的85.4美元的十分之一。但依據3月底公布的淨零排放路徑預算規劃,在節能與鍋爐汰換編列1,280億元,可將人均節能投資大幅提升至20美元左右。

若要抵銷國內半導體產業未來擴產計畫及台商回台投資擴產等相關用電需求,行政院須儘速通過淨零路徑中的節能預算,方能搭配這一波電價調漲的節電誘因,促使台灣可履行用電效率年均改善2%的目標。

矛盾二:綠電目標調降,但減煤進程不變

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趙家緯、全國電力資源供需報告、政府
架設在嘉義布袋魚塭上方的光電板。(攝影/馬雨辰)

此次在供給面上,對於邁向以再生能源為主的電力系統上,則可見下列四大進展:

  1. 太陽光電於2026年後每年新增目標由去年的1GW提升至2GW以上,並強調應考慮國土及空間有效利用。在地面型光電發展上提出以漁電共生、光電球場等土地複合利用、低地力土地及不利農業經營土地低度利用土地活化為優先。
  2. 離岸風力則增加提出浮動式離岸風力示範計畫以及各類法規與基礎建設之搭配。
  3. 其他再生能源上,對於地熱討論倍增,強調於「再生能源發展條例」增訂地熱專章加速發展,亦提出台電將於2026年50萬瓩的生質能發電廠的規劃。
  4. 首次將儲能單獨列出討論,明定2025年儲能150萬瓩的發展目標,是2019年規劃的59萬瓩政策目標的2.5倍左右。

但在上述四大進展下,對整體能源轉型政策最具衝擊的資訊,乃是其在此報告中明文修正2025年的再生能源佔比,由20%調降至15%,並估計2028年為23%。雖然今年初,立法院預算中心的調查報告曾公布再生能源比例下調,但現在則是能源主管機關首次白紙黑字在具有法定效力的文書中調整此目標,並忽略再生能源佔比20%於能源轉型政策的核心意義。

佔比由20%下修至15%,代表原預定2025年再生能源的發電量為617億度,現在僅能達到485億度左右。另因天然氣接收站設計進程延遲,燃氣發電量也將較原定目標為低。故在再生能源發展延宕下,2025年時台灣燃煤發電量,僅能從2021年的1,289億度降至1,046億度(佔比為33%),而非原本能源轉型政策規劃的850億度(佔比為27%)。

這200億度的減煤進程落差,並非只是抽象佔比數字的變化,這對於台中火力發電廠(簡稱中火)燃煤機組轉為備用的數量、麥寮燃煤火力機組的除役時程、興達燃煤四號機可否提前轉為備用,均有所影響。

但矛盾的是,在此報告提出的燃煤機組除役規劃上,相較於去年報告,僅新增2026年中火一號跟二號除役
依照原先能源轉型進程,中火一號與二號規劃在2026年前除役。之前,因台中市政府將燃煤機組除役作為同意新增燃氣機組的先決條件,在中火新燃氣機組環評通過後,經濟部才正式將中火機組一號與二號除役時程列出。
,其餘機組的除役時間卻未變動。顯然,經濟部能源局仍未面對再生能源發展延宕,對減煤進程一定有所衝擊的事實,而各地燃煤機組是否可順利除役,則是年底地方選舉的論戰重點。

若可直面此議題,則有機會藉此爭取大眾對於再生能源發展政策與計畫的支持,如若新建案強制要求設置屋頂光電,每年便可增加0.8~1GW,甚至對於陸域風機這類鄰避性較高的再生能源設施,若其設置可確保燃煤機組如期除役,亦可增進其社會正當性。

而在燃氣機組規劃上,此次除了2028年的協和二號機以外,又多加了一座130萬瓩機組的規劃,因此接下來燃氣機組的淨增加量將達1,700萬瓩。但去年藻礁公投時,公投提案方已屢次質疑燃氣仍是火力發電、仍是排碳源,因此台灣大量擴增燃氣機組是否與淨零排放目標有所矛盾?

若要使此次供需報告中提出的燃氣機組規劃,可一方面在短中期成為加速無煤的助力,又避免延宕長期減碳進程,則關鍵在於接下來要求後續新增燃氣機組設置計畫中,均須提出2035年後改為以綠色氫能為燃料來源的規劃,必須對這淨增加的1,700萬瓩有橋接管理的策略。

矛盾三:排碳係數估算忽略綠電佔比下降

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趙家緯、全國電力資源供需報告、政府
2015年位於興達港外海作業的運煤船卸煤與運煤棧橋。(攝影/余志偉)

依《電業法》第91條規範,「中央主管機關應就國家整體電力資源供需狀況、電力建設進度及節能減碳期程,提出年度報告並公開。」 但在26頁的《電力資源供需報告》中,對於「減碳期程」並未有具體探討。但在該日公布的電力排碳係數上,此次不僅公布了2021年排碳係數為每度0.509公斤,亦將2025年的電力排碳係數目標調整為每度0.424公斤。

2021年排碳係數為每度0.509公斤是因為,去年台電結構中,再生能源佔比只增加0.5%,核電佔比減少2%,燃氣佔比增加1.7%,燃煤減少0.9%。在綠能增幅補不上核電除役削減的狀況下,用電爆增、燃煤降幅也比預期少,故導致電力排碳係數比2020年的每度0.502公斤,高出1.4%。

但若要符合減碳進程,則2020年時的排碳係數就應降至每度0.492公斤,因此原已落後階段管制目標下,去年又不減反增,導致電力部門減碳進度更形落後。因此公布此資訊時,不能只公布數字,應同時說明可趕上減碳進度的強化措施。如在發布記者會上,可補充說明對於今年度電力排碳係數的預估,在今年上半年再生能源佔比已達到8.6%,較去年增加3%,預估全年燃煤佔比可較去年為低,今年度電力排碳係數可降回2020年水準等資訊。

許多企業均仰賴電力排碳係數作為減碳策略規劃的基礎,甚至包括未來碳費繳交金額的估算,若仍認為排碳係數僅是基礎資料,忽略其對企業碳管理的意義,將削弱企業對於能源轉型政策的信任度。

至於2025年電力排碳係數由原訂的每度0.388公斤,調整為每度0.424公斤。原以為此乃是因為再生能源佔比下修為15%之故。但進一步了解後,主因乃是能源局考量未來再生能源將直接售予企業,意即台積電買走的綠電,就不能再算入台電電網中的再生能源。因此將企業購買的綠電扣除後,電力排碳係數就會調升至每度0.424公斤。

但此目標估算最大問題乃是每度0.388公斤達成條件,乃為落實「燃氣50%、燃煤27%、再生能源20%」的再生能源佔比,但在此報告中已棄守了再生能源20%的目標,調整排碳係數時卻沒考慮此因素,顯有矛盾。

可否避免5年4次大停電事件重演?

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趙家緯、全國電力資源供需報告、政府
台南市東區及北區局部區域7月27日上午9點51分停電,停電戶數4,178戶,台電台南區營業處已緊急搶修。(照片/台電提供)
這次《全國電力資源供需報告》,也應是台灣擺脫備用容量率
根據台電定義,備用容量率為每年備用容量佔每年尖峰負載之百分比,備用容量率愈大,系統供電愈可靠,但投資愈大,供電成本也愈高;反之,則可靠度下降,甚至限電。
因此,一個合理備用用容量率除須維持一定供電可靠度標準外,供電成本也要考慮,其計算公式為備用容量率=備用容量÷系統尖峰負載×100%。
15%迷思的起點,因為整份報告不再如以往列出「將以達成備用容量率15%、備轉容量率10%為目標」,而是直接討論夜間備用容量率。

國內知名電力學者國立中山大學電機工程學系教授盧展南已屢次建議不應再以備用及備轉容量率為供電穩定的衡量基礎,而應該直接以備用與備轉容量為依據,此類提案亦已於去年行文至能源局。但在本次報告中仍未把握時間修正,也導致某些評論以未來3年夜間備用容量率未能達到15%為論證台灣供電安全堪慮。

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《110年度全國電力資源供需報告》首度改以夜間備用容量率為供電穩定判別依據。
今年雖已改採夜尖峰為衡量依據,也在負載管理面強調,藉由精進後的需量反應措施
根據台電定義,需量反應(Demand Response)是需求面管理的一環,電力公司透過價格訊號或提供誘因等方式,引導用戶改變用電行為,於系統需要時配合減少用電,以抑低尖峰負載,避免系統發生供電危機。依回饋方式之不同,需量反應措施分為價格型與誘因型等2種類型。
,可於夜間貢獻150萬瓩的抑制量。但此抑制量僅佔當前夜尖峰的4%,與國際能源總署(IEA)提出的2050年時需量反應的抑制量需達到負載的15%仍有極大的進步空間。

但此次報告卻未提出在2021~2028年間對於需量反應逐年發展的目標,且在執行相關方案上,仍以大用戶為主,忽略了在極端高溫事件發生時,導致夜尖峰居高不下的乃為小商家與住宅等一般低壓民生用戶。而在智慧電表與具有物聯網功能的家電日益普及下,低壓民生用戶的負載管理亦應扮演重要角色。此舉導致提出「透過調度措施,可維持供電穩定」論證之時,卻因當前需量反應方案未能反映夜尖峰結構,削弱說服力。

打造符合淨零轉型的電力資源供需報告

從前述三大矛盾便知,現行《全國電力資源供需報告》的內容,並未充分符合《電業法》91條立法精神,且在台灣已經頒定淨零排放路徑下,電力部門的減碳速度僅能加速,不能延緩。若要使電力資源供需報告,符合淨零轉型體制下的治理需求,則應就下列三處加以改革。

首先,電力資源供需報告應充分揭露電力需求推估相關資訊,而非如同當前報告內容,對於GDP成長率、產業發展趨勢、節能措施、電價價格等重要條件,全然隱蔽。且此報告出版後,後續各類電廠開發案於環評之時,均會以此為立論依據。但其在研擬階段,卻是全然封閉式討論,悖離國際電業管制趨勢,讓台電仍可主導整體電力供需規劃。後續應責成主管機關在完成初稿,便召開公聽會,讓各界可平行檢視,後續再行定稿。

再者,將電力排碳係數的揭露與探討,納入電力資源供需報告必備章節之中。目前電力排碳係數公布時,僅有1頁表格,未有脈絡式說明,應該將此資訊整合入電力資源供需報告,方符合《電業法》91條之規範。且在2018年版的電力資源供需報告公布2019~2025年期間的逐年發電結構後,近2年的供需報告,均迴避了此關鍵資訊。此資訊牽涉於減煤進程,應為此報告必備要項。

最後則是需界定電力資源供需報告的政策位階。此報告不應具有修正能源轉型目標的權限,因為依據《能源管理法》規定,台灣的能源政策應基於能源發展綱領以及《能源轉型白皮書》的決策機制所訂定。但再生能源佔比由20%調降至15%此牽涉整體能源轉型政策架構的重要事項,不應只是由經濟部與能源局的行政系統片面透過電力資源供需報告獨斷宣布。此舉毀壞當初《能源轉型白皮書》所提出的協作精神,更違反行政院在2050淨零排放路徑中提出的「淨零轉型是化衝突為機會的社會工程」此基本原則。

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