2020大選觀察

給新總統.新國會的建言:勞動政策篇

張烽益/蔡英文勞動政策新挑戰──平衡世代與勞資需求、回應經濟參與的民主意識

勞工遊行。(攝影/吳逸驊)

民進黨蔡英文總統以史上最高票數連任後,必須回歸台灣人民日常生活的改善之上,勞工議題是關乎世代正義與經濟轉型的重要根基。

回顧蔡政府第一任任期,最大的兩個政治風暴莫過於蔓延整整3年、歷經2次立法院修法的《勞基法》「一例一休」,以及3次航空業空服員機師的罷工,其中,「一例一休」在選戰期間還留下國民黨喊出要廢除的政治後座力,一直到現在資方團體還是不放棄要三修《勞基法》的訴求。

勞動政策的制定,猶如走鋼索,兩面吃力不討好,政府常常公親變事主,承受來自勞資雙方的交叉火網,遍體鱗傷。這主要是因為台灣過去的長期威權統治體制之下,以國家立法(例如《勞基法》)來強力介入勞資個別契約關係,藉此壓抑工人集體串聯成工會與雇主協商的力量,與歐美國家的集體協商型勞資關係大相逕庭。

因此,國家已經無法抽身於台灣勞資關係之外,必須以更細緻的立法態度來因應勞資雙方的多元需求。《勞基法》因應法定工時降低為每週40小時之後,所啟動的兩次密集修法,某種程度是一種勞資雙方間接透過國會的自我衝突與調適的過程。

一例一休、航空業大罷工後的四大挑戰

台灣的勞動力市場面對台灣人口老化、人口紅利消失這幾乎無法抵擋的趨勢,台灣製造業依然處於代工地位,無法提升附加價值,因缺工而逐漸高度依賴外籍移工此一壟斷性勞動力做為穩動生產的基底,而這在目前美中貿易戰下台商回流,是否能扭轉或更加深此依賴模式,尚待觀察。

另一方面,餐飲零售旅館等行業普遍低薪且不穩定就業,各種非典雇用型態或加盟陷阱充斥之外,新科技所引發的平台經濟出現,以承攬之姿出現的工作機會湧現,打著自主、彈性的旗幟,薪資不用扣勞健保、不扣稅,實拿進袋且兩週領薪,短期內就吸引大量勞工投入。勞工寧願不要穩定就業保障,選擇自我彈性選擇工時立即變現的背後集體意識,到底反映了甚麼樣的社會現實?這都是政府無法迴避的難題。

具體而言,未來4年,連任的蔡英文總統在勞動政策上,要面對「勞保年金財務改革」、「《勞基法》三修的政治壓力」、「搶救低薪的難解習題」、「單一多元工會體制的混亂解決」的四大挑戰。

進行勞保改革世代對話,避免社會衝突擴大

首先是「勞保年金財務改革」。勞工保險自開辦以來50、60年,退休老年保障採取違背世界通例的一次給付方式,經歷將近10年的立法辯論,終於在2009年開始新增年金給付,雖然當時同時通過逐年提高費率與逐年延後退休年齡至65歲的雙管齊下,不過,由於正逢戰後嬰兒潮的退休高峰,年輕勞動力補充不足且普遍低薪,因此,即使領取年金給付者都是剛步入老年者,預估要還要20年才會到達給付高峰。不過從2017年起,勞保每一年都入不敷出、虧損約250億元,開始侵蝕勞保基金本身,且這現金缺口可能持續擴大。

由於,2009年前曾保有勞保年資者都能選擇一次給付,而一次性的老年給付此給付門檻很低,如此一來將更添加勞保財務準備的不確定性。以2008年勞保年金立法通過為例,當時許多勞工因聽信錯誤訊息,造成該年度增加1,500億元老年給付;2012年也因為媒體報導勞保財務危機,導致4個月內被提領近1,400億元的非理性擠兌事件。此一潛在心理擠兌因素,更加添了勞保改革的政治敏感性。

由於勞保有超過1,000萬被保險人,其保險規模大,只要逐步微調就能度過難關,與過去的軍公教退休制度改革,其被保險人不超過百萬規模小,且長期不反映費率,高度依賴政府每年額外上千億預算填補財務黑洞,自然不能等同視之。

勞保過去秉持社會保險量能負擔的原則,以調整保費來改善財務,政府除法定責任完全沒有額外提撥預算彌補虧損,因此,呈現一個年輕繳保費世代與退休領退休金世代之間的互助契約,因此如何進行世代對話,共同面對勞保危機,其實是世界各國政府面對戰後嬰兒潮退休,所必須面對的最大國家治理難題。

如果跨世代之間無法進行理性對話,共同承擔責任讓制度永續發展,那麼其所導致的社會衝突與政治成本將難以估計。

台商回流經濟成長下,勞資工時需求與保障如何平衡?

其次是「《勞基法》三修的政治壓力」。2015年將法定工時從兩週84小時修改為每週40小時,2016年1月1日台灣正式邁向週休二日的國家行列。隨後2016年初的總統大選,蔡英文在獲得年輕族群的大力支持之下當選總統,社會上一片反過勞的呼聲,《勞基法》在2016年12月完成所謂「一例一休」的第一次修法,相當程度確保了勞工避免過勞的保障,也同時限制了企業的加班工時彈性需求。

但隨即中小企業與工商團體的反彈不斷,賴清德2017年9月就任行政院長,最重要任務就是提出《勞基法》的二修,並在2018年1月完成,這次鐘擺擺向了給企業工時彈性。

即使《勞基法》已經二修,不過企業要求更大工時彈性的呼聲從未停止。在這次2020總統大選期間,國民黨候選人韓國瑜喊出要廢除「一例一休」,親民黨宋楚瑜提出服務業另專法,這些訴求能夠浮現,可看出企業不滿的聲浪。

民進黨對於《勞基法》是否三修,也採取不予評論的曖昧態度,而在當時強力執行《勞基法》二修的賴清德,更上一層樓成為副總統之際,蔡英文在最後4年總統任期,是否以給企業人力運用更大彈性來全力拼經濟?特別是在中美貿易戰之下,要吸引台商回流創造經濟成長,鐘擺是否會再度擺向企業經營彈性的需求?或是能在勞動保障、企業彈性需求與勞工加班費增加之間取得平衡,都是極大的挑戰。

兌現《最低工資法》立法,搶救低薪及過勞惡性循環

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張烽益、蔡英文、勞動政策、平衡世代、勞資需求、經濟參與、民主意識
政府勞動政策的制定,要讓勞動與資本的結合更順暢運作,以創造經濟果實,並讓勞工能更公平分享所共同創造的企業利潤。(攝影/余志偉)

再者是「搶救低薪的難解習題」。台灣的GDP成長與實質薪資成長的脫鉤,經濟成長的果實並未分享給勞工,造成勞工長期薪資停滯,早已經是社會共識。對於低薪,政府的手段很有限,法定基本工資的提升,僅能對領取基本工資的約200萬名勞工有產生作用。從2017年到2020年,基本工資月薪的調整幅度分別是:5%、4.72%、5%、3.03%,比起2016以前的4年調整幅度更大,不過即使如此,對於整體低薪結構的改善依然有限,因為低薪所以要過勞加班,這是一個惡性循環。

即使蔡英文在2016年承諾的《最低工資法》能在未來4年通過,也只是讓最低工資的調整,更加制度化、完善化而已,整體而言,還是必須從更上游的產業結構與經濟轉型進行改造。

產業結構的轉型提升,台灣製造業長期被鑲嵌在全球代工生產鏈當中,要擺脫低毛利的加工地位談何容易。再加上國家源源不斷提供外籍勞工這股穩定廉價的勞動力,產業外勞人數從2010年的18萬成長到目前的45萬,暴增2.5倍,讓企業主壟斷使用,斷絕其自由流動以腳淘汰雇主的機會,自然也降低技術提升的誘因,讓企業停滯在代工者的舒適圈。

另外,企業創造的經濟果實如何更公平地分配給該企業內受僱勞工,必須從公司治理透明化以及利潤分配民主化的方向著手。2015年國民黨執政時期本來想通過的加薪四法
指《公司法》、《工廠法》、《勞動基準法》及《中小企業發展條例》等四法修正案,期望透過「老闆加薪可抵稅」、「企業有盈餘不分配就罰錢」方式,達到替勞工加薪的效果。
,最後只通過《公司法》有關企業組織章程應明定企業盈餘分配給員工之比率,算是小小的起步。如何更進一步,不管是透過工會與雇主的集體協商所達成勞資共識分享利潤,或是鼓勵員工持有股份,進而推動員工所有權達到「共治企業、共享利潤」等等民主式經濟的模式,都是達到分配正義的途徑之一。

促進工會參與及發展,提升勞資集體協商環境

最後,是「單一多元工會體制的混亂解決」。集體「勞動三法」
《工會法》、《團體協約法》及《勞資爭議處理法》。
在2011年大幅修正之後,就是允許企業內勞工只要有過半加入企業外之產職業工會,該產職業工會就具有與該企業雇主法定集體協商的資格,這種突破過去長期由企業內企業工會與雇主協商的模式,轉變成全新的由跨企業組織與雇主協商的模式,從2016年到2018年之間,所進行的3場航空業機師與空服員罷工,做了一場最實際的演練。

過去台灣勞工只有單一企業工會的選擇,現在則有企業外的產職業工會的多元選擇,但台灣距離外國的複數工會還差得很遠,歐美國家的工會都是全國性產職業層級,自然是無法限制其籌組數量,而少數有企業工會的國家,例如日本、韓國,其企業內也都是複數工會,其發起門檻分別是3人與7人,遠低於台灣的30人。因此,各國對於複數工會之下,其協商如何產生,都有制度性安排,以便於順利進行集體協商,迅速形成勞資共識,穩定勞資關係。

不過,從3次由企業外產職業工會所發動的航空業罷工來看,如何迅速順利確認多元工會之下的協商代表權,就產生很大的爭執,這也讓勞資自治協商的空間無法迅速形成。目前由地方政府勞動局做為集體勞資關係裁量者的能量相當不足,其角色也不適當,在多元工會之下,常常動輒得咎,顧此失彼,反而造成工會之間的衝突。

當前年輕世代的自我民主意識,已經從政治領域擴及到自己的經濟領域,主動參與工會與雇主民主協商之風氣日盛,因此,如何面對當前多元單一工會的混亂局面,創造一個有利於集體協商的環境,當是未來政府的的另一挑戰。

創造經濟果實、公平分配的勞資雙贏

經濟要能夠發展,資本與勞動必須緊密結合,缺一不可。

資本家滿手現金,如果沒有所僱用之勞工動手動腦,企業也無法運轉;相對的,空有一身技術的勞工,如果沒有資本家提供的機械設備並與其他勞工結合群策群力,也無法貢獻專長,完成個人成就,並共享企業利潤。

政府勞動政策的制定,就是要讓這個資本與勞動的結合更順暢運作,以創造經濟果實,並讓勞工能更公平分享所共同創造的企業利潤。當政者常高喊要拼經濟,這無可厚非,但要走對路,是要走在勞資共享、企業共榮、社會共好之下的發展之路,方是台灣人民之福。

索引
一例一休、航空業大罷工後的四大挑戰
創造經濟果實、公平分配的勞資雙贏

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