氣候變遷帶來的極端天氣災害，台灣人今年感受特別強烈。7月丹娜絲風災從嘉義布袋登陸，重創台南與嘉義，2萬多戶民宅屋頂破損、停電近兩週；9月樺加沙颱風外圍環流帶來豪雨，花蓮馬太鞍溪上游的堰塞湖溢流潰壩，1,600多戶房舍被泥沙掩埋，居民至今仍在清理家園。

風災受損太陽能光電屢屢躍上媒體版面成為立委質詢議題，特別是因丹娜絲風災受損最嚴重的水面型光電更成為眾矢之的，許多立委開始擔憂蓋在滯洪池、水庫的光電板會汙染水源。

行政院在2017年推出《太陽光電2年推動計畫》，訂定水庫、滯洪池、埤塘及魚塭等水域區域以兩年裝設150MW裝置容量為目標。根據經濟部能源署粗估，目前全國大大小小的水域型光電（亦稱為水面型光電）面積已將近1,000MW，占全國各類型光電裝置容量的6.6%。

水面型光電雖然技術門檻、受災風險較高，但仍不減業者的投資意願。水面光電每度電的躉購費率比地面型光電高了0.4元、發電效率又更好，以每年發電5,000萬度換算，就多了2,000萬元的售電收入。更關鍵的是，水面型光電大幅降低了土地取得難度。台灣地狹人稠、土地成本昂貴，光電實際裝置成本大約只占案場開發成本的3成，其餘都是土地的承租成本，而水面型光電可以一地兩用，活用有限的國土資源。

然而，許多民眾擔心水面型光電板可能會汙染水質，尤其如果大量廢棄光電板破碎後，長時間浸泡在水中，會不會導致水汙染的風險？

根據事實查核中心，成功大學資源工程學系副教授陳偉聖表示，光電板在正常使用狀況下不會釋出重金屬，但若長期沉在水庫裡，確實有可能釋出重金屬等物質，提高環境汙染的風險。中山大學光電工程學系副教授林煒淳也表示，光電板受風災破壞、沉入水裡，或許前一、兩個月模組還不會崩解，但時間再長，廢棄光電板仍有汙染環境的風險。

一份2020年發表的印度研究將廢棄的光電板，暴露於pH4、pH7和pH10的合成溶液，以及一種垃圾掩埋場滲出液中長達一年的時間。研究發現，破碎光電板主要會溶出銀、鉛和鉻3種重金屬，而銦、鉬、硒和鎵的溶出量極低。其重金屬溶出的濃度與溶液的酸鹼性有關，與強酸或強鹼的溶液相比，在垃圾掩埋場滲出液中釋放的重金屬含量極低。

同一個研究團隊進一步在2021年發表另一篇論文，將廢棄光電板破碎攪拌於酸性溶液（TCLP）與垃圾掩埋場滲出液中，結果顯示TCLP有驗出銅、鉛等部分重金屬，掩埋場滲出液浸泡液的重金屬則低於檢測極限值。

2024年刊登於《再生和永續能源評論》（Renewable and Sustainable Review）的期刊論文指出，水面型光電可降低光電板溫度，有更高的發電效率，更能適應全球暖化，但因要考量水面波浪的衝擊，大多設置在水庫、湖泊等靜態水域。由於光電板鋪設長達20年，勢必對水域環境產生影響，因遮光作用會減少藻華及優養化，過度覆蓋也會降低溶氧量，影響到浮游生物量，進而改變水域周圍的生態系。

為進一步釐清光電板會不會造成水汙染，環境部國家環境研究院今年特別進行破碎光電溶出試驗，將粉碎的光電板分別浸泡在pH6～7的水中，以及TCLP萃取液（強酸，pH2.88）中3個月，並於浸泡一個月及三個月時抽驗溶出的重金屬含量。

國環院院長劉宗勇說，抽驗浸泡後的pH6～7清水，12項重金屬中，鋇、鉬、鎳、鉛等雖有微量釋出，仍都符合飲用水水源水質標準；而在強酸TCLP萃取液中，鋇、鉻、鎳、鉛也有溶出，但仍低於有害事業廢棄物認定標準。

劉宗勇說，模擬試驗是在極端條件下進行，以評估極端情況下廢棄光電板釋出的重金屬情況，但在現實環境中，天然水庫水的pH值都在6以上，不會發生這樣釋出；儘管如此，他也指出，環境中的廢棄光電板仍應盡快清除，以避免環境汙染的風險。

對於因水面型光電板清洗問題於近日引發爭議的烏山頭水庫，王嶽斌強調，其水質在南部地區屬於前段班，且觀察在光電板設置前後的水質監測數據，設置後的總有機碳、化學需氧量、氨氮含量等都持平甚至是變好，顯示水面型太陽光電並未使水質惡化。

雖然科學數據顯示水面型光電的汙染很低，但社群網路上對光電板汙染水源的質疑甚囂塵上，也夾雜不少假訊息還有AI生成的影片，導致許多民眾對光電產生恐慌與誤解。

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針對民眾疑慮，民進黨立委陳亭妃建議，光電業者應該讓地方團體跟里長、民眾一同去參訪光電場，實際了解水面型光電清洗的方式以降低民眾的擔憂。民眾黨立委黃國昌則建議應研議將水面型光電納入環評。

民眾黨立委張啓楷11月13日在黨團協商時表示，台灣再生能源發展失序，「山也光電、海也光電」，種種光電亂象是因為經濟部急著推動再生能源目標，而環境部長期放任多數光電場設置免環評，導致漏洞百出，部分公有土地更只要能源主管機關同意即可設置光電設施，因此民眾黨黨團提出《環評法》修法。

徐淑芷表示，今年開始已要求國家公園等環境敏感區設置光電須做環評，在山坡地設置20MW或面積15公頃以上的光電也需要做環評，「在國際上其實已經算是相對嚴格。」鄰近的日本是要求40MW以上的光電須做環評、韓國是要求100ＭＷ以上須做環評，美國、德國、新加坡、荷蘭等則無環評的規定，比台灣嚴格的目前只有法國，是要求1MW以上的光電設施須做環評，「沒有國家有針對水面型光電要求環評。」

環境部部長彭啟明也說，環境部已啟動今年的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」修正，目前也正在蒐集各界意見，希望能充分討論光電應實施環評的標準。

然而，等不及環境部修改子法，立法院國民黨與民眾黨黨團在11月14日以人數優勢三讀通過《環評法》、《發展觀光條例》、《地質法》部分條文修正案，並羅列10大項須實施環評的光電案場條件。

張啓楷認為，執政黨拖了10年直到今年才將光電納入環評，且位於山坡地15公頃以上才須環評過於寬鬆，水面型太陽光電免環評，甚至「屬其他開發行為之附屬設施且經各目的事業主管機關確認者」、「位於政府核定補助或獎勵實施造林之土地，屬國有土地、公有土地、國營事業土地或公營事業土地，經能源主管機關同意者」亦不用環評，有開後門之嫌。

修法後與現行規定相比，主要是增納國家風景區與脆弱敏感區域，山坡地應環評的面積也從15公頃縮小為5公頃，另外水面型5公頃以上及地面型40公頃以上也都需要環評。

為避免對較無環境疑慮的小型自用光電系統課予環評義務，三讀通過條文也明定，光電系統實施環評的規定，不包含屋頂型太陽光電、屬其他開發行為的附屬設施且經主管機關確認、設置面積100平方公尺（0.01公頃，約10kW）以下且供自用等情形。

此外，立法院也三讀修正通過《發展觀光條例》、《地質法》部分條文，明定國家級風景特定區、經劃定的地質遺跡地質敏感區、山崩與地滑地質敏感區，只能設置一公頃以下的地面型或水面型太陽光電，且須經過環評審查。

「《發展觀光條例》把國家級風景特定區劃入禁建區的影響非常大，且一公頃以下的小型光電場做環評相當不符合成本效益。」寶晶能源董事長蔡佳晋表示，台灣共有13個風景特定區，主要是要投入觀光資源而非保護自然環境生態，貿然禁建並不合理。

蔡佳晋指出，雖然修法不溯及既往，但很多業者申設中的案場還沒拿到籌設許可，還是會受到環評影響，例如「雲嘉南濱海國家風景區」面積達3.7萬公頃，很多是廢耕農地魚塭、地層下陷區、閒置土地，是光電發展的潛力區，一旦禁建將影響至少1.5GW的太陽光電設置；「花東縱谷國家風景區」面積達13.8萬公頃，同樣也有發展光電的潛力，預估也會影響1.5GW設置量，「這些案場都超過一公頃，連做環評的機會都沒有，要直接被迫退場。」

對於光電是否需要擴大環評，民間有不同看法。彰化四湖反風吹自救會會長吳連進認為，陸域風機就算只設立一支也要環評，光電卻不用，這是獨厚光電，犧牲在地居民。

森林城市協會理事長莊傑任建議，設置光電雖然不會排放空汙、水汙，但仍會有景觀衝擊、影響棲地的問題，「且水庫設置光電後若發生損壞，很可能會沉到水庫中無法打撈造成汙染風險，因此水庫集水區應全面禁止光電。」國家公園、風景區等環境敏感區則應該以禁止為原則，其他地方若需設置也應該經過環評把關。

詹順貴表示，如果工業區、科學園區、火力發電廠等汙染遠比光電更嚴重的開發行為都沒有列入母法中，卻獨獨將光電設置環評訂入母法，是「粗暴地紊亂法律體系」。

他認為，要討論光電納入環評應該先辨識光電案場在施工及營運階段可能帶來的環境影響有哪些、範圍以及如何提出減輕、縮小與迴避的對策。光電案場營運過程不會持續產生空汙、汙水與廢棄物，使用期滿後可拆除恢復地貌。「真正需要納入環評的區位，除了重要濕地外，參考鄰國日本的規範，進一步納入會影響淺山生態與水土保持的山坡地即可。」

環境權保障基金會、綠色公民行動聯盟、主婦聯盟環境保護基金會、台灣環境規劃協會、地球公民基金會等環團則發出聯合聲明，擔心貿然修法可能會矯枉過正，造成光電發展全面停滯，有悖於能源轉型與淨零排放的目標。

該聲明指出，「地質敏感區、國家風景區、國家公園涵蓋的地理範圍過大，不宜全面禁建」，應區分大規模案場與小規模案場，2公頃以下免環評、2公頃以上須環評。因小規模自發自用為主之光電案場對於環境侵擾較低，且亦可避免對於公民社區或專業農漁民之自主發電造成不必要之負擔。

環境規劃協會祕書長陳郁屏在Facebook上表示，國家公園、國家級風景特定區、地質敏感區有許多偏遠的微型社區，當需要興建小型光電時，難以負擔環評額外增加的時間與資金，且在缺乏完整評估情況就劃入環評也不符合比例原則，犧牲偏遠居民權益，「此次修法未納管屋頂型光電，可能導致遭人詬病的室內型漁電共生未來更浮濫發展，」環境部應再進一步研議排除條件。

三讀通過後，經濟部隨即發出新聞稿表示「對本次修法深表遺憾」。經濟部指出，這次修法將自用限制為100平方公尺的面積極小，很容易影響到偏遠地區居民或農漁民的自發自用；另外，因魚塭等農業使用面積廣大且多彼此相鄰，修法後將鄰近案場合併計算，增加協調與環評程序，可能勞民傷財。

產業對於光電納管環評更是反對。太陽光電產業協會理事王亮凱認為，相比於火力發電、核能發電、水力發電、風力發電與地熱，光電設置後對周遭環境產生的影響很小，因此各國很少要求光電環評，並非獨厚光電。

「光電需不需要環評應基於事實理性討論，如果光電有造成汙染、危害自然生態、破壞水土保持，那可能需要（環評），」太陽光電產業協會常務理事江一志表示，但如果只是憑民眾觀感就懷疑光電有汙染要做環評，這是很民粹的做法，且貿然擴大應做環評的條件勢必會再墊高開發成本，也會造成目前已經延宕的再生能源發展腳步更慢。

經濟部能源署副署長吳志偉指出，地面型光電納管環評後，需要多花一到兩年進行環評程序，勢必延後綠能發展，不僅影響企業減碳也會削弱我國在國際市場的競爭力，接下來經濟部會加強屋頂型政策誘因，並增加離岸風力，滿足再生能源整體設置量。

彭啟明表示，太陽光電是全球共同推動的低碳潔淨能源，全球的總裝置容量在2025年已經達到2,800GW，且每年持續以30%的速度成長，而台灣總裝置容量約15GW，「我們的推動速度其實落後國際腳步，這兩年又因許多外部因素而趨緩。」而環評加嚴後勢必會讓光電發展受到影響。

彭啟明說，很多民眾對光電板仍然陌生，也容易產生誤解，包含過去有民眾質疑設置光電是否真的比較減碳、會不會影響降雨、導致光電場周圍高溫、衝擊候鳥生態及產生廢棄物、水汙染等。

為釐清這些對光電的擔憂，環境部已要求國環院啟動大型研究計畫，釐清光電板對環境可能的影響，並將分別從土地利用與地形地貌、水文水質與水環境、生態系與生物多樣性、微氣象與熱環境、能源與碳效益、社會影響與視覺景觀評估、生態系與生物多樣性、施工階段噪音與擾動影響、除役回收與長期監測機制等面向探討，預計兩年完成相關研究。

根據《台灣科技媒體中心》在修法後邀請學者撰寫的專家意見中，清華大學科技法律所教授高銘志認為，目前沒有充分證據指出環評會卡住再生能源發展，此次修法強化環評的範圍，是在「環境敏感區、山坡地及水面設置5公頃或裝置容量10MW以上光電，或設置40公頃以上或容量40MW以上」者，經濟部並未盤點目前已開發的光電案場中有多少屬於修法後應實施環評的部分。

「而且即使真的要環評，也未必會重創再生能源發展，」高銘志指出，環評結論並非都是否決開發，大多案子都是通過，以離岸風電為例，需要環評也仍然可以持續開發。他認為，可以考量大型與小型開發計畫的需求，調整環評程序的繁瑣程度，而非擔心程序繁瑣就不做環評。

高銘志說，經濟部可能以這次修法為由，轉移2025年太陽光電20GW的目標跳票的責任。早在修法前，我國的光電發展就已經大幅停滯，今年1到9月新增太陽光電裝置容量為817MW，較去年同期大幅減少36.5%。「真正的問題不在環評，而是開發用地取得不易。」

他說明，國外長年來加速再生能源開發之方式，多以再生能源加速區（renewable acceleration areas）搭配政策環評（strategic environmental assessment），區內個案可以獲得加速或豁免環評，讓開發商取得用地更便利，但台灣長期欠缺太陽光電政策環評，以及事先做環境調查並與在地居民溝通減少爭議，才導致光電開發的困境。

在同一篇專家意見中，彰化師範大學地理學系教授王素芬則指出，此次修法不符合程序正義，缺乏充分的社會溝通，也沒有釐清光電發展的問題根源，「光電衝突的核心，在於缺乏國土治理架構與土地規畫，而非環評制度本身的不足。」

王素芬說，原本應該在今年上路的《國土計畫法》被推遲，如今又要求環評制度處理跨尺度、跨議題的空間治理問題，例如生態連續性、累積性衝擊、土地利用結構、與能源設置的空間正義等。但環評制度是個案工具，適用於評估單一開發案的影響，無論是制度或技術，均無法支撐如此宏觀的政策功能，她認為未來可能面臨環評量能不足、品質下降、審查耗時成本上升等諸多問題，進一步延宕綠能目標與淨零轉型時程。

「這次修法以面積或裝置容量作為環評主要門檻，缺乏科學基礎與空間敏感度考量。」王素芬提到，光電設置的環境影響與土地本身的環境敏感度、水文條件、地景連續性、社會使用模式及地方治理脈絡息息相關，以規模門檻作為判斷標準，忽略空間異質性，可能造成高敏感地區的小型開發未受監管，或低敏感地區的大型開發遭受過度管制，「形成制度上的雙重偏誤。」面對光電與國土治理等跨尺度議題，期望透過科學化的政策支持系統，為複雜的爭議累積理論基礎與科學證據，作為治理依據或修法方向。

台灣是小小而多山的島嶼，總面積有3.5萬平方公里，有7成是山地，卻住滿了2,300萬人，更成為全球晶圓的關鍵生產基地。晶圓帶給我們經濟成長的果實，但高耗水與高耗電的外部成本也隨之而來。

再生能源不僅有助於減少化石燃料的碳排及空汙，更能減少台灣對進口能源的依賴，根據淨零轉型路徑，台灣要在接下來25年將太陽光電裝置從現在的15GW提高到80GW，大約需要600平方公里的土地需求，約占全台平原面積的5%。光電板放在哪裡都能發電，可以是屋頂、農地、魚塭或水域，但到底放在哪裡才不會有爭議，除了個案開發的環評，也需要社會各界更多利害關係人的討論才能找出答案。